【摘要】2002年“社會撫養(yǎng)費(fèi)”概念正式誕生，社會撫養(yǎng)費(fèi)是指為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用。社會撫養(yǎng)費(fèi)作為落實我國計劃生育政策的重要制度，一直是法學(xué)界和社會學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。同時，社會撫養(yǎng)費(fèi)制度也極具社會爭議，褒貶不一。社會撫養(yǎng)費(fèi)制度作為計劃生育政策推行和保障的一項重要措施，其法律性質(zhì)為何依然爭議不斷。筆者針對目前我國生育權(quán)的平等化和社會撫養(yǎng)費(fèi)等問題進(jìn)行一些分析。

【關(guān)鍵詞】計劃生育 生育權(quán) 社會撫養(yǎng)費(fèi) 義務(wù) 平等化

計劃生育是我國的一項基本國策，這一政策自20世紀(jì)70年代實行以來，至今已收獲了巨大的成效，使我國的人口數(shù)量達(dá)到了有效控制。但是我們不能忽視的是人口政策可能會將最隱私的個人行為置于政府的直接干預(yù)之下，從而使個人的自由與政府進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利相抗衡。我國的計劃生育政策也明顯地體現(xiàn)出了對我國公民人權(quán)，尤其是生育權(quán)的限制。在國內(nèi)，由于計劃生育對生育數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制。對生育違規(guī)行為采用嚴(yán)厲手段，對計劃生育的爭議聲也一直不斷。在計劃生育政策嚴(yán)厲的面孔下，它應(yīng)該日益顯示出對公民生育權(quán)的人性化關(guān)懷。但是在中國，似乎一談計劃生育政策，人們就只能聯(lián)想起公民對國家和社會的義務(wù)。實際上恰恰相反，生育權(quán)本就是公民固有的權(quán)利，計劃生育政策正應(yīng)該體現(xiàn)出對公民權(quán)利的關(guān)懷。尤其是在實施了多年的計劃生育政策之后，我國的資源環(huán)境和人口形勢都已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變的情形下，生育權(quán)與公民生存權(quán)的沖突已經(jīng)不再激烈，此時更應(yīng)該對現(xiàn)行的生育政策進(jìn)行一個較大的調(diào)整，減輕公民承擔(dān)的計劃生育義務(wù)?！吧鐣狃B(yǎng)費(fèi)制度”第一次以法律的形式出現(xiàn)是在《中華人民共和國人口與計劃生育法》。至此，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收法律制度正式確立。

一、我國生育權(quán)現(xiàn)狀分析

計劃生育政策的核心即通過有效的出生數(shù)量調(diào)節(jié)政策達(dá)到嚴(yán)格控制人口增長的目的。也就是說，我國的計劃生育政策對我國的所有公民都設(shè)置了以限制生育數(shù)量為核心內(nèi)容的計劃生育義務(wù)。這點(diǎn)也可以從我國《憲法》第49條，即“夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)”這一規(guī)定中看出來。在具體的政策執(zhí)行中，計劃生育義務(wù)具體細(xì)化為生育數(shù)量、生育間隔，生育時間，選擇避孕方法等具體的義務(wù)。為了確保公民履行義務(wù)，國家還設(shè)置了相應(yīng)的保障機(jī)制，包括獎勵晚婚晚育家庭，對于違反義務(wù)者征收社會撫養(yǎng)費(fèi)并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)限制等諸多措施。

