摘要：2013年山東省召開“全省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障工作”現(xiàn)場會(huì)，把增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的主渠道來抓。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)壯大與發(fā)展關(guān)系重大，它是根治“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵措施。本文將立足于試點(diǎn)調(diào)查摸底基礎(chǔ)上，探索墾利縣村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的新路徑。

關(guān)鍵詞：村級(jí)集體經(jīng)濟(jì) 墾利縣 發(fā)展壯大

1 墾利縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況

墾利縣近年來始終堅(jiān)持把發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作為農(nóng)村固本強(qiáng)基工程來抓，因地制宜進(jìn)行了一系列有益探索。

1.1 基本情況

2012年下半年，墾利縣對(duì)全縣村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行了新一輪調(diào)查摸底，并主要針對(duì)董集鎮(zhèn)、興隆街道辦事處具體情況進(jìn)行了調(diào)研。通過調(diào)查掌握：全縣333個(gè)行政村中，無集體經(jīng)濟(jì)收入的占33.3%；有收入但3萬元以下的占15.6%；收入為3至5萬元的占16.5%；5至10萬元的占14.4%；10萬元以上的占20.1%。從初步調(diào)查情況看，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入在3萬元以下有163個(gè)村，占到48.9%，即使收入在3萬元以上的170個(gè)村，經(jīng)營性收入占村內(nèi)收入比重也非常低。雖然經(jīng)過縣委、縣政府的艱辛努力，全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較以往有了較大改善、村級(jí)組織服務(wù)能力逐年增強(qiáng)，但不可否認(rèn)，由于受農(nóng)村稅費(fèi)改革后村級(jí)收入渠道變窄，村級(jí)組織基礎(chǔ)差、底子薄等客觀因素影響，全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然普遍比較薄弱。

1.2 主要做法

1.2.1 堅(jiān)持政策引領(lǐng)。墾利縣制定下發(fā)《關(guān)于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的意見》，對(duì)“盤活存量資產(chǎn)，以經(jīng)營促增收”、“發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展三產(chǎn)促增收”、“搞活土地經(jīng)營，以地生財(cái)促增收”、“鼓勵(lì)村企資源結(jié)對(duì)，合作開發(fā)促增收”等發(fā)展模式作出了政策性支持，特別對(duì)村級(jí)資產(chǎn)資源租賃、村級(jí)組織開展有償服務(wù)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、村企投資聯(lián)營等進(jìn)行了詳細(xì)說明和政策解釋。

1.2.2 加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。從2009年開始，按照500人以下的薄弱村每村每年補(bǔ)貼0.3萬元、500-1000人以下0.5萬元、1000人以上0.8萬元的標(biāo)準(zhǔn)。2012年，將縣財(cái)政每年列支資金增加到77.8萬元，將標(biāo)準(zhǔn)提高至0.5萬元、0.8萬元、1萬元，對(duì)134個(gè)薄弱村進(jìn)行補(bǔ)貼，形成了集體經(jīng)濟(jì)薄弱村財(cái)政補(bǔ)貼正常增長機(jī)制。

1.2.3 注重隊(duì)伍建設(shè)。選好村班子是發(fā)展的前提，墾利縣結(jié)合村“兩委”換屆、后進(jìn)村整治等工作，不斷加大從經(jīng)商人員、合作組織負(fù)責(zé)人、科技致富能手等群體中選拔優(yōu)秀人才力度，2011年村“兩委”換屆后，60余名產(chǎn)業(yè)致富能手和外出務(wù)工經(jīng)商人員走上了村主職干部崗位，全縣“三高三強(qiáng)”型村“兩委”成員比例達(dá)到了70.6%。

1.2.4 突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。農(nóng)村以農(nóng)為本，只有產(chǎn)業(yè)興才能發(fā)展快。墾利縣整合全縣46個(gè)涉農(nóng)部門職能，大力實(shí)施“產(chǎn)業(yè)黨建”工程，分析匯總形成覆蓋16個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)村重點(diǎn)臺(tái)賬、產(chǎn)業(yè)惠民政策臺(tái)賬和產(chǎn)業(yè)黨建推進(jìn)方案臺(tái)賬。探索建立現(xiàn)代漁業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、生態(tài)林果業(yè)等3個(gè)產(chǎn)業(yè)黨委，并通過靈活組建方式把40多個(gè)黨組織建在龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)村經(jīng)合組織上?？茖W(xué)確定10個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，每個(gè)區(qū)塊確定1個(gè)中心村和3至5個(gè)輻射聯(lián)動(dòng)村，選派百名機(jī)關(guān)干部開展產(chǎn)業(yè)幫扶。

1.2.5 借助重點(diǎn)工程項(xiàng)目，依托盤活集體土地資源，推動(dòng)成方連片集中“破殼”。依托城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)集中區(qū)建設(shè)、農(nóng)村集中居住工程、生態(tài)林場建設(shè)、重大水利工程、鐵路公路項(xiàng)目、土地儲(chǔ)備、土地綜合開發(fā)或整理等重點(diǎn)工程項(xiàng)目，充分用好用活溝橋路渠等集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體增收。同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作組織建設(shè)，以合作經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在合作經(jīng)營中增加村集體收入。

