摘要：新加坡組屋制度消除了其自治之初的貧民窟，到1989年新加坡已經(jīng)有87%的人口居住在組屋內(nèi)，政府真正實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)。本文分析了新加坡組屋制度的發(fā)展背景，從新加坡組屋制度的開發(fā)模式、法律法規(guī)政策等方面，深入探討新加坡組屋制度的成功經(jīng)驗和積極意義；通過具有相似背景的深圳市保障房制度與新加坡組屋制度的對比分析，找出我國保障房制度存在問題；指出我國內(nèi)地保障房建設(shè)，應(yīng)不以盈利為目的，政府要牢牢掌握住保障房的控制權(quán)，使保障房真正達(dá)到滿足低收入者的需求。

關(guān)鍵詞：新加坡；組屋制度；深圳市；保障房制度；借鑒意義

中圖分類號：TU-098.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-0422（2014）07-0082-03

1 組屋制度發(fā)展背景分析

1.1 新加坡組屋制度發(fā)展背景

新加坡組屋始建于20世紀(jì)30年代英國殖民地時期，是殖民政權(quán)為安撫人心的“菩治”，英國殖民者在新加坡建立改良信托局（Improvement Trust）用于組屋建設(shè)，但建屋數(shù)量有限；1959年6月5日，新加坡自治邦政府成立，但自治后困難重重。種族沖突，經(jīng)濟(jì)蕭條，到處是貧民窟；狹窄擁擠的唐人街和落后簡陋的馬來人村落，構(gòu)成新加坡人居住的主要特點。1960年，新加坡政府成立建屋發(fā)展局，1964年提出“居者有其屋”計劃，把居民的住房問題放在政府工作日程中，政府投入大量的資金解決住房問題，在1960年至1991年的31年里，共投入約71.4億新元用于組屋建設(shè)，到1989年7月新加坡87%的人口已遷入政府提供的組屋內(nèi)，“居者有其屋”的夢想變成了現(xiàn)實，建屋發(fā)展局決定實行組屋訂購制度，又提出“華夏供精選”目標(biāo)，滿足居民更高層次的需求。

1.2 新加坡組屋的基本特征

新加坡住宅大致分為兩種：一種是私人房產(chǎn)，另一種就是我們經(jīng)常提到的組屋。私人房產(chǎn)主要有高級公寓、獨立式洋房、半獨立式洋房及聚落式排屋；組屋主要分為政府組屋、中等人息公寓、執(zhí)行共管公寓及私人組屋。（圖1）

組屋即新加坡國家營建的住宅簡稱，是新加坡政府為解決中低收入階層市民的住房問題，授權(quán)建屋發(fā)展局建設(shè)的集合住宅。從1960年新加坡開始興建組屋到2010年組屋已根本上解決了新加坡國民的住房問題。截止到2010年3月，組屋已分布到新加坡23個鎮(zhèn)之中。（圖2）組屋按面積分主要有一房式、二房式、三房式、四房式、五房式、六房式（也叫公寓式）及雙層公寓式等七個等級。組屋區(qū)一般分為三個等級：新鎮(zhèn)、鄰里及鄰里組團(tuán)；每個新鎮(zhèn)包括5-8個鄰里，每個鄰里又有6-7個鄰里組團(tuán)組成，每個新鎮(zhèn)占地約為625hm²，容納1 25000-250000人。

2 新加坡組屋制度的開發(fā)模式

2.1 開發(fā)主體

新加坡建屋發(fā)展局（the Housing andDevelepment Board）成立于1960年2月，是全面負(fù)責(zé)新加坡公共住房管理的政府職能機構(gòu)，享有高度的自主權(quán)。作為政府的一個法定機構(gòu)，建屋發(fā)展局具有行政職能并代表政府行使權(quán)力，建屋發(fā)展局可以無償獲得土地用于新鎮(zhèn)和居住區(qū)的規(guī)劃及組屋的設(shè)計與建造，同時又是房地產(chǎn)開發(fā)商，一方面制定規(guī)章制度、法令條例，保障組屋以合理的方式分配到中低收入階層手中，另一方面為申請者和居民提供服務(wù)，諸如排隊、分配、賣房、轉(zhuǎn)賣、租賃、法律咨詢、貸款、福利及組屋的售后服務(wù)等；

