摘 要 機(jī)關(guān)訴訟是行政職權(quán)爭議司法解決的一種行政訴訟類型，是法治社會(huì)發(fā)展的必然要求?；趯?duì)行政訴訟立法目的、合法性審查原則及行政訴訟受案范圍的考量，將行政職權(quán)爭議納入訴訟解決機(jī)制可行性強(qiáng)。但是，受傳統(tǒng)厭訴觀念、與“民告官”制度的不適應(yīng)和現(xiàn)行行政審判不獨(dú)立的影響，機(jī)關(guān)訴訟在我國的實(shí)現(xiàn)步履維艱。筆者試圖從樹立法治觀念、健全行政訴訟制度、保障審判獨(dú)立等路徑探析機(jī)關(guān)訴訟的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 機(jī)關(guān)訴訟 行政職權(quán)爭議 司法

行政職權(quán)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施國家行政管理活動(dòng)的權(quán)能，是國家行政體制內(nèi)的一種權(quán)力分工。由于成文法的局限性、行政權(quán)力的擴(kuò)張性以及社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性等因素，行政職權(quán)爭議現(xiàn)象不可避免。一般而言，行政職權(quán)爭議被視為一種“行政內(nèi)部紛爭”，由“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決機(jī)制”解決，如行政命令、內(nèi)部協(xié)商。但是，隨著我國依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，“內(nèi)部爭議的法治化處理”逐步出現(xiàn)在人們視野，機(jī)關(guān)訴訟成為解決行政職權(quán)爭議的一種司法選擇。

一、行政職權(quán)爭議司法解決的邏輯前提：機(jī)關(guān)訴訟的必要性

機(jī)關(guān)訴訟是“關(guān)于國家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互之間權(quán)限存在與否及有關(guān)權(quán)限行使糾紛的訴訟”。行政職權(quán)爭議原則上應(yīng)該通過行政內(nèi)部機(jī)制解決，但是基于“政府要守法，這是法治的真諦”，而且為了確保行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作合乎“法秩序”（法持續(xù)性和法安定性），“法律有必要在立法上確定機(jī)關(guān)訴訟”行政訴訟類型。

（一）現(xiàn)行爭議解決模式存在的問題

1、缺乏操作性。現(xiàn)有行政職權(quán)爭議解決模式，法律條文規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)和原則，缺乏相應(yīng)的可操作性的配套規(guī)范。既沒有就爭議解決的啟動(dòng)、程序作出規(guī)定，也未能明確在爭議未能得到合理解決時(shí)的救濟(jì)途徑。具體操作程序的缺失必定會(huì)遭遇爭議曠日持久無法解決的尷尬局面，使得爭議無法及時(shí)、高效解決，進(jìn)而影響行政權(quán)威。

2、法治化程度低。法治的精神是規(guī)則之治，強(qiáng)調(diào)的是以預(yù)見的方式解決爭議。然而，我國現(xiàn)有行政職權(quán)爭議方式卻是一種內(nèi)部爭議解決機(jī)制，其過于依賴行政長官的意志或政府辦公會(huì)議等，“缺乏具體的法律法規(guī)依據(jù)”，“制度化、規(guī)范化嚴(yán)重不足”。

（二）司法解決模式的優(yōu)勢(shì)

相對(duì)于內(nèi)部爭議處理模式，外部訴訟機(jī)制即司法解決模式“具有更強(qiáng)的中立性、權(quán)威性和程序性，能夠穩(wěn)定、有序地調(diào)整各種利益沖突，客觀、公正地處理爭議。”

1、契合法治精神。法治是人類社會(huì)經(jīng)過長期的探索尋求的社會(huì)治理模式，被認(rèn)為 “是人類社會(huì)所發(fā)展出的常態(tài)的、健康的國家形態(tài)或社會(huì)形態(tài)?！睓C(jī)關(guān)訴訟符合司法最終解決糾紛原則。鑒于司法機(jī)關(guān)的中立性、司法的裁判性、司法的穩(wěn)定性、司法過程的有序性，司法的最終裁決性得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。行政職權(quán)爭議是行政機(jī)關(guān)之間的爭議，其應(yīng)該得到法院的最終權(quán)威解決。

