編者按：美國外交關(guān)系協(xié)會（Council on Foreign Relations，CFR）是美國政府的重要智囊團(tuán)。該協(xié)會成立90周年時啟動了“重振美國計劃”（Renewing America），得到了伯納德和艾琳·施瓦茨基金（the Bernard and Irene Schwartz Foundation）的部分資助。其中，教育領(lǐng)域是該計劃關(guān)注的重點(diǎn)之一。2013年6月，CFR發(fā)布了美國聯(lián)邦政府教育政策報告。這份長達(dá)27頁的報告指出，美國社會各階層之間日益擴(kuò)大的學(xué)業(yè)成就差距導(dǎo)致了美國教育系統(tǒng)國際競爭力的降低。本刊特約譯者上海師范大學(xué)胡仲勛對該報告的部分內(nèi)容進(jìn)行編譯，以饗讀者。

一、前言

美國教育系統(tǒng)的國際競爭力已今不如昔。其他發(fā)達(dá)國家正奮起直追，一些國家在高中教育和高等教育的完成率上已超越美國，且生均支出更低。美國在與其他國家的比較中尤顯窘迫的是較低的學(xué)前教育入學(xué)率和較高的大學(xué)輟學(xué)率。但美國教育系統(tǒng)真正的病灶也是其最大的競爭弱點(diǎn)是——不同社會經(jīng)濟(jì)群體學(xué)生之間在學(xué)業(yè)成就方面巨大且不斷加深的差距，這種差距很早便開始并伴隨學(xué)生的整個學(xué)習(xí)生涯。

人力資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要且長期的動力。熟練工人擁有更高的生產(chǎn)效率和創(chuàng)造性。經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律表明，長期來看，一個國家的平均教育水平每提高一年，其經(jīng)濟(jì)水平就會相應(yīng)增長3～4個百分點(diǎn)。當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)價值的增長很大程度上以知識為基礎(chǔ)。教育，特別是高等教育，對于國民經(jīng)濟(jì)和個人收入來說也變得非常重要。在某種程度上，勞動力市場已經(jīng)越過國界，那些具有高附加值的知識型工作的國際競爭只會越來越激烈。

歷史上，聯(lián)邦政府在美國教育系統(tǒng)中的作用一直是幫助貧困學(xué)生。固化的社會經(jīng)濟(jì)地位對學(xué)生成就的影響越來越大，這使得聯(lián)邦政府的這一作用比以往任何時候都更為重要。

奧巴馬政府已經(jīng)制定了雄心勃勃的教育議程。在執(zhí)政早期，奧巴馬承諾到2020年，美國將再次擁有全世界最高的高等教育畢業(yè)率。2009年的一攬子刺激計劃（stimulus package）使聯(lián)邦教育部的支出在一年之內(nèi)增長了3倍，增幅高出其他任何聯(lián)邦議程。K-12教育激勵措施（K-12 education iniatives）則再次聚焦于對最劣勢、最薄弱學(xué)校的改革，以及那些最有希望提升教育質(zhì)量的研究領(lǐng)域。奧巴馬繼續(xù)推行問責(zé)制，同時試圖通過更好的途徑來衡量和評價教育質(zhì)量。盡管存在激烈的黨派之爭，但共和黨人和民主黨人顯然已經(jīng)在教育政策方面基本達(dá)成一致。

二、美國教育現(xiàn)狀

美國教育正在失去其國際領(lǐng)先的地位。美國55～64歲人群的高中和中學(xué)后教育畢業(yè)率在經(jīng)合組織國家排名中分別為第一位和第三位；美國25～34歲人群的這一比例分別為第十位和第十三位。顯然，其他國家正在提升本國高中和大學(xué)的普及率，而美國卻止步不前。

年輕的美國人并沒有在其父輩的基礎(chǔ)上取得重大進(jìn)展。與其他發(fā)達(dá)國家不同，進(jìn)入美國勞動力市場的一代人的受教育程度反而不及退出市場的一代。當(dāng)前的高中畢業(yè)率掩蓋了高中同等學(xué)力的增長趨勢。高中同等學(xué)力的畢業(yè)生所獲得的收入與高中輟學(xué)者相當(dāng)（見圖1）。

