改革是出路，已經(jīng)成了共識(shí)。問題在于，改革應(yīng)該改什么？改革怎樣推進(jìn)？制度怎樣變革？改革的動(dòng)力是什么？現(xiàn)在的改革能不能解決根源性問題？

“兩會(huì)”之后，還有一系列的問題等待我們?nèi)セ卮?。為此《新理?cái)》記者專訪了香港大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、孫治方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)獲得者許成鋼。

以市場(chǎng)為主體

《新理財(cái)》：現(xiàn)在上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)被認(rèn)為是新一輪改革的標(biāo)志性試點(diǎn)。中國的諸多改革為什么要從“試點(diǎn)”開始？

許成鋼：為什么要從“試點(diǎn)”引入，是否試驗(yàn)的方式適用，這些問題本身是需要分析的，但是卻沒有做過分析。一直以來，中國的改革喜歡用地區(qū)試驗(yàn)的方式，但是并沒有分析，為什么過去用這個(gè)辦法？在哪些范圍內(nèi)可用？在什么情況下不可用？

《新理財(cái)》：在您看來，地區(qū)試驗(yàn)在什么情況下可用？哪些條件在起作用？

許成鋼：地區(qū)試驗(yàn)起作用有兩個(gè)基本的條件。第一中央和地方是上下級(jí)的關(guān)系，是上級(jí)考核下級(jí)的。通過上級(jí)考核下級(jí)的方式來給下級(jí)提供壓力或者是動(dòng)力。這樣的考核方式就決定了地區(qū)性試驗(yàn)是按照指定的方向去做的。第二如果是推行地區(qū)試驗(yàn)，那么試驗(yàn)問題的性質(zhì)一定是地區(qū)性的，如果做試驗(yàn)的問題的性質(zhì)不是地區(qū)性的，那么從一開始就用錯(cuò)了辦法。

從這兩個(gè)條件講，就涉及到另外兩個(gè)基本問題：第一中央考核地方，上級(jí)考核下級(jí)，到底要考核什么？所謂的考核指標(biāo)是什么？在早期，經(jīng)濟(jì)問題比較簡(jiǎn)單，以追求經(jīng)濟(jì)增長速度為目標(biāo)，上級(jí)考核下級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)的增長速度、以及財(cái)政、稅收收入。事實(shí)上，財(cái)政收入是完全和經(jīng)濟(jì)增長速度綁定在一起的，所以主要是考核經(jīng)濟(jì)增長速度，而這個(gè)考核是可以量化的。

但是最近十年，不斷地說要改變經(jīng)濟(jì)增長方式，不斷在說不能單純考核GDP增長速度，那么問題就出來了，用什么考核指標(biāo)來代替GDP？當(dāng)有好幾十個(gè)考核指標(biāo)之后，到底要地方政府做什么？地方政府又能不能按照上級(jí)的指示做出相應(yīng)的成績？事實(shí)上，地方政府也有自己的利益考量，正所謂“上有政策、下有對(duì)策”。所以說，要地方政府來做試驗(yàn)，但是又沒有可量化的考核指標(biāo)，如何考核？

第二是地方上必須很靈活、有自主權(quán)，必須手里有資源，才有可能試驗(yàn)。但是就像我剛才談到的，如果地區(qū)性試驗(yàn)要按照中央的指示去做，上級(jí)考核下級(jí)有好幾十個(gè)考核指標(biāo)，如果又很嚴(yán)格、機(jī)械地逐項(xiàng)考核，地方將沒有自主權(quán)，與試驗(yàn)方法自相矛盾。

上面的這兩個(gè)問題反映出中國的改革當(dāng)前面臨的核心問題：中央和地方、以及各級(jí)政府之間的關(guān)系問題。地方用試驗(yàn)的方式能解決的問題是有限的，并且這個(gè)有限的時(shí)間段已經(jīng)過去了。目前面臨的這些問題都需要地方自己想辦法去有針對(duì)性的解決，而且必須是以市場(chǎng)為主解決，那么按照市場(chǎng)的方式解決的話，就不能按上下級(jí)進(jìn)行考核，因?yàn)槊總€(gè)地方市場(chǎng)的情況都不一樣。