（一）憲法角度下我國“生育權(quán)”的問題

我國已建立從《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國人口與計劃生育法》到地方《計劃生育條例》等在內(nèi)的縱向計劃生育法律體系。雖然法律相對完備，但是也反映了我國計劃生育政策在社會實踐方面存在的一系列問題。計劃生育兼有權(quán)利和義務(wù)的雙重屬性，包括作為社會權(quán)的計劃生育權(quán)、作為社會福利義務(wù)的計劃生育義務(wù)。作為社會權(quán)的計劃生育權(quán)與作為自由權(quán)的生育權(quán)不同，計劃生育義務(wù)并非強(qiáng)制性義務(wù)。計劃生育權(quán)的實現(xiàn)以公民履行計劃生育義務(wù)為前提。通過我國《中華人民共和國憲法》第25條“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)”?！吨腥A人民共和國憲法》第49條“夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)”。筆者認(rèn)為，需要一個新的憲法解釋方案來面對我國計劃生育政策面對的問題。從憲法這個角度來看我國的計劃生育與我國憲法規(guī)定的勞動權(quán)、勞動義務(wù)，受教育權(quán)，受教育義務(wù)一樣，具有權(quán)利和義務(wù)的雙重屬性。具體而言，《中華人民共和國憲法》第25條可解釋為計劃生育的“權(quán)利條款”，即公民的計劃生育權(quán)。政府可以通過利益激勵措施引導(dǎo)公民遵守國家的計劃生育政策，如公民若按國家計劃生育，作為獎勵，可享有某些公共服務(wù)，并不必繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，體現(xiàn)為社會權(quán)利的屬性；《中華人民共和國憲法》第49條則是計劃生育義務(wù)，但這種義務(wù)并非強(qiáng)制性義務(wù)，應(yīng)該與計劃生育權(quán)結(jié)合起來理解，它是公民享受計劃生育權(quán)的前提性義務(wù)，只有履行了該義務(wù)，才能享受國家為此提供的利益，即享受計劃生育權(quán)。當(dāng)公民不按照國家計劃生育子女時，就不能享有某些社會公共服務(wù)，或者即使享有基本公共服務(wù)還要為此付出社會撫養(yǎng)費(fèi)之類的代價，這種義務(wù)的性質(zhì)是一種社會國家的基本義務(wù)和社會福利義務(wù)。計劃生育這種權(quán)利和義務(wù)雙重屬性的解釋，還需要于我國憲法解釋的進(jìn)一步擴(kuò)展。具有權(quán)利和義務(wù)雙重屬性的計劃生育憲法解釋方案，不僅可賦予現(xiàn)行限制生育政策的正當(dāng)性，而且也為政府將來的人口政策提供了彈性空間。

（二）我國生育權(quán)的法律規(guī)范分析

對于生育權(quán)我國在三個層面上對生育權(quán)作了相關(guān)規(guī)定：

第一，憲法層面。我國《憲法》規(guī)定，夫妻雙方有計劃生育的義務(wù)。雖然憲法僅在義務(wù)層面規(guī)定了生育行為。但是在學(xué)界一般認(rèn)為本條既規(guī)定了夫妻雙方的計劃生育義務(wù)，也規(guī)定了夫妻享有生育權(quán)利。

第二，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章層面。我國《人口與計劃生育法》《婚姻法》《婦女權(quán)益保障法》都有對應(yīng)的條款?！痘橐龇ā窂牧x務(wù)角度規(guī)定實行計劃生育?！秼D女權(quán)益保障法》從婦女權(quán)益保護(hù)角度規(guī)定，婦女有按照國家有關(guān)規(guī)定生育子女的權(quán)利，也有不生育的自由。而《人口與計劃生育法》確認(rèn)了“公民具有生育的權(quán)利”，但又規(guī)定“提倡一對夫妻生育一個子女”。此后，國務(wù)院發(fā)布與之配套的《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》《流動人口計劃生育工作條例》等行政法規(guī)。同時，國家人口計生委出臺了《計劃生育統(tǒng)計工作管理辦法》《計劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例實施細(xì)則》《病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定管理辦法》等部門規(guī)章。為了規(guī)范人工方式生育的行為，2001年，衛(wèi)生部頒布《人類輔助生殖技術(shù)管理辦法》《人類精子庫管理辦法》等部門規(guī)章，從對輔助生殖技術(shù)實施的醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理入手規(guī)范輔助生殖技術(shù)管理。2002年，國家計劃生育委員會、衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》的部門規(guī)章，對人工選擇性別情況作出規(guī)范。此外，國家出臺的《村民委員會組織法》《刑法》等相關(guān)法律、國務(wù)院《婚姻登記條例》等法規(guī)和規(guī)章，也作出了與計劃生育基本國策相銜接的規(guī)定。

