摘 要 目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平滯后，造成這一現(xiàn)象的核心因素就是人口與土地關(guān)系的不協(xié)調(diào)。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否健康順利的推行關(guān)鍵就在于能否解決好農(nóng)民與土地的問(wèn)題。與本文以八屆三中全會(huì)中關(guān)于土地改革的新政為背景，通過(guò)對(duì)我國(guó)土地現(xiàn)狀對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)聯(lián)系的分析，提出較為完善的改革思路與政策建議，以促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 農(nóng)村 土地制度

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程化與農(nóng)村土地制度的聯(lián)系

農(nóng)村土地制度是影響我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素之一，歷史上城市化進(jìn)程中幾次質(zhì)的飛躍都與農(nóng)村土地制度的變遷密切相關(guān)。但由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，任何土地制度的變遷都不可能一勞永逸地解決問(wèn)題，這就意味著我國(guó)農(nóng)村土地制度應(yīng)該隨著時(shí)代的發(fā)展不斷變遷。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度內(nèi)在缺陷和深層矛盾已日益顯露出來(lái)，成為了城市化進(jìn)程的最大阻礙，因此，革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度亟待進(jìn)行且意義重大。

二、我國(guó)土地制度問(wèn)題對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化迸程的制約

我們把農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀分為兩個(gè)方面來(lái)闡述，一是關(guān)于農(nóng)村土地的所有權(quán)問(wèn)題，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村和城郊的土地，除由法律規(guī)定歸屬國(guó)家所有的之外，屬于集體；宅基地和自留地也歸屬集體所有。二是關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)，《土地管理法》規(guī)定國(guó)有和農(nóng)民集體所有的土地，可依法確定給單位或個(gè)人使用；農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等生產(chǎn)?！锻恋毓芾矸ā愤€規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法歸屬農(nóng)民集體，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；歸屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理。

目前我國(guó)的加速城鎮(zhèn)化時(shí)期，也是城鄉(xiāng)矛盾最尖銳劇烈的時(shí)期，由于原有的二元經(jīng)濟(jì)利益格局沒(méi)有打破，城鄉(xiāng)依舊是兩個(gè)相對(duì)封閉的運(yùn)行體制?，F(xiàn)行農(nóng)地制度存在的問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面：

一是所有權(quán)問(wèn)題，土地權(quán)屬不明確。

土地所有權(quán)不明確集體土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民合法權(quán)益得不到保證。農(nóng)地所有權(quán)不明晰和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，不利于作為城市化基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展，制約著城市化進(jìn)程。集體所有權(quán)主體模糊的結(jié)果是在實(shí)踐中演化為多元主體間的權(quán)利之爭(zhēng)，人為地?cái)U(kuò)大了交易成本，阻礙了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰化和土地順暢流轉(zhuǎn)，造成土地集體所有權(quán)虛置，對(duì)土地利用缺乏有效的監(jiān)督，造成土地資源浪費(fèi)，給集體資產(chǎn)帶來(lái)巨大損失，嚴(yán)重影響了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全首先表現(xiàn)在法律法規(guī)存在缺陷。很多政策規(guī)定十分籠統(tǒng)，針對(duì)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中雙方的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)價(jià)格等方面都沒(méi)有關(guān)于具體操作的規(guī)定，所以很難正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。其次土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)的市場(chǎng)服務(wù)組織且管理體系不夠健全。在很多地方還沒(méi)有設(shè)置與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全。少數(shù)地方缺乏流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制，矛盾糾紛不能得到及時(shí)有效的化解。再次，土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)狹小。在各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系不完備的前提下，信息機(jī)制和反饋機(jī)制尚未建立，土地的交易信息閉塞。現(xiàn)有法律鼓勵(lì)在同社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)只局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動(dòng)，這大大降低了經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置的可能性。

三是農(nóng)地征用問(wèn)題，表現(xiàn)在土地征用制度不健全，濫征濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，缺乏透明度。

《憲法》、《土地管理法》規(guī)定征地必須基于“公共利益”，但對(duì)公共利益的界定并不明確，在具體操作中哪些建設(shè)項(xiàng)目屬于公共利益的范疇沒(méi)有切實(shí)可行的參考標(biāo)準(zhǔn)。這些籠統(tǒng)的規(guī)定為個(gè)別部門對(duì)\"公共利益\"隨意解釋、擴(kuò)大征地范圍提供了便利條件。《土地管理法》第2條規(guī)定國(guó)家因公共利益可以征收集體土地；第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人在建設(shè)過(guò)程中需要使用土地的，依法定程序申請(qǐng)使用國(guó)有土地。我們不難看出上述兩條規(guī)定存在矛盾，一方面指出征收土地須以公共利益為前提條件，另一方面又強(qiáng)調(diào)任何單位和個(gè)人以非公益目的建設(shè)只能使用國(guó)有土地。國(guó)家征收的土地并非完全用于公益建設(shè)，這是顯而易見(jiàn)的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，實(shí)際上80%左右的征地都是用于商業(yè)目的，真正基于“公共利益需要”的征地十分有限。