體制困擾

《新理財(cái)》：您談到的中央和地方的這種復(fù)雜關(guān)系從根源上講是什么造成的？

許成鋼：其實(shí)講到改革，必須就認(rèn)清中國的體制的性質(zhì)，當(dāng)對(duì)中國的體制沒有認(rèn)清的時(shí)候，自然不能認(rèn)清中國的大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題從哪里產(chǎn)生。不能認(rèn)清問題的根源去改革，這樣的改革自然無的放矢。

當(dāng)前中國面對(duì)的所有重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，都是從這個(gè)體制中產(chǎn)生出來的。在不觸動(dòng)這個(gè)體制的情況下，自然不能根治當(dāng)前面對(duì)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。在過去，我們以不觸及基本體制的方式來提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)差不多走到了極限?，F(xiàn)在想把問題擴(kuò)大到超過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，體制自身的問題就顯得突出了。比如上下級(jí)之間的激勵(lì)機(jī)制就是這個(gè)體制的基本特點(diǎn)。但是就像我剛才說的，上級(jí)考核下級(jí)只能解決簡(jiǎn)單的問題，比如十年前的以GDP增長為考核依據(jù)，但是碰到了像現(xiàn)在這樣的復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題就解決不了。

《新理財(cái)》：您說的體制就是您以前在多個(gè)不同場(chǎng)合談到的“分權(quán)式威權(quán)主義體制”？

許成鋼：是的。中國的這種向地方分權(quán)式的威權(quán)主義體制可以說在世界上是獨(dú)一無二的?；咎攸c(diǎn)是中央高度的集權(quán)來控制政府和控制人事。就是政府高度控制的半市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其中核心的控制機(jī)制是政府。除此外還包括對(duì)大銀行、證券市場(chǎng)進(jìn)行集權(quán)控制，在能源方面實(shí)行壟斷式的集權(quán)保護(hù)。分權(quán)表現(xiàn)為行政、除金融和能源之外的資源、以及其他大量的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)向地方高度分權(quán)。

這個(gè)體制決定了過去中國的30年的改革發(fā)展軌跡，同時(shí)這個(gè)體制也是今天中國面臨的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的制度性根源。在這個(gè)體制下，沒有解決長遠(yuǎn)問題的機(jī)制。過去中央考核地方的GDP指標(biāo)，只能是權(quán)宜之計(jì)。在這個(gè)權(quán)宜之計(jì)還有效的那段時(shí)間里，贏得了時(shí)間，應(yīng)該在贏得了時(shí)間的情況下，趕快改變這個(gè)體制，而非坐享其成。

《新理財(cái)》：這個(gè)體制帶來的影響，在當(dāng)前中國的具體體現(xiàn)有哪些？

許成鋼：比如說中國現(xiàn)在進(jìn)入到了一個(gè)特大城市的陷阱，目前所謂的城鎮(zhèn)化都變成了特大城市化，這其實(shí)就是分權(quán)式威權(quán)主義體制的一個(gè)直接反應(yīng)。超大的城市化帶來了環(huán)境惡化的后果，如果不是超大的城市化，污染也不會(huì)這么集中在這些地區(qū)，但是現(xiàn)在來看，決策者對(duì)這一問題的制度根源還沒有充分認(rèn)識(shí)到。

其實(shí)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)一定伴隨著城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然而然的過程，原本不需要人為的推動(dòng)。例如，德國連一個(gè)大城市都沒有，這是自然發(fā)展出來的。此外美國的城鎮(zhèn)化也不是聯(lián)邦政府或是州政府決定的，而是自然形成的。政府的資源必須受到限制，決策必須正確，事情才能做好。一個(gè)典型的例子是美國舉全國之力建設(shè)州立大學(xué)。因?yàn)檎种袥]有資源，沒有土地，美國的大多數(shù)公立大學(xué)都建在了地價(jià)便宜的荒涼的地方。但是這幫助了將來的靠市場(chǎng)發(fā)展形成的城鎮(zhèn)化，因?yàn)槌擎?zhèn)化中最重要決定的因素是人，圍繞人才，大批的學(xué)校周圍慢慢就形成了分散的小型城鎮(zhèn)化。