第三，地方法規(guī)層面?？紤]到我國地域廣闊及各地人口發(fā)展不平衡等情況，全國人大授權(quán)地方人大根據(jù)法律規(guī)定與本地區(qū)實際情況，制定與《人口與計劃生育法》及其他行政法規(guī)等配套的地方法規(guī)。除西藏、臺灣外，全國其他省、自治區(qū)、直轄市人大都制定了本行政區(qū)域內(nèi)的人口與計劃生育條例。

由此可見，憲法雖然不能提供積極的措施來實施計劃生育制度，但是它可以提供基本的價值共識，撤銷或廢止違憲的機(jī)制和措施。首先，計劃生育義務(wù)是憲法上的基本義務(wù)，任何人都應(yīng)履行。任何違反計劃生育義務(wù)而超生的，均應(yīng)受到法律制裁，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但懲罰措施的設(shè)計和實施亦應(yīng)符合憲法和法律的基本原則。其次，生育權(quán)是人的基本權(quán)利。憲法予以保障，胎兒的生命也應(yīng)該受到憲法的保障。不得要求以引產(chǎn)的方式來保證計劃生育義務(wù)的履行。最后，計劃生育制度本身是政策性的，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展情況適時作出評估和調(diào)整并落實憲法的精神，從而保障生育權(quán)和計劃生育權(quán)的實現(xiàn)。最后，筆者認(rèn)為計劃生育義務(wù)能夠容身于憲法的價值體系之中，需要實施手段合憲性的調(diào)整，否則就會出現(xiàn)違憲的嫌疑，從而導(dǎo)致本來憲法義務(wù)喪失了憲法上的正當(dāng)性。

二、我國社會撫養(yǎng)費(fèi)問題探析

我國實施計劃生育政策以來，對于超生的經(jīng)濟(jì)限制，經(jīng)歷了從“超生罰款”到“計劃外生育費(fèi)”，再到“社會撫養(yǎng)費(fèi)”的變更。從概念的名稱也可以看出，其性質(zhì)經(jīng)歷了“罰款”到“行政性收費(fèi)”的變革。“社會撫養(yǎng)費(fèi)”這個概念的提出首見于2000年3月2日中共中央，國務(wù)院作出的《關(guān)于加強(qiáng)人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》2001年12月29日頒布，2002年9月1日正式實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》首次以法律的形式規(guī)定對于不按照法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應(yīng)的社會撫養(yǎng)費(fèi)。至此，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收法律制度正式確立。

（一）社會撫養(yǎng)費(fèi)的含義和性質(zhì)

社會撫養(yǎng)費(fèi)，是指為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用。社會撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，是行政征收的一種重要形式，具有補(bǔ)償性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。社會撫養(yǎng)費(fèi)是推行計劃生育基本國策的一項重要措施。

“社會撫養(yǎng)費(fèi)”比起“超生罰款”“計劃生育費(fèi)”要更科學(xué)合理，它揭示的是一種補(bǔ)償性的責(zé)任，是一種對于國家和社會公共投入給予必要補(bǔ)償?shù)男姓允召M(fèi)，并非懲罰性的罰款。社會撫養(yǎng)費(fèi)的重點(diǎn)不是懲戒其未依法履行相應(yīng)義務(wù)的行為，而是基于對因此加重社會公共負(fù)擔(dān)的一種補(bǔ)償。因為限制出生的孩子會占用社會資源并將增加國家公共投入，這將擠占合法生育小孩的該得資源，這對他們是不公平的。因此，需要向超生的公民征收適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用以彌補(bǔ)這種不公平。

（二）我國社會撫養(yǎng)費(fèi)征收問題現(xiàn)狀

《中華人民共和國社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第3條第2款規(guī)定，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

在我國各地區(qū)，生育政策本身就不一樣，要統(tǒng)一很難，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不平衡。因此目前全國在對超生一個子女者征收社會撫養(yǎng)費(fèi)方面，從征收標(biāo)準(zhǔn)上來看大致可分為四類標(biāo)準(zhǔn)：第一，在征收基數(shù)確定的情況下，按固定的倍數(shù)征收。如江西3.5倍。上海、河南、湖北均為3倍；第二，設(shè)置一定的倍數(shù)區(qū)間。如北京3至10倍、新疆1至8倍：第三，固定數(shù)額區(qū)間。如黑龍江城鎮(zhèn)居民3至6萬、農(nóng)村居民1至3萬；第四，設(shè)置下限。規(guī)定征收額的最低倍數(shù)或金額，如河北不低于2.5倍、山西不低于7000元等。

