2014年3月，李克強總理在《政府工作報告》中指出，要大力整頓和規(guī)范市場秩序，繼續(xù)開展專項整治，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制，堅決治理餐桌上的污染，切實保障“舌尖上的安全”。為確保這些要求落到實處，需要建立相應政績考核機制，細化考核主體和考核指標，明確“考核誰”、“誰來考”、“考什么”等具體內(nèi)容，以促進食品安全納入政績考核充分發(fā)揮其激勵與約束功能。

食品安全納入政績考核的運行機制

眾所周知，我國原有的食品安全監(jiān)管模式是按照“一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”的原則確立的分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制。這種模式的特點是設立多個監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)法主體，由此也導致了監(jiān)管環(huán)節(jié)交叉和空白，部門各自為政，信息不共享。自2013年3月之后，大部制改革拉開了食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新的序幕，并調(diào)整了監(jiān)管職能。這次改革組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并將之前質(zhì)檢負責的流通環(huán)節(jié)和工商負責的加工環(huán)節(jié)監(jiān)管職能并入該部門。由此，食品安全監(jiān)管實現(xiàn)了由分段監(jiān)管向集中監(jiān)管的制度變遷。食品安全的集中監(jiān)管有效避免了分段監(jiān)督帶來的職能交叉、責任不清以及監(jiān)管邊界模糊的問題，消除了監(jiān)管盲區(qū)，提高了協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)了信息的共享。

但是集中監(jiān)管模式仍然有一個重要的問題沒有解決，那就是食品安全監(jiān)管的激勵問題。只有增強監(jiān)管主體的內(nèi)部激勵，才能改變其注意力結(jié)構(gòu)，從而增強食品安全監(jiān)管的責任心和積極性。這是由于政績考核具有強烈的激勵機制和約束機制。具體而言，政績考核的激勵機制是指地方政府因改善當?shù)厥称钒踩蝿?，有力的監(jiān)管以及獲得較高的群眾滿意度而得到上級部門或者組織人事部門的積極評價，包括職位的晉升、對先進的表彰、對城市排名的加分和提升以及獲得個人榮譽等正面評價和鼓勵等措施。相反，約束機制則是如果食品安全考核不合格，或者出現(xiàn)不履行法定職責、玩忽職守造成重大食品安全事故、弄虛作假、違法違規(guī)現(xiàn)象的給予通報批評、責令整改、降級撤職等處分，對違反刑法的追究其刑事責任。

食品安全納入政績考核的核心內(nèi)容

食品安全納入政績考核必須明確考核的主體及內(nèi)容。鑒于當前食品安全的監(jiān)管體制現(xiàn)狀，政績考核主體由各級食品安全委員會承擔較為合適。在2010年，國務院成立了食品安全委員會作為其協(xié)調(diào)食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在此架構(gòu)下，各級政府相繼成立了這一組織，由其主要負責部署和統(tǒng)籌食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施和督促落實食品安全監(jiān)管責任。因此，為保證考核的公平性和獨立性，由各級政府的食品安全委員會承擔考核的主體最為合適和恰當。

在政績考核內(nèi)容方面，必須從食品安全監(jiān)管體系的完整性出發(fā)設計考核內(nèi)容。根據(jù)食品安全工作的特殊性和復雜性，食品安全政績考核需要包括五個方面的內(nèi)容。一是對食品安全監(jiān)管體制完善程度的考核。這一考核內(nèi)容主要是從制度完善性的角度進行的考核，包括明確建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，對食品安全監(jiān)管職能交叉或空白的解決情況、監(jiān)管部門對食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者建立的信用檔案情況、食品安全風險監(jiān)測情況以及開展食品安全的督查和考核評價情況。二是對食品安全重點工作開展情況的考核。根據(jù)當前的突出問題，必須重點開展打擊非法添加和濫用食品添加劑、清查清繳問題乳粉和加強乳品質(zhì)量安全、瘦肉精專項整治和地溝油整治等工作。除此以外，對餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理、保健食品品種綜合治理以及酒類品種綜合治理等方面的重點治理也不容忽視。三是有獎舉報制度的落實情況。這一考核內(nèi)容要求地方政府明確建立食品安全問題有獎舉報工作機制，并且設立食品安全問題舉報獎勵專項資金，鼓勵群眾參與治理食品安全，發(fā)動群眾舉報和提供線索。四是食品安全事故的處理與打擊違法犯罪情況。在考核這一內(nèi)容時需要審查地方政府是否制定或修訂了應急預案，行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動打擊食品安全違法犯罪等工作情況。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。重點是督促地方政府建立健全食品安全輿情監(jiān)測、日常監(jiān)管信息公告機制，做好食品安全的信息溝通和輿論引導工作。

