日前，中央城鎮(zhèn)化工作會議全面分析了當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。準確把握并正確推進中央提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，必須正確認識和妥善處理以下六大關系。

正確處理目標與手段的關系

一方面，新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，即尊重人的選擇，呵護民生訴求，體現以人為本。顯然這是新型城鎮(zhèn)化必須要承載的人文關懷使命。另一方面，新型城鎮(zhèn)化還承載著重大的經濟、社會和生態(tài)發(fā)展使命。正如會議所指出的那樣，推進城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。城鎮(zhèn)化目標正確、方向對頭，走出一條新路，將有利于釋放內需巨大潛力，有利于提高勞動生產率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點，而新型城鎮(zhèn)化進程中經濟、社會、生態(tài)等多重效益的科學充分釋放是手段，手段必須要服務服從于以人為本的核心，才能確保新型城鎮(zhèn)化乘風破浪、揚帆遠航。

正確處理市場與政府的關系

推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。確定城鎮(zhèn)化目標必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長。推進城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實?？梢?，推進城鎮(zhèn)化進程也需要牢牢把握穩(wěn)中求進的總基調，走質量效益型、生態(tài)環(huán)保型、人文品位化的城鎮(zhèn)化道路。在此過程中，一方面要處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。另一方面還要注意處理好中央和地方關系，中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，地方則從實際出發(fā)，貫徹落實總體規(guī)劃，制定相應規(guī)劃，創(chuàng)造性地開展建設和管理工作。需要強調的是，無論市場，還是政府，在推動城鎮(zhèn)化進程中都必須尊重國情，遵循城鎮(zhèn)化的內在發(fā)展規(guī)律，既要糾政府主導城鎮(zhèn)化的偏，也要避免單純市場主導城鎮(zhèn)化可能帶來的負面效應累積，只有優(yōu)勢互補、及時補位，才能相得益彰。此外，在合理劃分中央和地方在推進城鎮(zhèn)化進程中的職責分工的同時，還要樹立中央與地方合作思維。比如，治理城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境污染，中央和地方就需要聯手，形成合力，中央出臺規(guī)范的大框架，地方則因地制宜，制定細化的規(guī)則規(guī)范。在美國，聯邦政府層面有建筑規(guī)范和標準，以降低城市擴張帶來的環(huán)境污染問題。加州則進一步強制推行《加州綠能建設標準》，為加州興建的新型建筑制定了包括減少用水量在內的等量化標準。

正確處理特大城市、大中小城市與城市群的關系

長期以來，城市內部規(guī)模等級結構更多由行政等級所決定，而非城市本身的經濟功能所主導，導致少數特大城市功能高度集中，治理“城市病”迫在眉睫。而大量中小城市和建制鎮(zhèn)由于缺乏產業(yè)和公共服務支撐，導致對農村轉移人口的吸引力不足。加上受行政區(qū)劃的限制，城市群的集群效應沒有充分釋放出來，這在京津冀地區(qū)體現得更為突出。這次中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出要優(yōu)化布局，根據資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協同發(fā)展。要根據城市資源稟賦，發(fā)展各具特色的城市產業(yè)體系，強化城市間專業(yè)化分工協作，增強中小城市產業(yè)承接能力，特別是要著力提高服務業(yè)比重，增強城市創(chuàng)新能力。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。不難看出，推進新型城鎮(zhèn)化，既要優(yōu)化城市內部的等級結構體系，實現各等級城市的規(guī)模效益的最優(yōu)化，還要從跨區(qū)域視角實現城市群整體規(guī)模效益的最大化。

正確處理投入與產出的關系

推進城鎮(zhèn)化離不開投資。只有妥善解決政府投資不足、社會資本投資受限、投入產出分配失衡等關鍵問題，城鎮(zhèn)化才能順利推進，這也是建立多元可持續(xù)的資金保障機制位列城鎮(zhèn)化六大任務的原因所在。會議提出要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，這就抓住了“財隨人走”的牛鼻子，為在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化提供了物質保障。會議還提到，在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進政策性金融機構改革，當前要發(fā)揮好現有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。放寬市場準入，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。處理好城市基礎設施服務價格問題，既保護消費者利益，又讓投資者有長期穩(wěn)定收益。上述措施的落實，一方面將大大拓寬城鎮(zhèn)化的投資渠道，改變以往地方政府“以地生財”、與民爭利的路徑依賴，另一方面也為社會資本參與城鎮(zhèn)化建設開辟了市場。