保障建屋發(fā)展局高效運行的一個重要途徑是可靠的資金來源。新加坡《土地獲得法》在法律上保障建屋發(fā)展局能夠無償獲得國有土地和低價征得私人土地，這樣大大降低了組屋的建造成本。建屋發(fā)展局的資金來源主要有兩個方面：一方面通過銷售組屋及租賃組屋所獲得的相關(guān)收入；另一方面通過投資商業(yè)建筑及工業(yè)建筑所獲得的利潤。但這兩方面的收入往往遠(yuǎn)低于建屋發(fā)展局在建造及管理組屋時所投入的資金，而虧空部分則有政府補貼，從圖3可以看出，從2005/2006年度至2008/2009年度，建屋發(fā)展局總是支出大于收入，其中2008/2009年度支出與收入差額達(dá)到近年來最大為21.19億美元，而這21.19億美元全部有政府補貼，這就解除了建造組屋虧本的后顧之憂。（圖3）從而保證建屋發(fā)展局能根據(jù)國民需要，按計劃進(jìn)行組屋建設(shè)。

2.2 開發(fā)模式

新加坡城市開發(fā)模式是典型的公私合作模式。新加坡土地屬于國家，土地開發(fā)以政府為主導(dǎo)，政府一般通過出賣土地所有權(quán)和出讓土地租賃權(quán)的方式賣或租給個人。從1978年起，城市土地的出售對象不再局限于新加坡市民，外國投資者也可參與土地買賣。政府擁有絕大多數(shù)的土地，但政府往往不直接出賣或租賃土地，而是先開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，將土地開發(fā)為熟地，然后再以較高的價格租給私人開發(fā)，政府從中獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)收入，保障組屋建設(shè)的高效運轉(zhuǎn)。

2.3 開發(fā)模式受益者

住房問題是新加坡獨立之初政府面臨的最為嚴(yán)重的問題之一。1947年，近10%的新加坡人居住在貧民窟中，從圖4可以看出，在新家坡成立之初，新加坡公民人口約為160萬，而居住在組屋內(nèi)的人口僅為10萬左右；1991年，新加坡公民人口增長到260多萬，而居住在組屋內(nèi)的人口攀升到220多萬人；截止到2009年3月，新加坡公民人口為370萬人，而居住在組屋內(nèi)的人口達(dá)到300萬。（圖4）

從圖5可以看出，1960年僅有9%的人居住在組屋內(nèi)，1980年有67%的人生活在組屋內(nèi)；而到1991年，居住在組屋內(nèi)的人口達(dá)到87%之多，至此，新加坡政府基本解決了國民的居住問題；隨后，逐漸富裕起來的國民開始自己購地建私家花園別墅或遷居到居住條件較好的私人組屋內(nèi)，截止到2009年3月，居住在組屋內(nèi)的人口降低到82%。建屋發(fā)展局在建造組屋的過程中，逐漸減少組屋的建造數(shù)量（圖6），而更加注重提高建造標(biāo)準(zhǔn)和舒適度，同時放寬國民的購買條件，可以購買和入住組屋的限制范圍在擴(kuò)大，老人和弱勢群體得到尊重，居民購買組屋的時間在逐年縮短。

3 新加坡組屋制度的政策分析

3.1 行政管理系統(tǒng)

新加坡作為一個城市國家，中央政府在公共管理事務(wù)中起著主導(dǎo)作用。國家發(fā)展部（Ministry of National Development）主管形態(tài)發(fā)展和規(guī)劃，具體的職能部門是城市重建局（urban Redevelopment Authority），地區(qū)政府（town councils）不具有規(guī)劃職能。規(guī)劃法授權(quán)國家發(fā)展部部長行使與規(guī)劃有關(guān)的各種職責(zé)，包括制定規(guī)劃法的實施條例和細(xì)則、任命規(guī)劃機構(gòu)的主管官員、審批總體規(guī)劃、受理規(guī)劃上訴、并可直接審批開發(fā)申請。其下轄有建屋發(fā)展局（Housing and DevelopmentBoard）——全面負(fù)責(zé)新加坡公共住房管理；城市重建局（Urban RedevelopmentAuthority）——負(fù)責(zé)城市更新以確保新加坡有效地土地資源得到有效地利用；土地管理局（Land Authoroty）——負(fù)責(zé)執(zhí)行政府土地政策與土地發(fā)展計劃；中央公積金局（CentralProvident Fund Board）——負(fù)責(zé)公積金的合理利用，保障國民的權(quán)利。