三、促進(jìn)城鎮(zhèn)化的土地制度改革的新思路

針對(duì)上一文提到的目前我國(guó)土地制度對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制約問(wèn)題，應(yīng)該進(jìn)行如下改革：

首先清晰界定土地的各種權(quán)利。

只有要明確界定土地的各種權(quán)利，才能在不同的集體主體之間、以及集體內(nèi)部進(jìn)行劃分，才能杜絕各級(jí)農(nóng)地所有權(quán)主體的相互侵權(quán)。不僅如此產(chǎn)權(quán)明晰，更是要使土地所有者和使用者的權(quán)利職責(zé)清晰，將所有權(quán)和使用權(quán)嚴(yán)格分離。這樣可以保證了土地集中實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后，經(jīng)營(yíng)者能夠獲得有規(guī)模效益和集約經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的級(jí)差收入，保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益。因此，農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)利的明晰是解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要問(wèn)題，也是實(shí)施符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程要求的農(nóng)村土地所有制的重中之重。

其次改善外部環(huán)境完善配套政策。

農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)漫長(zhǎng)且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅需要一個(gè)科學(xué)合理的改革方案，還需要提供良好的外部政策環(huán)境。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的益加速，完善農(nóng)村土地制度的配套政策成為改革得以順利進(jìn)行的必要保障，也成為促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要保障。改善外部環(huán)境完善配套政策需要做到以下幾點(diǎn)：

1、完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。

完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要保證，是規(guī)范土地市場(chǎng)的需要。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)具有較高的戰(zhàn)略意義。其一，消除城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)后，能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，更好的推動(dòng)城鎮(zhèn)化建議布局，從而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)完成結(jié)構(gòu)性調(diào)整，走出危局。其二，更好的規(guī)范建設(shè)用地市場(chǎng)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化和有序管理。

2、優(yōu)化勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策。

建立和完善農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供^等的就業(yè)機(jī)會(huì)。

這就要求我們從以下方面完善配套政策。

第一，取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工設(shè)詈.的成本，切實(shí)建立起保障制度確定其相對(duì)平等的地位；第二，對(duì)于同一工種，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在勞動(dòng)分配上享有平等的權(quán)利。第三，完善人力資源開(kāi)發(fā)政策。在城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中加強(qiáng)教育培訓(xùn)和人力資本投資，確保勞動(dòng)力綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，提 '農(nóng)民在城市的就業(yè)能力，做好入職前的培訓(xùn)工作。

3、規(guī)范戶籍制度政策。

這項(xiàng)工作的實(shí)施關(guān)鍵在于以下環(huán)節(jié)：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度，廢除農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的二元戶口結(jié)構(gòu)。其次，戶籍制度具有證明公民身份和提供人口信息的基本功能，因此取消戶口附加條件是合情、合理、合法的。第三，將戶口管理和人口管理結(jié)合起來(lái)，對(duì)身份證進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。第四，實(shí)現(xiàn)戶籍管理信息的共享。戶籍改革需要采取漸進(jìn)的模式，加快戶籍管理立法歩伐，逐歩放寬戶口遷移的限制，引導(dǎo)勞動(dòng)力向著合理的方向有序流動(dòng)，有效促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。

最后要加快農(nóng)地股份制改革、實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。

為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，要求我們因地制宜地穩(wěn)歩推進(jìn)農(nóng)村土地股份合作制改革，推進(jìn)承包土地的有序高效流轉(zhuǎn)。積極探索農(nóng)村土地股份合作制，具體來(lái)說(shuō)包括以下做法，將農(nóng)戶手中原有的土地產(chǎn)權(quán)合理地折算為相應(yīng)的股份，明確界定社員對(duì)土地享有的權(quán)益范疇，承認(rèn)土地股份權(quán)并依法給予充分保護(hù)，形成成熟合理的股份合作制經(jīng)濟(jì)組織和原有承包戶之間收入分配格局。當(dāng)然筆者并不認(rèn)為農(nóng)村土地股份合作制是中國(guó)農(nóng)村最終或永久性的土地制度安排，它同樣是我國(guó)土地制度變遷軌跡的一段弧線。因?yàn)槿魏我环N制度安排都不可能是永遠(yuǎn)地有效率。筆者在此肯定農(nóng)村土地股份合作制在目前乃至今后一段時(shí)間內(nèi)能是可行的，乃是基于農(nóng)村土地股份合作制在目前乃至今后一段時(shí)間內(nèi)能實(shí)現(xiàn)其利益最大化，能夠完成中國(guó)農(nóng)村未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的制度博弈均衡，從而給中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新的活力。

綜上所述，我們不難看出完善的農(nóng)村土地制度不僅是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的最基本前提，同時(shí)也是將我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)融合的關(guān)鍵所在。土地制度改革的辦法也就是在不改變社會(huì)主義土地制度的前提下，考慮土地制度的新實(shí)現(xiàn)形式，相信不久的將來(lái)，在黨和國(guó)家的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全社會(huì)的努力下，創(chuàng)新農(nóng)村土地制度一定會(huì)更好地推動(dòng)我國(guó)新城鎮(zhèn)化建設(shè)走向健康和諧的道路。

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院）