2、保障爭議解決的公正性。司法作為社會(huì)公正的最后一道防線，其中立性、獨(dú)立性、程序的嚴(yán)格性顯然能最大程度的保證行政職權(quán)爭議處理結(jié)果的公正性。除此之外，司法解決能保證行政機(jī)關(guān)雙方平等地參與爭議解決過程，且司法的過程和結(jié)果均建立在法律和理性之上，容不得半點(diǎn)隨意。相反，由于“行政權(quán)具有明顯的傾向性，政府總是更關(guān)心自己的行政目標(biāo)和效率”，其在處理行政職權(quán)糾紛時(shí)，往往由于固有的偏見和利益極容易有失客觀、公正。

3、提高行政效率。一方面，由于“司法權(quán)的運(yùn)作有一套完整細(xì)密的程序規(guī)則”，如嚴(yán)格的審結(jié)時(shí)限要求，相對(duì)于現(xiàn)有解決行政職權(quán)爭議所采取的逐級(jí)上報(bào)或協(xié)商等方式，司法訴訟機(jī)制顯得“具有更高的效率和公正性”，避免了行政機(jī)關(guān)之間不必要的爭議和扯皮，保障了行政效率。另一方面，由于司法權(quán)的介入，行政權(quán)所引發(fā)的部門保護(hù)主義的成本和風(fēng)險(xiǎn)必定增加，這就促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)尋求爭議預(yù)防和解決機(jī)制，重塑行政機(jī)關(guān)和諧關(guān)系，維護(hù)公法秩序，提高行政效率。

二、行政職權(quán)爭議司法解決的邏輯證成：機(jī)關(guān)訴訟實(shí)現(xiàn)的可能性

通過對(duì)我國現(xiàn)有行政訴訟法律制度的考察，機(jī)關(guān)訴訟的實(shí)現(xiàn)在我國有著極大的可能，并不需要對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)以及法院系統(tǒng)進(jìn)行重大改革。

（一）行政訴訟目的

“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于同一目的。”我國行政訴訟目的有二：一是“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。機(jī)關(guān)訴訟“通過一種合乎理性和道義的程序”抑制行政權(quán)的膨脹或減少行政職權(quán)的失職，“使被違法和不當(dāng)?shù)男姓袨樗址傅睦娴玫窖a(bǔ)救”。二是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。無論是因?yàn)榱⒎ㄉ下殭?quán)不明導(dǎo)致的行政職權(quán)爭議還是由于行政職權(quán)的擴(kuò)張和逐利引發(fā)的行政職權(quán)爭議，都需要借助理性和克制的司法公正解決爭議。

（二）合法性審查原則

對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的前提是作出具體行政行為的主體是否合法。這就涉及到對(duì)“行政機(jī)關(guān)是否有作出行政行為的權(quán)限，是否超越法定的職責(zé)權(quán)限以及是否依法享有事務(wù)管轄權(quán)、級(jí)別管轄權(quán)和地域管轄權(quán)，上述任何一方面違法都構(gòu)成無權(quán)限或超越權(quán)限?！?/p>

（三）受案范圍

行政訴訟的受案范圍是人民法院受理行政訴訟案件的依據(jù)，決定了司法機(jī)關(guān)審理行政案件的權(quán)限。我國行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定是采取概括加列舉的方式，“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！比欢胺ㄈ恕辈⑽磳ⅰ皺C(jī)關(guān)法人”排除在外，而且行政職權(quán)的糾紛可能會(huì)影響行政相對(duì)人的利益和公共利益，行政職權(quán)爭議的司法解決并非荒謬和唐突。除此之外，無論是《行政訴訟法》第11條和第12條，還是司法解釋所列舉的不予受理的六類行政糾紛案件都沒有將行政職權(quán)爭議案件排除在外。