3.2 中央公積金制度

新加坡的中央公積金局（Cenlral Provident Fund Board）成立于1955年7月，是統(tǒng)一管理中央公積金的法定機構(gòu)。政府采用多方制衡的方式運作公積金，人力部負(fù)責(zé)制定政策監(jiān)督其運行；中央公積金局主要負(fù)責(zé)征收費用、保存記錄以及收益等日常事務(wù)；新加坡貨幣管理局和政府投資管理公司負(fù)責(zé)公積金的相關(guān)投資。中央公積金制度是一項強制性的社會保障制度。政府規(guī)定，任何一個雇員（或受薪者）都必須參加中央公積金制度，參加者都是中央公積金局的會員。雇員和雇主（不論是私人機構(gòu)還是國家機關(guān)）每月分別繳納相當(dāng)于雇員薪金一定比例的款額，以雇員的名義存入中央公積金局。并且法律規(guī)定，不得將公積金挪作它用，如不得用于償還私人債務(wù)，不得用作抵押等，以保障雇員權(quán)益。積金主要注入以下三種賬戶：1）普通賬戶：基金可用于購房、保險公積金、投資及教育支出；2）特別賬戶：用于養(yǎng)老及退休后相關(guān)的費用支出；3）醫(yī)療賬戶：用于支出住院費及醫(yī)療保險。

3.3 法律法規(guī)體系

新加坡是一個典型的法制國家，以立法嚴(yán)明嚴(yán)密和執(zhí)法嚴(yán)實嚴(yán)正聞名于世。為保障低收入家庭的合法居住權(quán)益，規(guī)定不同的收人群體適應(yīng)不同的住房政策。對弄虛做假騙取組屋者一旦被查實，將處以5000新元的罰款和六個月的監(jiān)禁。組屋的申請、分配及轉(zhuǎn)售都有嚴(yán)格的限制條件和相應(yīng)的規(guī)章制度，避免開發(fā)商投機取巧及炒房事件的發(fā)生。新加坡對外資購買房是有嚴(yán)格限制的，沒有政府批準(zhǔn)，外國人是不允許自由購買住房的。

新加坡的規(guī)劃法規(guī)體系包括三個部分，規(guī)劃法由議會頒布，是城市規(guī)劃法規(guī)體系的核心，為城市規(guī)劃及其行政體系提供法律依據(jù)；從屬法規(guī)由政府主管部門，即國家發(fā)展部制定，作為規(guī)劃法的實施細(xì)則，主要是編制發(fā)展規(guī)劃和實施開發(fā)控制的規(guī)則和程序；除此之外，專項法是對于城市規(guī)劃有重要影響的特定事件的立法。

4 對我國保障房制度的分析（以深圳市為例）

新加坡作為一個城市國家，便于管理，中央政府的政策能夠很好地得到貫徹實施，有些政策直接下達(dá)到新鎮(zhèn)的建設(shè)中，縮短了政策落實時間，增強了政策的決策性和可實施性；而我國國土面積是新加坡的14000多倍，人口是新加坡的260多倍，政策的落實和實施難度巨大，但深圳市作為我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、改革開放的前沿城市，中央政府給予很多優(yōu)惠政策，并具有一定的自主權(quán)。像新加坡一樣，同屬于人多地少的城市，因此較具有可比性，本文擬以深圳市為例，更有利于學(xué)習(xí)借鑒新加坡組屋制度的積極意義。

4.1 深圳市與新加坡城市在人口、經(jīng)濟(jì)、土地方面的對比分析

新加坡作為東南亞中部的一個島國，擁有685.4km²的國土面積，截止到2009年底，新加坡總?cè)丝跒?98.76.萬日本國人口364.27萬人：其中公民316.44萬人，永久居民47.82萬人；外國居民人口119.67萬人。人口密度為7277人/km，2008年新加坡GDP為2440億新元，折合人民幣約為12200億元；深圳市行政轄區(qū)內(nèi)的土地總面積2020 km²，其中，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)（以下或簡稱特區(qū)）土地面積327.5km²。截止到2008年底，深圳市總?cè)丝诩s為1200萬，人口密度為5941人/km²，2008年深圳市GDP為7806.54億元。（表1）

