2010年以來，隨著地方融資平臺借貸額的迅速攀升，償債問題、內部治理問題、信用擔保問題引起政府高度關注，地方融資平臺伴隨地方債務問題成為社會關注焦點和政府治理重點。為進一步發(fā)揮地方融資平臺在促進地方經濟社會發(fā)展中的作用，在分析地方融資平臺運行機制基礎上，提出相關優(yōu)化舉措，具有積極現實意義。

地方融資平臺的運行機制

根據國務院有關文件，“地方融資平臺”是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。這個概念明確了地方融資平臺的發(fā)起主體、注資方式、職能定位、實體性質。地方融資平臺具有兩個獨特性：一是只“融資”而不“投資”，二是只為“政府投資項目”融資而不為“市場企業(yè)項目”融資。這兩個獨特性一方面促進了地方基礎設施的建設和民生項目的實施，對地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的開展具有重要的推動作用；另一方面，也產生了較大的風險，尤其是償債風險，對地方財政和銀行信貸均造成了一定的沖擊。地方融資平臺的兩個獨特性深深影響了其內部運行機制，包括擔保機制、信用機制及決策機制，分析其運行機制是治理地方融資平臺、化解相關風險的基礎。

在擔保機制方面，根據目前法律約定，擔保方式主要包括保證、抵押、質押、留置和定金，由于地方融資平臺注資方式以土地、股權為主，因此其擔保方式采用最多的是保證與抵押，質押采用較少，留置和定金基本不采用。按照擔保提供主體，地方融資平臺擔保機制主要分為融資擔保一體化和投資擔保一體化。由于擔保主體不同，融資擔保一體化和投資擔保一體化具有不同的運行機制，融資平臺在其中發(fā)揮的作用也不盡相同。在融資擔保一體化中，投資主體責任較小，銀行交易成本較低、資金使用效率也相對較低，風險主要集中在融資平臺；而在投資擔保一體化中，投資主體責任較大，銀行交易成本較高，資金使用效率相對也較高，風險主要集中在建設單位。對于融資前已確定具體投資項目的，可選用投資擔保一體化模式，而對于融資前尚未確定具體投資項目的，只能選用融資擔保一體化模式。

在信用機制方面，地方融資平臺抵押物總體相對單一，以土地使用權抵押為主，而土地使用權抵押貸款存在土地政策變動、土地使用權非法取得、土地審批未批準、土地閑置、土地用途被改、土地規(guī)劃變更、土地價值高估、土地資產變現難等方面帶來的八大風險。但在土地抵押存在如此巨大風險的情況下，銀行、信托公司、投資者依然積極向地方融資平臺貸款或借款，則主要依靠地方融資平臺的信用機制支撐，而地方融資平臺信用機制主要包括資產信用和政府信用。在地方融資平臺籌集資金的整個信用流程中，無論是信托公司、銀行機構、地方融資平臺還是項目建設單位，自身信用均難以滿足投資者的要求，但各類資金擁有者均愿意將資金籌集給地方融資平臺，關鍵是“資產信用”尤其是“政府信用”的支撐，籌集資金則再一次在政府信用的支撐下轉借給項目建設單位。因此，地方融資平臺的整個融資信用流程，每個環(huán)節(jié)均需政府信用支撐。

在決策機制方面，從性質角度看，地方融資平臺是擁有獨立法人資格的經濟實體，根據《公司法》要求，一般均設有董事會、監(jiān)事會等內部機構，也頒布制定企業(yè)章程，約束規(guī)范企業(yè)內部的運轉機制和組織機構設置。但由于地方融資平臺大多屬于國有獨資或國有控股企業(yè)，與民營企業(yè)或一般的國有企業(yè)相比，地方融資平臺的決策機制具有較強的獨特性，主要包括融資決策、投資決策和使用決策。地方融資平臺的職能定位決定了地方政府在其決策機制中的重要作用，這在各個決策程序階段都有體現。

地方融資平臺的優(yōu)化舉措

地方融資平臺伴隨地方“融資問題”的產生而逐步產生發(fā)展壯大，在地方基礎設施建設和社會民生項目的建設方面作出了巨大貢獻，據研究測算，發(fā)展中國家基礎設施建設每增長1個百分點，將帶動其國內生產總值增長1.5至1.7個百分點，有力促進經濟迅速發(fā)展。由于監(jiān)管機制不到位，地方融資平臺從2010年開始出現了償債能力不足、運行機制不科學、治理結構不完善等問題。為此，在前述分析基礎上，可以從以下方面提出優(yōu)化舉措。

轉地方融資平臺為地方國有資本運營公司。為了優(yōu)化自身資產負債和提高自身盈利能力，部分地區(qū)采取了股權注資的方式，雖然迅速做大了地方融資平臺，但合并企業(yè)并沒有實現企業(yè)經營的一體化和盈利資金的統(tǒng)一調配。為此，應結合國資監(jiān)管方式的轉變，將地方融資平臺轉變?yōu)榈胤絿匈Y本運營公司，業(yè)務重點由“融資”轉變?yōu)椤百Y本運營”，以國有資本為杠桿，提高國有資本的經營效益和盈利能力，壯大其自身業(yè)務，徹底解決地方融資平臺只融資不投資、只負責借不負責用等問題，從根本上杜絕政府擔保和地方融資平臺負債過高的問題。

實現地方融資平臺融資投資償還一體化。圍繞地方融資平臺的融資鏈條，存在多個相關利益主體，包括融資者、投資者和償還者，其中融資者為地方融資平臺，投資者為項目建設單位，償還者為政府財政部門和項目建設單位，平臺借款人與貸款使用人分離，致使平臺對貸款的監(jiān)管成為一個空白。同時，資金“借用還”分割直接導致資金使用效益不高、責任主體界定不清等問題。融資者不考慮項目效益盲目融資，投資者不考慮資金成本盲目投資，使用者不考慮資金償還盲目使用，最后出現償債問題時，相關主體之間相互推諉，導致政府承擔無限責任。為此，必須探討融資投資和償還一體化，解決三者之間彼此搭便車問題，通過做實做強地方融資平臺，將項目建設單位列為地方融資平臺二級經濟實體，承擔項目建設任務，政府只負責整理區(qū)域范圍內的國有資本，統(tǒng)一交由地方融資平臺實施資本運作。

提高地方融資平臺自身治理能力。地方融資平臺作為擁有獨立法人資格的經濟實體，應設置高效的內部組織架構，配備高素質的經營管理團隊和風險控制團隊，切實提高自身的治理能力，在市場競爭中，通過自身優(yōu)異的經營效益籌集資金，通過準確詳實的市場調研選擇項目，通過持續(xù)強大的盈利能力償還債務。目前，地方融資平臺已從名義上整合了大量的國有股權，在此背景下提高地方融資平臺自身治理能力，可以提高國有資產的配置效率，依托資本運作實現國有資本的保值增值，通過發(fā)展自營業(yè)務提高自身的償債能力和盈利能力，在化解地方融資平臺債務危機的同時，發(fā)展地方經濟，轉變地方國有資本運作方式。

當前，地方融資平臺發(fā)展面臨一系列問題的關口，在科學分析其內部運行機制的基礎上，應切實采取措施，提高地方融資平臺的自營業(yè)務比重、風險防控能力和債務償還能力，最終實現地方融資平臺的持續(xù)發(fā)展和永續(xù)經營。

（作者：新疆吐魯番地區(qū)開發(fā)性金融合作辦公室主任，博士后）

責任編輯：許 海