土地開發(fā)為欠發(fā)達地區(qū)增加財政收入、推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善城市功能、促進人口向城市集聚、吸引外來投資和帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了歷史性貢獻。洞口縣作為欠發(fā)達地區(qū)，也是土地財政的受益者。但是，從長遠看，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)有計劃地逐步擺脫土地財政依賴。

洞口縣土地財政現(xiàn)狀

2010年以來，洞口縣土地財政主要呈現(xiàn)以下四個特點。

土地財政收入占財政總收入的比重逐年提高。2010年、2011年、2012年，洞口縣財政總收入分別為33721萬元、41534萬元、53213萬元；國稅涉地稅收收入分別為61萬元、725萬元、279萬元，地稅涉地稅收收入分別為6646萬元、10174萬元、13237萬元，財政涉地收入分別為2096萬元、3205萬元、5401萬元，土地財政收入分別為8803萬元、14104萬元、18917萬元，土地財政收入占財政總收入比重分別為26.1%、34.0%、35.5%。

涉地稅收收入占地方稅收收入半壁江山。2010年、2011年、2012年，洞口縣地稅入庫收入分別為13244萬元、17949萬元、22083萬元，涉地稅收收入占地稅總收入比重分別為50.2%、56.7%、56.7%。

基金預(yù)算收入對土地財政的依賴度居高不下。2010年、2011年，洞口縣國有土地出讓收入占基金預(yù)算收入的比重達到78.0%、89.9%，占地方一般預(yù)算收入比重分別達到115.2%、107.8%，規(guī)模達到了較高值，超過了年度縣本級一般預(yù)算收入。

新增建設(shè)用地項目及面積增速較快。2010年至2012年，洞口縣因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)入園以及房地產(chǎn)開發(fā)等原因招進的省外內(nèi)聯(lián)引資項目逐年增長，分別為19個、25個、31個，且都使用了新增建設(shè)用地。據(jù)國土部門統(tǒng)計，2010年至2012年，洞口縣土地出讓面積分別達到261362平方米、501400平方米、115955平方米，用地規(guī)模越來越大，2011年達到頂峰，2012年有所減緩。三年共出讓土地65宗，出讓總收入達7.1億元。

土地財政對縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響

土地財政受土地資源有限性的制約。中國是一個人口大國，在相當長的歷史階段，人多地少的矛盾將長期存在，可開發(fā)的土地越來越稀缺，拆遷成本越來越高，土地出讓凈收益也會越來越少。就洞口縣而言，現(xiàn)有耕地面積54261.62公頃，人均耕地面積僅0.94畝，低于1.14畝的全省人均水平，人均耕地總量全國排名靠后，后備土地利用資源匱乏。若對土地財政長期過分依賴，縣域經(jīng)濟發(fā)展將面臨后勁乏力的風(fēng)險。

土地財政受土地市場供求關(guān)系的制約。土地供過于求價格低于價值，供不應(yīng)求價格高于價值，因此，如果過分開發(fā)土地，用地規(guī)模無序擴張，將導(dǎo)致土地供應(yīng)的飽和或超飽和，最終造成土地資源的貶值和浪費。

土地財政加劇了資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。據(jù)國土部門統(tǒng)計，2008年至2012年，洞口縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積共350.5公頃，平均每年建設(shè)用地達70.1公頃，遠高于40公頃/年的規(guī)劃用地控制值。過分利用建設(shè)用地，不但加重土地粗放利用程度，甚至對耕地保護形成巨大威脅。另外，地方政府的地稅收入過分依賴房地產(chǎn)開發(fā)，將造成一些房地產(chǎn)開發(fā)商拿地后，為哄抬房價或地價故意囤地，土地未有效利用，甚至閑置浪費，對經(jīng)濟的良性循環(huán)發(fā)展構(gòu)成阻礙。

土地財政易造成“寅吃卯糧”式的激進發(fā)展。在現(xiàn)行財稅體制下，土地出讓收入既是地方政府可直接支配財力的重要部分，也是完成上級財稅增長指標的重要途徑，這種狀況極易導(dǎo)致地方政府運用各種手段擴大土地出讓規(guī)模換取眼前經(jīng)濟發(fā)展。這種方式實際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年的土地收益總和，是一種對土地收益的高強度“透支”。這種“寅吃卯糧”的做法是典型的短期激進式發(fā)展，與持續(xù)健康的科學(xué)發(fā)展觀背道而馳。

逐步擺脫土地財政依賴的對策

隨著土地財政弊端的逐步顯現(xiàn)，我們應(yīng)切實落實科學(xué)發(fā)展觀，逐步削弱對土地財政的依賴程度，最終實現(xiàn)縣域經(jīng)濟走向持續(xù)健康發(fā)展的快車道。