4.2 深圳市保障房制度政策分析

早在1991年6月份，國務(wù)院就在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中提出：“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”，被稱為保障房的醞釀時期。國家為解決中低收入階層的住房問題，于1998年推出保障房制度。深圳市在1989年率先提出：深圳市住宅局代表政府建設(shè)微利房，以成本價向居民出售。2007年之前，深圳市沒有真正意義上的保障房，保障性住房主要有兩種：一種是福利房，主要供給公務(wù)員；另一種是微利房，主要供給事業(yè)單位及歸國留學(xué)人員。深圳每年商品房上市大概在8萬—10萬套之間。2007年深圳市政府計劃推出6000套保障房，不到商品房的1/10，大約為7%多一點。

4.3 深圳市保障房制度存在問題

政府出臺保障房政策的初衷是解決中低收入階層的住房問題，但在實施過程中卻出現(xiàn)了一系列的問題，收效甚微，沒有減輕絕大多數(shù)中低收入階層的住房問題，甚至，有人認(rèn)為應(yīng)該取消保障房制度。深圳市保障房制度主要存在幾個難以解決的問題：一是財政支撐力度的可持續(xù)性；二是易滋生腐敗問題；三是難以保證住房政策的公平性。深圳市保障房的桃源村三期小區(qū)內(nèi)豪華車隨處可見，地下車庫內(nèi)20萬元以上的名車占兩成左右。保障房每年的建造數(shù)量有限，但有限的房源也很難到達(dá)中低收入者手中，往往被有錢人所購買，作為一種投資手段。

5 借鑒意義

5.1 新加坡組屋制度的積極意義

新加坡是一個多民族的國家，主要居住著馬未族、華族、印度族及伊斯蘭教徒；自治伊始，不同種族各據(jù)山頭，沖突不斷，階級沖突、種族矛盾一直是新加坡比較棘手的問題?！白尭F人擁有房子，是社會穩(wěn)定的基石?！毙录悠陆M屋制度很好地解決了這一問題。隨著組屋的建設(shè)，國民生活水平的提高，種族矛盾逐漸緩和，在組屋的出售及轉(zhuǎn)售過程中，HDB刻意按各族在總?cè)丝诘谋壤齺戆才艊袢胱〗M屋，以促進(jìn)各民族融合。新加坡組屋使國民居住環(huán)境從自治之初的貧民窟過渡到高檔住宅區(qū)，國民安居樂業(yè)，各種族、民族之間和睦相處，經(jīng)濟(jì)更是飛速發(fā)展，無論是從物質(zhì)層面上還是精神層面上都極大地提高了新加坡的國家形象和國民生活環(huán)境。

5.2 新加坡組屋制度的借鑒意義

新加坡組屋制度使87%的新加坡人擁有了自己的房子，真正實現(xiàn)“居者有其屋”目標(biāo)。這主要得益于新加坡高效的行政管理系統(tǒng)、完善的中央公積金制度、健全的法律法規(guī)體系。在組屋的建造銷售過程中，不以盈利為目的的建屋發(fā)展局起了重要作用，較好地解決了市民的居住問題。而我國內(nèi)地的保障房制度，開發(fā)商是以商業(yè)利益為目的的，利潤是他們的最終目的。從新加坡組屋制度的經(jīng)驗來看，可給我國保障房制度提供以下借鑒意義：

首先，政府建造保障房要不以盈利為目的，政府可自行組織建造，或委托開發(fā)商建造，但要限制開發(fā)商的權(quán)利，限定開發(fā)商只負(fù)責(zé)建房無權(quán)進(jìn)行銷售，而由政府回購后在統(tǒng)一銷售；

其次，政府要給建造保障房的開發(fā)商一定的優(yōu)惠政策（比如，在其他地塊的非保障房開發(fā)中進(jìn)行容積率獎勵，允許其參與重大項目的承建等），鼓勵其建造保障房。

最后，政府在進(jìn)行財政預(yù)算中，應(yīng)撥出?？钣糜诒Ｕ戏拷ㄔO(shè)，開發(fā)商在建造保障房時，若產(chǎn)生虧損，虧損部分有該?？钸M(jìn)行補貼。避免開發(fā)商直接銷售保障房，政府要牢牢控制住保障房的分配權(quán)。使保障房真正達(dá)到經(jīng)濟(jì)、適用。