《新理財(cái)》：您認(rèn)為如何改良這個(gè)體制呢？

許成鋼：道理很簡(jiǎn)單，走全世界社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同道路——民主化。其實(shí)憲政民主我以前也談了很多次，過去在人類正在經(jīng)歷第三次產(chǎn)業(yè)革命的時(shí)期，中國面對(duì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題的實(shí)質(zhì)，有很多相似于一百多年前大清王朝面對(duì)產(chǎn)業(yè)革命的情景。選擇“中學(xué)為體，西學(xué)為用”，還是奮力推動(dòng)體制改革，是決定中國長遠(yuǎn)命運(yùn)的問題。為此，必須正視一個(gè)基本事實(shí)，即世界上產(chǎn)業(yè)革命的產(chǎn)生，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，都是以民主憲政為前提的，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。憲政是保障法治和市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)，其基本原則就是限制政府濫用權(quán)力。如果沒有憲政和法治的制度限制，市場(chǎng)就沒有秩序。因?yàn)椋谡陨砝骝?qū)動(dòng)下，政府有足夠的力量侵犯市場(chǎng)，侵犯?jìng)€(gè)人和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)。

《新理財(cái)》：對(duì)于當(dāng)前的中國來講，應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)民主化呢？

許成鋼：民主化當(dāng)然是分步走的，現(xiàn)在至少應(yīng)該從基層通過普選建立起民主制度。其實(shí)在中國以前就已經(jīng)做了村級(jí)普選的安排，鎮(zhèn)級(jí)普選也有試點(diǎn)。但是很可惜的是村級(jí)普選存在很多嚴(yán)重的問題，鎮(zhèn)級(jí)普選也沒有推開，縣級(jí)至今沒有過普選的試驗(yàn)?；鶎悠者x是最關(guān)鍵之所在，因?yàn)榻^大多數(shù)的復(fù)雜問題，絕大多數(shù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾都來自于最基層。基層也是最難以指標(biāo)考核的。

我以村級(jí)選舉來舉例說明體制改革的問題。為什么過去的村級(jí)選舉在很多地方進(jìn)行得不好呢？原因是：第一司法不獨(dú)立。如果進(jìn)行地方選舉，一定要按照選舉法進(jìn)行的，選舉法的執(zhí)行就要求司法是獨(dú)立的。否則，地方政府干預(yù)地方司法，選舉永遠(yuǎn)不能正常進(jìn)行。為了保證地方選舉能正常進(jìn)行，選舉法的執(zhí)行必須是獨(dú)立的地方政府，這是個(gè)先決條件，沒有這個(gè)先決條件，地方選舉沒有辦法進(jìn)行。

第二是書記派遣制。如果村長是村民選舉的，那么村里的書記應(yīng)該是由村里的黨員選舉出來的。這可以決定沒有上級(jí)對(duì)于下級(jí)的行政干預(yù)，由本村的意愿自己決定。

上面的這種選舉模式如果能推動(dòng)到鎮(zhèn)級(jí)、縣級(jí)，馬上能大幅度減少地方政府和民眾之間的復(fù)雜問題，也無須煩惱考核指標(biāo)問題了。

土地國有是核心問題

《新理財(cái)》：回到您說的中國的獨(dú)一無二的中央向地方分權(quán)式的威權(quán)主義體制，這個(gè)體制是如何演變形成的？

許成鋼：這是從中國自身的歷史長期形成的，其根源之一是土地是國有制。當(dāng)前中國出現(xiàn)的許多重大的問題，包括政治體制的、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的問題，其根源之一是土地國有制。只要地方政府手里攥著土地資源，中央政府就要依賴地方政府，同時(shí)又要考核地方政府。

土地國有制是造成整個(gè)社會(huì)最基本問題的最基本制度之一。為什么這么說呢？

反觀全世界的所有國家中，只有中國等幾個(gè)極少數(shù)國家不承認(rèn)土地的私產(chǎn)權(quán)。在土地實(shí)行私有產(chǎn)權(quán)的民主國家，政府的資源被壓縮了，政府的資源限制于收稅，而稅收是由立法代表、選民決定的。在這些民主制的國家下，地方政府也可能以發(fā)政府債券的形式去借錢，但是只要地方政府手里沒有土地資源，借錢的行為一定是受限制的。從這個(gè)角度來說，債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也是總體可控的。