從征收對象上來看，遼寧、河南，廣東等地表述為“不符合本條例規(guī)定生育的”，與《人口與計劃生育法》表述一致；北京、天津、江西等地表述為“違反本條例規(guī)定生育的”，與《人口與計劃生育法》內(nèi)涵基本一致。而湖南，廣西則表述為“違法生育子女的”，直接將征收對象界定為行政違法人員。其次，從征收種類來看，除超生人員外，未辦理結(jié)婚登記（包括未達(dá)到結(jié)婚條件）生育、未經(jīng)審批再生育、不夠間隔期再生育等程序性違法的行為也在其中。但是從行為結(jié)果來看，程序違法并未導(dǎo)致實際生育數(shù)量的增多，更未引起社會投入的增加，不具備征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的實質(zhì)要求。同時，為凈化社會風(fēng)氣，不少省份對有配偶與他人生育（或”重婚生育”）的雙方征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，并規(guī)定從重或加重征收。例如，廣東按超生處理、征收6至9倍，四川則高達(dá)9至10倍，而這種情形下生育的子女與夫妻超生子女在資源消耗方面并沒有什么區(qū)別。從征收人群來看，各地一般按照當(dāng)事人的收入情況區(qū)分為兩類。一類是普通人員，按規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)予以征收，另一類是經(jīng)濟(jì)收入較多人群，按照較高的倍數(shù)（湖南4至6倍、山東6至10倍）征收或?qū)ζ涑^當(dāng)?shù)厝司杖氩糠旨诱饕欢ū稊?shù)（廣東、四川、陜西1至2倍，云南3倍），或者以其實際收入作為基數(shù)征收（北京、河南，湖北等）。國家對每個新生兒的社會投入是相對平等的，以家庭收入情況確定征收標(biāo)準(zhǔn)明顯與社會撫養(yǎng)費(fèi)的本質(zhì)相背。

（三）完善我國社會撫養(yǎng)費(fèi)等問題建議

對超生人員征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，是計劃生育管理的重要手段，對推動我國人口計生事業(yè)的健康發(fā)展起到了重要作用。但隨著目前我國正在如火如荼的進(jìn)行法治建設(shè)和進(jìn)一步彰顯人權(quán)觀念。如何完善我國社會撫養(yǎng)費(fèi)這成為社會熱點(diǎn)并引發(fā)了一定的爭議。完善社會撫養(yǎng)費(fèi)制度功能的前提下，對順利推行計劃生育國策，構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

1.完善法律層面

基于對社會撫養(yǎng)費(fèi)的認(rèn)識，第一，要對各地條例及征收辦法進(jìn)行清理，明確將征收對象界定為“不符合規(guī)定多生育子女者”；第二，加大財政的投入力度，調(diào)整社會撫養(yǎng)費(fèi)的管理使用機(jī)制，由上繳地方財政改為中央財政，切斷部分地區(qū)刻意追求征收數(shù)額的強(qiáng)大動力來源：第三，進(jìn)一步規(guī)范征收程序，明確具體的操作程序，推動計劃生育行政執(zhí)法規(guī)范化科學(xué)化；第四，進(jìn)一步研究和探討社會撫養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與合理性。我國是人口大國，人口基數(shù)大。隨著人口流動性的逐步增強(qiáng)，社會對公民的公共投入成本已不能再局限于部分省和部分市；第五，應(yīng)在國家層面制定相對統(tǒng)一的征收原則，減少地方自由裁量空間。同時，標(biāo)準(zhǔn)要具有合理性、科學(xué)性，既要給予遭受侵犯的公民恰當(dāng)?shù)木葷?jì)，也要考慮對超生夫婦基本人權(quán)的保障。對于一些特殊的例外情況，建議通過設(shè)置一定的減免條款，給予特殊對象必要的照顧。

2.合理利用社會撫養(yǎng)費(fèi)