而在國際上，美國在教育這場賽跑中的起點(diǎn)（學(xué)前教育注冊率）已經(jīng)落后，在終點(diǎn)（中學(xué)后教育按時畢業(yè)率）同樣落后。

雖然美國的入學(xué)率一直在增長，在過去的十年間翻了將近一番，但學(xué)前教育卻遠(yuǎn)沒有其他發(fā)達(dá)國家普及。在英國、法國、德國和日本，幾乎所有的4歲兒童都會接受學(xué)前教育，韓國最近通過立法強(qiáng)制普及學(xué)前教育。然而，只有69%的美國4歲兒童進(jìn)入幼兒園就讀。

美國比較擅長讓高中畢業(yè)生接受中學(xué)后教育，卻不擅長讓他們畢業(yè)并取得中學(xué)以上學(xué)位。美國高校入學(xué)率顯著上升，畢業(yè)率卻一直沒有起色。1980年，只有50%的高中畢業(yè)生能夠在兩年內(nèi)進(jìn)入高等教育機(jī)構(gòu)深造，現(xiàn)在，這一比例接近70%，而將近一半的大學(xué)生入學(xué)6年之后仍未畢業(yè)——按時畢業(yè)率比1980年還低。美國高等教育入學(xué)率高于國際平均水平，卻同時擁有發(fā)達(dá)國家最高的輟學(xué)率。

（一）考試成績：穩(wěn)中有升卻敗于他國

在考試成績方面，美國學(xué)生一直表現(xiàn)平平。國家教育進(jìn)展評估成績比以往有所提高，但進(jìn)步幅度很小，且集中在小學(xué)階段和數(shù)學(xué)方面。在國際測試中，與其他發(fā)達(dá)國家的同齡人相比，美國K-12教育階段學(xué)生一直處在或低于平均水平。在核心課程領(lǐng)域，美國學(xué)生的測試成績不如其他國家學(xué)生表現(xiàn)好，但他們在自信心調(diào)查中得分較高——一種存在缺點(diǎn)的特質(zhì)，也是一種與企業(yè)家精神高度相關(guān)的特質(zhì)。

（二）經(jīng)費(fèi)支出：穩(wěn)中有降卻總量充足

美國在其教育系統(tǒng)投入了大量資金，包括公共和私人資金。鑒于其相對財富，K-12教育的生均支出與其他經(jīng)合組織國家大致相當(dāng)。然而，美國的高等教育開支卻非常大——高出經(jīng)合組織國家平均水平1/3。

美國教育資金的支出領(lǐng)域也不同。相比其他發(fā)達(dá)國家，美國的教育資金在直接教學(xué)方面支出較少，而在學(xué)校建筑和場地、課外活動、學(xué)生生涯規(guī)劃以及咨詢服務(wù)方面支出較多。

美國教育系統(tǒng)歷來效率低下，其表現(xiàn)之一便是成本的增長并未帶來相應(yīng)的質(zhì)量的改善。直到經(jīng)濟(jì)衰退前，美國的K-12教育預(yù)算一直穩(wěn)步上升，比1980年翻了將近一番。經(jīng)濟(jì)衰退后，預(yù)算的削減使公立大學(xué)雪上加霜：國家生均經(jīng)費(fèi)在過去十年間下降了1/4，已低于1980年的水平。成本負(fù)擔(dān)通過急劇增長的學(xué)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁于學(xué)生個人（見圖2）。

美國學(xué)生支付著世界上最高昂的學(xué)費(fèi)。受通貨膨脹影響，美國四年制公立大學(xué)的平均學(xué)雜費(fèi)與1982年相比增長了357%，過去五年間增速最快。學(xué)生債務(wù)隨之迅速增長，學(xué)生總債務(wù)現(xiàn)已超過1萬億美元——這是同樣受過大學(xué)教育的55～64歲的美國人從未面臨過的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）教育體系：不平等仍為最大問題