加強土地供應(yīng)管理，做到節(jié)約集約用地。土地是不可再生的有限資源，是發(fā)展經(jīng)濟的重要要素，保持土地供應(yīng)與經(jīng)濟增長的長期性和穩(wěn)定性相適應(yīng)，節(jié)約集約用地是基礎(chǔ)。一是控制用地總量。每年政府投放市場的各類土地，應(yīng)適度從緊控制。二是盤活用地存量。對全縣已供土地利用率不高的地塊，甚至閑置的土地要想方設(shè)法將其盤活、調(diào)整或置換給一些有發(fā)展優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。按照《閑置土地處置辦法》，重點加大對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)閑置土地的處置力度，對閑置兩年以上的開發(fā)區(qū)土地，政府應(yīng)以成本價強制收回，或置換給真正缺地的優(yōu)勢企業(yè)。三是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。每年投放市場的土地必須優(yōu)先保障工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性事業(yè)以及旅游和生態(tài)觀光等有潛力、有特色、有稅收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，當城市建設(shè)達到一定規(guī)模后，應(yīng)引導(dǎo)土地財政資金從投向城市建設(shè)為主向扶持實體產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。

強化土地開發(fā)項目管理，充分提高土地效益。逐步擺脫土地財政依賴，精細化管理土地是關(guān)鍵。一是認真抓好土地的前期開發(fā)，充分凸顯土地價值。凡是沒有完成征地拆遷和前期開發(fā)，未達到“三通一平”以上條件的土地，一律不得出讓。二是強化土地出讓收支管理，為土地和土地收入的管理建好制度平臺。逐步實現(xiàn)土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理的規(guī)定，將土地出讓收入全額繳入地方國庫，支出通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。三是加大對土地開發(fā)建設(shè)模式的改革。在洞口城市建設(shè)項目中，今后應(yīng)逐步建立項目法人制取代臨時指揮部負責制，實施公司化運作，充分降低管理成本和財務(wù)成本。

堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)擴容提質(zhì)并重。洞口縣城鎮(zhèn)化率約30%，繼續(xù)推進城鎮(zhèn)擴容提質(zhì)是今后洞口縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。擴容是形象，提質(zhì)是根本，只有產(chǎn)業(yè)聚集了，才能有效促進城鎮(zhèn)擴容質(zhì)量的提升。努力通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸納更多的生產(chǎn)要素聚集，使擴大城市規(guī)模與強化產(chǎn)業(yè)支撐走上良性互動的軌道。

發(fā)揮優(yōu)勢資源，做強實體產(chǎn)業(yè)。發(fā)展和壯大產(chǎn)業(yè)，才能真正發(fā)展好實體經(jīng)濟，創(chuàng)造財富，改善財稅結(jié)構(gòu)。一是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。抓住洞口自然環(huán)境好、污染程度低的有利條件，打好綠色經(jīng)濟牌，大力發(fā)展糧食、柑橘、南竹、木材、蔬菜、茶葉、金銀花等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，培植和壯大一批稅源強勁的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。二是突出礦業(yè)經(jīng)濟。堅持以培育壯大經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，重點依托豐富的煤、鐵、錳、硅等礦產(chǎn)資源發(fā)展礦產(chǎn)品深加工和精加工?？茖W(xué)制定洞口礦業(yè)資源開發(fā)與利用規(guī)劃，依據(jù)市場需求進行資源配置開采，嚴把準入關(guān)，努力加強與著名礦業(yè)加工企業(yè)的合作，實現(xiàn)錳、鐵等礦業(yè)經(jīng)濟的歷史性突破。三是壯大文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。洞口縣是革命老區(qū)縣、“中國宗祠文化之都”、“中國楹聯(lián)文化名縣”、中國“長壽之鄉(xiāng)”，文化底蘊深厚，又位于“大武陵”旅游圈，具有得天獨厚的旅游資源，全縣可開發(fā)的旅游資源571處，大有潛力挖掘的有99處。大力發(fā)展洞口文化、旅游產(chǎn)業(yè)，對帶動洞口第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進財稅增收潛力巨大。四是加快新興商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展。洞口縣地處“湘黔古道”要沖，是邵陽市的西大門。滬昆高速東接沿海、西通云貴，洞口可一小時直達邵陽、懷化兩市，融入了長株潭“三小時經(jīng)濟圈”。洞新高速、洞溆高速公路、懷邵衡快速鐵路、武岡機場的興建，洞口成為湖南西南部的交通樞紐，區(qū)域性交通商貿(mào)物流中心建設(shè)前景廣闊，必將成為洞口未來新興經(jīng)濟增長點。

保護發(fā)展生態(tài)，爭取政策支持。洞口縣屬湖南省重點林區(qū)，森林資源豐富，現(xiàn)有林地占全縣土地面積的62%，森林覆蓋率達58.7%，先后獲得“全國造林綠化百佳縣”“全國森林資源管理先進縣”“全國生態(tài)文明先進縣”“中國綠色名縣”等殊榮，羅溪森林公園已晉升為國家級森林公園。獨特的生態(tài)資源優(yōu)勢讓洞口納入了邵陽市西部生態(tài)經(jīng)濟圈建設(shè)范疇。今后，洞口縣應(yīng)本著“既要金山銀山，又要綠水青山”的發(fā)展思路，繼續(xù)保護好、發(fā)展好生態(tài)環(huán)境，扎扎實實為國家建立好生態(tài)屏障，既可加快帶動旅游業(yè)健康蓬勃發(fā)展，又可獲得上級的政策和資金支持，從而有力地促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。