（1）社會撫養(yǎng)費(fèi)可以用于增加教育資源、成立教育基金等教育。

對孩子來說，教育的公平是享受其它公平的基礎(chǔ)。正是由于多生育的小孩，使得原有的社會資源包括教育資源供不應(yīng)求，因此將征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)用于增加教育資源，應(yīng)是社會撫養(yǎng)費(fèi)的題中之義。其次，可從每年征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)中拿出一定數(shù)目的資金作為專項資金，用以補(bǔ)助計生家庭孩子成年前的教育。

（2）用于醫(yī)療投入

醫(yī)療資源和教育資源一樣，當(dāng)前我國的醫(yī)療資源人居占有率是很少的。非計生的人口占用了醫(yī)療資源，相對就減少了計生家庭可以享受的醫(yī)療資源。為了讓計生家庭不受影響，可以從社會撫養(yǎng)費(fèi)中提取適當(dāng)比例，作為醫(yī)療投入，從而彌補(bǔ)合法生育小孩的被占資源。

（3）對我國養(yǎng)老制度的扶助

“五普”統(tǒng)計表明，65歲及以上人口已占大陸總?cè)丝诘?.96%，我國已經(jīng)進(jìn)入了人口老齡化社會。根據(jù)我國的現(xiàn)狀，老齡化速度快，農(nóng)村老齡化程度遠(yuǎn)高于城市，由此產(chǎn)生了人口老齡化問題，包括老年人口問題，如老年社會保障、老年健康、老年就業(yè)等，勞動力隊伍老化等。計劃生育家庭響應(yīng)國家號召，為國家做出了貢獻(xiàn)，年老了，應(yīng)該享受應(yīng)有的待遇。從農(nóng)村情況看，很大一部分人是怕老無所依。農(nóng)村居民沒有退休金等，他們之所以會想多生孩子，主要是出于養(yǎng)兒防老的考慮，所以養(yǎng)老制度的完善很有利于計劃生育制度的實行。如果老年人生產(chǎn)生活中的實際問題不能從根本上解決，生育觀念不可能轉(zhuǎn)變，即使轉(zhuǎn)變了也是行政管理強(qiáng)制的結(jié)果。如果能把征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)等投入到養(yǎng)老保障基金里面。另外有農(nóng)民自己繳納很少的一部分，再由國家財政投入一部分，組成農(nóng)村養(yǎng)老基金。在老年有所保障的情況下，農(nóng)村的生育觀念也許會的到改善。

（4）用于加大對計生家庭的獎勵力度

《北京市人口與計劃生育條例》第22條規(guī)定，已婚育齡夫妻按照規(guī)定可以生育第二個子女，但書面表示不再生育的，由各自所在單位或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處給予表彰，并給予每人不少于500元的一次性獎勵。

雖然從法律到地方性法規(guī)，都對于自愿終身只生育一個子女的夫妻，規(guī)定了獎勵政策，但是一方面數(shù)額太少，相對于十?dāng)?shù)萬的社會撫養(yǎng)費(fèi)，以及日益提高的經(jīng)濟(jì)生活水平，幾百乃至幾十元的獎勵，根本無法產(chǎn)生激勵作用。因此筆者認(rèn)為，獨(dú)生子女父母獎勵金等具有行政獎勵性質(zhì)的獎金，應(yīng)全部由政府承擔(dān)，必要時可以從社會撫養(yǎng)費(fèi)中支出。這樣就不會對行政機(jī)關(guān)造成過度的負(fù)擔(dān)。

三、結(jié)語

波斯納說過：“憲法創(chuàng)制者給我們的是一個羅盤，而不是一張藍(lán)圖”。在我國憲法中就明文規(guī)定了夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)。憲法雖然沒有提供積極的措施來實施計劃生育制度，但是它也提供了一些基本的價值共識。計劃生育義務(wù)是憲法上的基本義務(wù)，任何人都應(yīng)履行，任何違反計劃生育義務(wù)而超生的，均應(yīng)受到法律制裁，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，計劃生育義務(wù)能夠容身于憲法的價值體系之中，能很好在實踐中推廣；在于公民尊崇憲法，尊崇法律。在我國構(gòu)建法治社會的今天，則更需要以法律的理性和精神指導(dǎo)著我們繼往開來。

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