2 墾利縣村級(jí)集體發(fā)展壯大過程中存在的問題

近年來，在積極探索發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)有效舉措的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 工作進(jìn)展不平衡

各鎮(zhèn)（街道）雖均在墾利縣境內(nèi)享受村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同等政策但是由于多方面原因，工作進(jìn)展呈現(xiàn)出“不平衡”狀況，一方面，東營市針對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全市范圍內(nèi)提出“成方連片發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)”，這一政策中許多項(xiàng)目可以直接獲得市級(jí)財(cái)政及政策支持，并實(shí)現(xiàn)與其他縣區(qū)的聯(lián)動(dòng)，對(duì)于部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了便利條件，并跑在了發(fā)展的前列，對(duì)區(qū)塊內(nèi)村民增收及居住環(huán)境改變等方面起到了積極作用。東營市成方連片發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目有兩個(gè)，分別為：興隆林場項(xiàng)目和金湖銀河工程。這兩個(gè)項(xiàng)目都是市屬重點(diǎn)工程，市財(cái)政撥款。另一方面，由于地理位置及資源優(yōu)劣勢的不同，村與村之間，鎮(zhèn)（街道）之間的基礎(chǔ)因素不同，工作難易及推進(jìn)程度不同，導(dǎo)致了工作進(jìn)展的不平衡。有時(shí)工作開展投入的人力物力財(cái)力與收入成反方向發(fā)展。所以盡管全縣村級(jí)均已按要求建立了機(jī)制，并取得顯著成效，但工作進(jìn)展很不平衡。

2.2 清產(chǎn)核資不到位

要進(jìn)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大就要進(jìn)行資產(chǎn)的摸底、核對(duì)、清理、收回，但是，墾利縣境內(nèi)很多村不同程度的存在著村務(wù)管理不規(guī)范、歷史遺留問題多。一是村集體資產(chǎn)部分流失等問題。部分臺(tái)賬與實(shí)物資產(chǎn)不符，實(shí)物資產(chǎn)流失，有的資產(chǎn)臺(tái)賬缺東少西；在實(shí)際工作中，很多村大都沒有對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行有效登記，更沒有辦理任何產(chǎn)權(quán)證明，使村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明。任期內(nèi)的村干部為了自身利益，不愿去惹這些人；知情的群眾部分敢怒不敢言，致使集體資產(chǎn)的安全無法得到保障，造成集體資產(chǎn)的流失。二是村級(jí)集體臺(tái)賬登記管理不全面，對(duì)資金、資產(chǎn)相對(duì)明確一些，而對(duì)土地（機(jī)動(dòng)地）、果樹以及“四荒”等的登記就不全、不細(xì)或沒有臺(tái)賬登記。

2.3 資金來源渠道不穩(wěn)定，村集體經(jīng)營性收入形式單一

經(jīng)過調(diào)查各鎮(zhèn)（街道）普遍在資金來源及收入方面出現(xiàn)了很多問題。土地、油區(qū)、項(xiàng)目、資金等發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的資源要素相對(duì)較少，缺少帶動(dòng)力強(qiáng)的區(qū)域性大項(xiàng)目、大工程。一是經(jīng)營收入少；村辦企業(yè)非常少，村集體經(jīng)營性收入除機(jī)動(dòng)地發(fā)包收入和資產(chǎn)租賃收入外，缺少經(jīng)營實(shí)體，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足；二是資產(chǎn)資源少；三是各鎮(zhèn)（街道）財(cái)政收入不同致使政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)額差距很大，既滿足不了村民對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求，又不能從根本上帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 財(cái)務(wù)監(jiān)管不規(guī)范

一方面，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)章制度。會(huì)計(jì)人員缺少相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，民主監(jiān)管小組管理不規(guī)范，部分成員意識(shí)不到自己的責(zé)任。例如民主監(jiān)管小組成員不按規(guī)定辦事，被村干部收買，致使無法報(bào)銷的賬目得以報(bào)銷。另一方面，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理缺乏相應(yīng)的審計(jì)機(jī)制。對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)工作指導(dǎo)和監(jiān)督的職能得不到充分發(fā)揮。

3 發(fā)展壯大墾利縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策

墾利縣通過規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，采取切實(shí)措施發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，取得了明顯成效，但在政策運(yùn)行中仍存在一些不容忽視的問題