土地私有制最重要的一面，是每一個(gè)人手中都有自己的權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)的重要體現(xiàn)是公民的基本權(quán)利，人權(quán)包括生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，核心之一是土地的產(chǎn)權(quán)，這個(gè)權(quán)利是包括政府在內(nèi)任何人不可以剝奪的。這個(gè)基本的權(quán)利就決定了治理結(jié)構(gòu)，決定了每一個(gè)人在社會(huì)上是什么狀態(tài)，決定了每一個(gè)農(nóng)民有權(quán)利擁有自己耕種的土地，每一個(gè)市民有權(quán)利擁有自己的住宅。

當(dāng)14億人都沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的時(shí)候，他們?cè)谏鐣?huì)上的地位、性質(zhì)就發(fā)生了變化，他們每一個(gè)個(gè)體的性質(zhì)和擁有私有土地產(chǎn)權(quán)的國家的公民的性質(zhì)就不一樣了。所以說，土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)基本的問題。

《新理財(cái)》：十八屆三中全會(huì)決定中提出讓一部分集體所有制的土地能夠進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，這是不是朝著土地私有制的方向在變化？

許成鋼：政策上允許一部分集體所有制的土地能夠進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)、以及三十幾年以前實(shí)行的土地承包制都沒有從根本上改變土地所有制，但都是朝著土地產(chǎn)權(quán)私有制在變化，是逐漸地以受法律保護(hù)的形式把土地產(chǎn)權(quán)的一組權(quán)利，慢慢地、一項(xiàng)一項(xiàng)讓渡給個(gè)人，這為最終的全面改變土地所有權(quán)創(chuàng)造了條件。但是需要注意的是，土地產(chǎn)權(quán)改革的最終目標(biāo)，基本概念必須得說清楚。我們有些非常復(fù)雜的改革設(shè)計(jì)，原因是因?yàn)楦拍畈磺宄?。其?shí)，許多改革本來不需要非常復(fù)雜的設(shè)計(jì)，所謂“大道從簡(jiǎn)”。例如，以前實(shí)行過的“價(jià)格雙軌制”，在雙軌制時(shí)，政府之于商品的定價(jià)非常復(fù)雜，但是其實(shí)一旦變成市場(chǎng)制，問題就迎刃而解了。

觸及治理結(jié)構(gòu)

《新理財(cái)》：如果不從當(dāng)前體制這一問題的本源出發(fā)去解決中國的若干重大問題，那么以現(xiàn)有的改革來看，會(huì)存在什么樣的隱性風(fēng)險(xiǎn)？

許成鋼：最大的可能是整體的情況不會(huì)有多大的改善，已經(jīng)在惡化的問題很難被制止。目前最大的、最突出的問題是污染和地方債。這其中地方債的問題最難解決。我剛才所言的民主化是最終解決地方債問題的體制改革。在現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)之下，地方債的問題還在繼續(xù)惡化，尚且無解。在目前的地方債的水平下，由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的增長速度還不是很慢，同時(shí)因?yàn)橹醒胴?cái)政手中還有大量的資源，所以暫時(shí)來看，如果中央不犯重大的錯(cuò)誤，地方債尚不至于立即產(chǎn)生全國性危機(jī)。但是，情況在迅速的惡化，地方債的增長速度非?？?。繼續(xù)惡化下去的話，再過三、五年，將很難制止產(chǎn)生全面危機(jī)。只要不解決，很快，地方債問題就會(huì)隨時(shí)觸發(fā)非常嚴(yán)重的財(cái)政金融威脅。

《新理財(cái)》：具體來說，地方債會(huì)給中國經(jīng)濟(jì)帶來什么威脅？

許成鋼：目前來看，第一，雖然有官方發(fā)布的地方債統(tǒng)計(jì)，但是這個(gè)數(shù)字的真實(shí)性是存疑的，信息不清本身就是個(gè)極大的威脅。第二，大量的地方債是以土地為抵押借來的，這就需要知道具體有多少是以土地為抵押借來的，以及是在什么地方抵押，用的是什么樣的土地，抵押借款的杠桿率有多高。