正確處理城市生產生活生態(tài)用地之間的關系

地從哪里來、怎么用？生態(tài)環(huán)境如何保護和發(fā)展？歷史文化如何傳承與發(fā)展？這些與市民息息相關的命題得到了充分的、令人期待的回應。比較倫敦、東京、巴黎等國際大都市的建設用地規(guī)模發(fā)現，以上城市建設用地面積占都市區(qū)總面積的比例一般介于20%～30%之間。如大倫敦建設用地為1596.2平方公里，約占大倫敦規(guī)劃區(qū)域總面積的23.7%。大巴黎地區(qū)建設用地為2723平方公里， 約占大巴黎地區(qū)總面積的22.7%。東京圈建筑用地（即商業(yè)、工業(yè)、住宅和其他建筑用地）面積為2854.95平方公里， 約占東京圈總面積的21.4%，若加上道路和交通設施用地面積， 所占比例約為29.4%。香港建設用地面積占全港土地總面積的23.4%，其余66.6%為林地、灌木及濕地，其中，46%為郊野公園等受法定保護的土地。從用地結構上看，國際大都市居住、交通和綠地所占比例最高，充分體現了以人為本的用地結構特色。商務辦公用地、公共服務設施用地、休憩娛樂用地、公園綠地等有所增長。其中，居住用地和綠化用地不僅規(guī)模擴張，而且所占比例明顯上升。在大倫敦，建設用地的總面積約為1584平方公里，2005年居住用地、綠化用地和交通用地三類用地的總規(guī)模合計達1355.2平方公里，約占其建設用地總量的84.9%。在東京都區(qū)部，2006年三類用地合計約占建設用地總量的86.3%。在紐約市，2006年三類用地合計約占建設用地總量的85.6%。在大巴黎地區(qū)，1996年三類用地占其建設用地總量的69%。根據發(fā)達國家城市的經驗，大體每發(fā)展1平方公里城市建設用地要同時發(fā)展2平方公里的綠色空間。在北京，規(guī)劃市區(qū)1040平方公里范圍內，平均2平方公里城鄉(xiāng)建設用地僅有1平方公里的綠色空間。

由此可見，新型城鎮(zhèn)化必須以內涵發(fā)展為導向，以優(yōu)化城鎮(zhèn)內部用地結構為抓手，以傳承和發(fā)展城市文化為靈魂，統籌兼顧生產、生活、生態(tài)三大空間協調發(fā)展。因此，新型城鎮(zhèn)化更加強調內涵城鎮(zhèn)化。城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人。要根據區(qū)域自然條件，科學設置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定。

新型城鎮(zhèn)化更加注重城市內部用地結構的優(yōu)化。要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構。減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。高度重視生態(tài)安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質量，減少主要污染物排放總量，控制開發(fā)強度，增強抵御和減緩自然災害能力。

新型城鎮(zhèn)化更加注重文化傳承發(fā)展。要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

正確處理科學與法治的關系

要進城的人多，城市現實的接納能力不足是目前和今后一個時期城鎮(zhèn)化面臨的突出矛盾。在具體操作層面上，顯然要先解決主要矛盾和突出問題，為此必須充分考慮權利和機會的平等和公平正義，又要兼顧現實的條件和可能。會議明確提出要推進農業(yè)轉移人口市民化，當前的主要任務是解決已經轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口的落戶問題，努力提高農民工融入城鎮(zhèn)的素質和能力。同時，會議還強調推進農業(yè)轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序的原則，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導增量。上述舉措，充分體現了決策層統籌兼顧理想與現實的清醒和務實。在城鎮(zhèn)化的管理上，專家治市、民主治市、科學治市和法治治市將取代傳統的行政長官治市，城市管理將加速向城市治理轉型。會議強調，編制空間規(guī)劃和城市規(guī)劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性。培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識建設和管理城市。建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆。

（作者：中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)發(fā)展研究中心主任、副研究員）

責任編輯：魏曄玲