三、行政職權(quán)爭議司法解決的現(xiàn)實(shí)困境：機(jī)關(guān)訴訟實(shí)現(xiàn)之難

將行政職權(quán)爭議納入行政訴訟機(jī)制是法治發(fā)展的必然趨勢(shì)，然而，與行政訴訟的發(fā)展一樣，機(jī)關(guān)訴訟在實(shí)踐中將不可避免地將面臨種種困境。

（一）法治觀念滯后

我國是一個(gè)缺乏民主和法治傳統(tǒng)的國家，受長期形成的“下不能犯上”、“等級(jí)制”等權(quán)力觀念和官僚主義的影響，行政機(jī)關(guān)在發(fā)生爭議時(shí)習(xí)慣倚仗領(lǐng)導(dǎo)決策或上級(jí)命令，并沒有形成法治思維。囿于法治觀念的影響，一些行政機(jī)關(guān)即使面對(duì)行政爭議也不向法院起訴，長此以往，機(jī)關(guān)訴訟制度必將落空。

（二）機(jī)關(guān)訴訟制度缺失

我國現(xiàn)有行政訴訟制度主要是圍繞“民告官”的行政糾紛設(shè)計(jì)的，而行政職權(quán)爭議糾紛不同于一般“民告官”的行政糾紛，其審理的內(nèi)容并不是行政行為的合法性問題，而是行政職權(quán)歸屬問題。其涉及到的僅僅是法律問題，主要是行政組織法關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán)限的規(guī)定，并不涉及到事實(shí)認(rèn)定問題。因此，行政職權(quán)爭議的處理應(yīng)該與一般“民告官”行政訴訟相區(qū)分，否則將遭遇程序上的不便。然而，由于我國行政訴訟尚未實(shí)現(xiàn)類型化，從立案、審理到判決都只是一般性的行政訴訟程序規(guī)定，將行政職權(quán)爭議納入行政訴訟機(jī)制，必將遭遇制度缺失和程序操作不暢的尷尬。

（三）司法環(huán)境制約

除卻觀念上的落后以及制度的缺失之外，行政職權(quán)爭議司法解決的最大困境是司法環(huán)境的不盡如人意。一是行政審判不獨(dú)立。人民法院應(yīng)當(dāng)向人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作，地方人大會(huì)不會(huì)跨越監(jiān)督的界限干預(yù)審判？目前我國司法不論是人事權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)都掌握在行政機(jī)關(guān)，其受到行政機(jī)關(guān)的鉗制比較大。二是法官司法受限。行政職權(quán)爭議案件法官必須對(duì)不同的公共利益進(jìn)行權(quán)衡。因此，法官必須具備權(quán)衡公共利益的資格和能力。

四、行政職權(quán)爭議司法解決的法律實(shí)現(xiàn)：機(jī)關(guān)訴訟的實(shí)現(xiàn)路徑

在我國當(dāng)前司法環(huán)境之下，其面臨的現(xiàn)實(shí)困境也是有著邏輯上的必然性。行政職權(quán)爭議的法律實(shí)現(xiàn)路徑必定是多樣的，任何謀求一蹴而就的努力都是徒勞的。

（一）健全行政訴訟制度

1、受案范圍。機(jī)關(guān)訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定性。為了保證司法權(quán)啟動(dòng)的審慎性，對(duì)于那些較小的行政職權(quán)爭議可以采取內(nèi)部機(jī)制處理，而對(duì)于那些危害性較大，且明顯擾亂公法秩序的權(quán)屬爭議納入機(jī)關(guān)訴訟的受案范圍。如此，不僅可以減少對(duì)現(xiàn)行行政訴訟制度的沖擊，降低訴訟成本，還可以提高行政效率。