食品安全納入政績考核的制度保障

食品安全領(lǐng)域的考核有其特殊性，如果不科學設計相應的制度保障，反而有可能導致政績考核“變相鼓勵”官員“作假”，甚至在查處食品安全事件時為了“成績”去“捂問題”。因此，為避免使考核帶來負激勵和流于形式，必須從以下五個方面保障考核機制的有效運行。

一是制訂科學細化的考核體系，促進考核主體的多元化?？茖W的考核體系是促進政績考核制度創(chuàng)新落地生根的重要保障，除了要明確考核主體、考核對象、考核程序以及考核結(jié)果等級之外，還必須確?？己说南鄬Κ毩⑿?。特別是對政績考核的程序、方法等要進行有針對性的培訓，在努力提高考核人員素質(zhì)的基礎上，提高政績考核工作質(zhì)量。其中，為確?？己说墓叫院痛硇?，在考核主體當中可以規(guī)定考核評價成員必須包括上級官員、食品監(jiān)督部門、專家群體以及民眾代表等，且應加大民眾代表的比例和考核分值。另外，為避免形式主義積弊，考核形式變過去的僵化考核為靈活機動考核，不能每到“年中和年終”才考，應常態(tài)考和不定期考。

二是建立嚴格的考核工作責任制和責任追究制，增強考核的約束功能。由于政績考核涉及面比較廣，專業(yè)性比較強， 需要多個部門的配合支持，而對領(lǐng)導干部考核又是一項十分嚴肅、政策性很強的工作，需要建立一套防止政績考核失實失真考核責任機制。另外，政績考核工作人員還需在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)保持獨立性，不受任何外界因素特別是來自于同級和上級領(lǐng)導者個人意圖的干擾。在保證考核主體獨立性的同時，一方面要增強考核工作人員的責任意識，進一步明確考核工作人員以及提供情況數(shù)據(jù)、負責審查等職能部門的相關(guān)職責；另一方面，要加大督查力度，對不能很好履行職責，提供虛假情況、考核結(jié)果失真、失實或違反紀律的人員，應根據(jù)情節(jié)輕重，給予通報批評、誡勉談話、取消考核資格、組織處理或紀律處分。對出現(xiàn)重大失誤、觸犯刑律的，要依法追究相關(guān)人員的刑事責任。

三是實施嚴格的問責制，保障考核機制發(fā)揮積極作用。食品安全工作納入政績考核，首先需要完善食品安全監(jiān)管問責機制，在厘清責任的前提下，對監(jiān)管單位主要負責人及有關(guān)人員進行問責追究。具體到問責辦法，可以根據(jù)“未按規(guī)定審核、監(jiān)管發(fā)布食品廣告的”、“對重大食品安全事故和重大食品違法案件查處不力的”、“發(fā)生重大食品安全事故，未采取積極有效措施導致危害和影響進一步擴大的”等情形，對責任人員分別給予通報批評、誡勉談話、停職檢查、責令辭職、免職等處理。這樣，就能形成一個環(huán)環(huán)相扣的責任鏈條，向地方政府和主要領(lǐng)導施加更大的“領(lǐng)導責任壓力”，進而通過問責機制和追究刑責，將“具體責任壓力”傳導到食品安全監(jiān)管部門。如果做到了這一步，食品安全政績考核就能產(chǎn)生強大的正面效應，為食品安全構(gòu)筑堅實的政策保障和法律屏障。

四是建立食品安全政績考核的監(jiān)督制度，增強考核的透明性和公正性。為確?？己说目陀^公正，必須對考核工作本身進行監(jiān)管。一方面要進一步拓寬監(jiān)督渠道，聘請政績考核工作監(jiān)督員，開通監(jiān)督舉報電話和信箱，建立領(lǐng)導干部政績公示制度；另一方面應將食品安全政績考核的內(nèi)容、過程和結(jié)果予以公布，增加考核的透明度，自覺接受廣大干部群眾、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、離退休老干部、新聞工作者的監(jiān)督。通過多方位的監(jiān)督，促使考核工作人員以及相關(guān)職能部門能嚴格遵守紀律，堅持考核程序，自覺做到公道正派，確?？己私Y(jié)果的真實性。

五是推進食品安全監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化。為防止一些地方對“食品安全政績考核”產(chǎn)生負面反彈，避免制度創(chuàng)新導致形式主義和異化，還需要積極推進食品安全監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化。這是由于政績考核的時間單位一般為一年，以政績考核的方式對某方面工作予以督查、強化，如果不與制度化、常態(tài)化的監(jiān)管履職結(jié)合起來，容易導致考核的遲滯化、虛泛化，實現(xiàn)監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化有助于規(guī)避這些問題的產(chǎn)生。

（作者：李騰飛，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士生；王志剛，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、博士生導師）

責任編輯：許 海