3.1 建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制

通過制定有針對(duì)性的考核約束制度，進(jìn)一步激活村干部的創(chuàng)業(yè)積極性，提高為民服務(wù)水平。實(shí)行崗位目標(biāo)責(zé)任制，圍繞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、政治文明和精神文明建設(shè)等內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置考核項(xiàng)目，分解到每個(gè)村干部，于每年年終進(jìn)行綜合考核評(píng)定，確定優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等次，作為最后兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上積極探索實(shí)行崗位定額補(bǔ)貼制度，根據(jù)村干部實(shí)際承擔(dān)的工作任務(wù)，實(shí)行“基礎(chǔ)工資+績效補(bǔ)貼”的結(jié)構(gòu)化崗位定額補(bǔ)貼方式，并且參照本地農(nóng)民收入情況，綜合考慮村型和工作任務(wù)量大小確定相應(yīng)的基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)村干部每年年終的崗位綜合考評(píng)結(jié)果按等次兌現(xiàn)績效補(bǔ)貼，對(duì)考評(píng)不合格的取消績效補(bǔ)貼。

3.2 加大財(cái)政資金扶持力度

3.2.1 設(shè)立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、比例配套等靈活形式，加大對(duì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的資金支持力度。嚴(yán)格落實(shí)關(guān)于用于村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金不低于農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%的規(guī)定，重點(diǎn)保障村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，形成集體經(jīng)濟(jì)薄弱村財(cái)政補(bǔ)貼正常增長機(jī)制。

3.2.2 對(duì)于自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的村，加大資金投入。一方面需要改善公共基礎(chǔ)設(shè)施，滿足農(nóng)民的需求，另一方面也應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，使他們具有日后自己創(chuàng)造美好生活的技術(shù)條件。對(duì)于存在村級(jí)債務(wù)的農(nóng)村，不但需要政府進(jìn)行干預(yù)，提供資金支持，或是出臺(tái)減免利息的政策，為機(jī)制的開展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，而且也需要農(nóng)民自強(qiáng)起來，充分利用政府提供的政策，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)

①強(qiáng)化班子，選好人才。選好村班子是發(fā)展的前提，要著力加強(qiáng)村書記的選拔和培育，完善村干部的選拔配備，把那些想干事、懂經(jīng)營、會(huì)管理、作風(fēng)正、樂奉獻(xiàn)的人選進(jìn)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；②提升黨員干部素質(zhì)是發(fā)展的潛力。要加強(qiáng)對(duì)村干部的教育培訓(xùn)，通過定期組織培訓(xùn)，提高村干部理論水平、業(yè)務(wù)能力和致富帶富本領(lǐng)，定期組織鄉(xiāng)、村干部到域內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)考察學(xué)習(xí)、借鑒經(jīng)驗(yàn)，提高村干部的思想觀念和管理水平。

3.4 加大政策引導(dǎo)和扶持

①進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)作用。修改提升《關(guān)于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的意見》，加快政策的研究和制定，探索發(fā)展“一村一策”的發(fā)展思路，一切從實(shí)際出發(fā)，量身訂做發(fā)展思路，并在大環(huán)境、財(cái)政上進(jìn)行支持；②健全村干部激勵(lì)保障機(jī)制。建議上級(jí)出臺(tái)專門規(guī)定，支持在發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作中做出貢獻(xiàn)的村“兩委”干部“連選連任”，增強(qiáng)村干部發(fā)展信心，提高農(nóng)村發(fā)展持續(xù)性。為消除村干部后顧之憂，加大激勵(lì)保障措施，嚴(yán)格落實(shí)工作報(bào)酬、養(yǎng)老保險(xiǎn)、離任補(bǔ)貼等制度。

3.5 制定有效監(jiān)管制度

3.5.1 要積極健全完善村級(jí)資產(chǎn)管理、集體經(jīng)濟(jì)正常積累、財(cái)務(wù)公開和審計(jì)等制度，保證村集體資產(chǎn)持續(xù)保值增值。首先，健全村級(jí)資產(chǎn)管理制度，規(guī)定村級(jí)重大公益事業(yè)支出和重大發(fā)展事項(xiàng)，必須進(jìn)行民主決策。其次，建立村集體收入正常積累制度，規(guī)定對(duì)開發(fā)建設(shè)土地征用等所獲得的補(bǔ)償費(fèi)等收入，除按政策要求分配給農(nóng)民的外，其他一律作為集體積累資金，每年村集體經(jīng)營性收入也保證不少于40%作為發(fā)展資金，嚴(yán)禁“分光吃凈”。第三，加強(qiáng)財(cái)務(wù)公開和審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范和完善村務(wù)、財(cái)務(wù)公開和經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，確保村干部干事干凈。

3.5.2 搭建監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行民主監(jiān)督。積極構(gòu)建立體化監(jiān)督體系。一方面，充分發(fā)揮村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)村務(wù)管理的監(jiān)督作用。另一方面強(qiáng)化責(zé)任追究。建立村務(wù)管理工作過失責(zé)任追究制度，對(duì)在村級(jí)重大事務(wù)決策和管理中不按程序辦事，獨(dú)斷專行導(dǎo)致工作失誤，造成重大損失的，村民代表會(huì)議向有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行質(zhì)詢，并視情況提出處理意見，直至依法啟動(dòng)罷免程序。

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