2、起訴和受理。行政職權(quán)爭議的主體是行政機(jī)關(guān)，因而行政機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)訴訟的原告資格并無爭議。對(duì)于行政相對(duì)人能否成為機(jī)關(guān)訴訟的原告則有諸多爭議。有人認(rèn)為對(duì)于機(jī)關(guān)訴訟與撤銷訴訟等訴訟類型是“互斥關(guān)系”，當(dāng)行政相對(duì)人提起其他行政訴訟可以解決行政職權(quán)爭議時(shí)沒有必要提起機(jī)關(guān)訴訟。但是，為了更大程度保障公法秩序和公共利益，對(duì)于機(jī)關(guān)訴訟的原告資格應(yīng)該為“只要起訴人有明確的法律依據(jù)，法院應(yīng)該受理?！毙姓鄬?duì)人作為間接利益人不應(yīng)該排除在機(jī)關(guān)訴訟原告范圍之外。

為了保障司法獨(dú)立，排除行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，也為了滿足行政職權(quán)爭議對(duì)審判的高質(zhì)量要求，機(jī)關(guān)訴訟的受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是中級(jí)以上的人民法院。除中央機(jī)關(guān)之外，受理法院應(yīng)當(dāng)要比行政職權(quán)爭議機(jī)關(guān)高一級(jí)別。

3、審理。機(jī)關(guān)訴訟作為處理行政職權(quán)糾紛的特殊訴訟類型，其書面審理方式已經(jīng)基本上在學(xué)界達(dá)成共識(shí)。機(jī)關(guān)訴訟需要解決的是行政機(jī)關(guān)之間的行政職權(quán)歸屬問題，其并不涉及到行政執(zhí)法等事實(shí)問題，也很少涉及到舉證問題。原則上法院只需要依據(jù)行政組織法進(jìn)行書面審查即可。但是必要時(shí)，如法律關(guān)于職權(quán)的規(guī)定并不完善時(shí)，需要行政機(jī)關(guān)提交相關(guān)詳細(xì)的書面材料，便于法院及時(shí)有效的作出裁判。

（二）保障審判獨(dú)立

司法權(quán)最重要的品質(zhì)是獨(dú)立，審判獨(dú)立是保證司法公正的重要前提。針對(duì)當(dāng)前我國司法環(huán)境不盡如人意的局面，走出困境的根本出路是一個(gè)出路是建立獨(dú)立的行政法院，但是我國建立行政法院的條件并不成熟。首先，加大司法審查，實(shí)行嚴(yán)格的黨政分開。其次，構(gòu)建法院獨(dú)立的人事和財(cái)產(chǎn)管理，脫離行政機(jī)關(guān)的鉗制，淡化行政審判的政治色彩。最后，培養(yǎng)專業(yè)行政審判人才，專門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)訴訟案件的審理，以法官的能力保證案件的審判質(zhì)量。

（三）完善行政組織法

行政組織法是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的法，它可以明確行政職權(quán)歸屬及行政職權(quán)的運(yùn)行，從而保障行政機(jī)關(guān)的合法和有效運(yùn)行。我國行政組織法尚不完備，既缺乏行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)限，也沒有中央與地方關(guān)系的明確規(guī)定。這不僅引發(fā)了行政職權(quán)爭議，同時(shí)也制約了依法行政。為此，應(yīng)該加強(qiáng)行政組織法理論研究，完善行政組織法，明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)限歸屬，為法院在審理行政職權(quán)爭議時(shí)提供法律依據(jù)。

五、結(jié)論

行政職權(quán)爭議的司法解決是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求。機(jī)關(guān)訴訟作為解決行政職權(quán)爭議的一種新型訴訟類型，其在我國的實(shí)現(xiàn)既有著毋庸置疑的必要性，又有著合乎法律的可能性。盡管機(jī)關(guān)訴訟在我國的實(shí)現(xiàn)仍面臨諸多觀念落后、制度缺失、審判不獨(dú)立等困境，但是隨著觀念的更新、科學(xué)行政訴訟制度的構(gòu)建等多元化措施的實(shí)施和完善，機(jī)關(guān)訴訟在我國的實(shí)現(xiàn)是不言而喻的。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）