以上的問題其實(shí)全都是涉及商業(yè)金融方面的計(jì)算。如果在市場(chǎng)上由投行介入進(jìn)來計(jì)算的話，會(huì)一筆一筆的算清楚這里面的風(fēng)險(xiǎn)有多大。但是很可惜的是中國的大量的事情是灰色的，所以造成了嚴(yán)重的地方債不透明，這是涉及到治理結(jié)構(gòu)的很危險(xiǎn)的事情。

如果很多地方債都是以土地為抵押借來的，杠桿率很高，那么每年僅僅是還清地方債的利息要靠當(dāng)年借來的錢去投資產(chǎn)生的收益加上土地作為抵押品自身的增值。這就造成了，地方政府在土地上“押寶”，因?yàn)樗械幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等要素都和土地相關(guān)。但是，另一方面，很長時(shí)間以來，中央的政策又在打壓地價(jià)。這豈非自相矛盾？

現(xiàn)在已知的情況是相當(dāng)?shù)娜木€城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)存在泡沫，但是沒有可靠的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。但是同時(shí)中央還在房地產(chǎn)市場(chǎng)較好的地區(qū)試圖打壓地價(jià)。這是完全錯(cuò)誤的做法。在任何房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展還可以的地方，任何試圖穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)的政策首要關(guān)心的應(yīng)該是金融安全，而不是行政限制和打壓。應(yīng)該采用的辦法是降低杠桿率?？梢砸蟮盅嘿J款的時(shí)候，大幅度提高首付，適當(dāng)提高利率，這樣在房地產(chǎn)價(jià)格還在上漲的情況下，后買房的人就安全了，先買房的人由于地價(jià)的上漲，所以房地產(chǎn)的總價(jià)值上來了，尚不至于破產(chǎn)。

從這個(gè)角度來說，現(xiàn)在面臨的問題相當(dāng)不安全。房地產(chǎn)市場(chǎng)崩潰的那一天，就是金融危機(jī)爆發(fā)的那一天，同時(shí)帶來的還有財(cái)政危機(jī)。現(xiàn)在中國的經(jīng)濟(jì)有大量的不安全因素，沒有充分考慮到。實(shí)際上解決這些問題，在中國的當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)改革中是相對(duì)容易的，因?yàn)闆]有觸動(dòng)到基本體制。當(dāng)然地方債的問題的解決要觸動(dòng)到體制層面。

《新理財(cái)》：當(dāng)前的全面深化改革將財(cái)政提升到國家治理的高度，深化財(cái)稅體制改革的提出不是在向著“深水區(qū)”挺進(jìn)嗎？

許成鋼：當(dāng)前的改革并沒有觸動(dòng)到基本體制，只是觸及到了財(cái)稅制度，而財(cái)稅改革其實(shí)只是國家治理結(jié)構(gòu)中的小部分問題。正如我剛才談到的，現(xiàn)在地方政府大量欠債，又大量借錢還錢?，F(xiàn)在出臺(tái)的改革政策基本是權(quán)宜之計(jì)，第一，中央和地方的財(cái)稅分配適當(dāng)作出改變，給地方財(cái)政收入的份額大一點(diǎn)，緩解一點(diǎn)。第二，就是逐漸地給地方政府發(fā)債券的權(quán)力。但是這些權(quán)宜之計(jì)并不能解決地方政府的基本動(dòng)力問題，沒有解決地方政府所面臨的基本約束條件的問題，治理結(jié)構(gòu)并沒有改變，仍然是上級(jí)考核下級(jí)，而重大問題的根源是各級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制失敗造成的。

目前來看，在不糾正這一根源性問題的情況下，通過發(fā)債等形式予以緩解地方的財(cái)源的問題，很可能會(huì)造成地方政府“亂搞”的局面。過去為什么不允許地方政府發(fā)債的原因就是擔(dān)心地方政府“亂搞”，現(xiàn)在只能說是不得已而為之了。其實(shí)，地方政府的財(cái)政中央政府真是鞭長莫及，政府每向下一層，都會(huì)帶來巨大的復(fù)雜問題，并且這個(gè)復(fù)雜的程度是呈指數(shù)級(jí)上升的，上級(jí)政府根本沒有可能弄清楚。所以，地方的財(cái)政需要地方自己去管理，需要民主化下的選民來管，這樣才是抓住了主要矛盾。