美國有許多教育卓越的地區(qū)。例如，假設(shè)作為國家參與世界排名，馬薩諸塞州和明尼蘇達(dá)州的四年級數(shù)學(xué)和科學(xué)成績能夠躋身世界前六位。在15歲兒童中，亞裔美國人是世界上閱讀素養(yǎng)最高的群體，美國白人僅次于芬蘭人和新西蘭人排在第三位。美國擁有6所世界排名前十的大學(xué)。最頂尖大學(xué)的輟學(xué)率已降至歷史低點(diǎn)。美國在諾貝爾獎獲得者數(shù)量方面的優(yōu)勢地位沒有國家能夠撼動。在哈佛商學(xué)院校友調(diào)查中，高水平大學(xué)被評為美國的首要競爭優(yōu)勢。

然而，美國并非整體上擁有如此優(yōu)秀的教育。雖然每個人——黑人、白人，富人、窮人——的考試成績都比上一代更優(yōu)秀，并且擁有更多進(jìn)入大學(xué)的機(jī)會，但富裕學(xué)生受益更多。低收入家庭的學(xué)生和高收入家庭的學(xué)生基于標(biāo)準(zhǔn)化測試的成績差距比“嬰兒潮”時代擴(kuò)大了75%。令人驚訝的是，當(dāng)學(xué)生剛開始就讀小學(xué)時，這些差距便已存在，而且差距會貫穿整個中學(xué)階段，并延伸到高等教育階段。在美國，父母的財富對學(xué)生成績的影響比其他發(fā)達(dá)國家都要大。

在一流大學(xué)的招生過程中，美國富人擁有優(yōu)勢，他們的孩子越來越集中于最好的學(xué)校。來自收入最高家庭（20%）的學(xué)生比來自收入最低家庭（20%）的學(xué)生進(jìn)入頂尖大學(xué)的概率高出8倍。

不同于以往的是，種族不再是獲得學(xué)術(shù)成就的阻礙。事實(shí)上，擁有很強(qiáng)學(xué)術(shù)能力的富有的黑人學(xué)生比同樣富有但學(xué)術(shù)能力稍差的白人學(xué)生更有可能進(jìn)入精英大學(xué)就讀。但在現(xiàn)實(shí)中，富有的黑人并不多，因?yàn)樨敻慌c種族密切相關(guān)?，F(xiàn)在，黑人學(xué)生進(jìn)入頂尖高校的可能性比20世紀(jì)80年代更低。低收入家庭的學(xué)生越來越集中于社區(qū)學(xué)院和二線學(xué)校。

投入的不平等在一個人的童年時期就已顯現(xiàn)：富人和受過良好教育的父母能夠投入更多的時間和金錢用于孩子的早期教育——甚至比過去幾代人投入得更多。

投入的不平等在K-12教育階段繼續(xù)存在。美國大部分地區(qū)都存在教育投資差異，這是因?yàn)橛脕碇Ц禟-12公立學(xué)校教育的大部分收入都依賴于地方財產(chǎn)稅。大多數(shù)經(jīng)合組織國家都將資源更多地投入到低收入地區(qū)，而美國則恰恰相反。

投入的不平等也存在于大學(xué)層面。20世紀(jì)60年代以來，美國最頂尖大學(xué)的生均年度支出的增幅是最差大學(xué)的兩倍。1967年，最頂尖大學(xué)和最差大學(xué)的生均年度支出的差距是1.35萬美元；2006年，這一差距是8萬美元。生均年度支出的差距在一定程度上造成了大學(xué)教育質(zhì)量的差距。頂尖大學(xué)的按時畢業(yè)率較高，畢業(yè)生的薪資更高且他們更有可能繼續(xù)攻讀更高學(xué)位。

社區(qū)學(xué)院對美國高等教育按時畢業(yè)率下降負(fù)有主要責(zé)任。據(jù)估計，2/3的下降是由于資源不足。按學(xué)士學(xué)位的擁有率排名，美國僅次于荷蘭排名第二。美國主要是在副學(xué)士學(xué)位（或中等技能）領(lǐng)域落后于其競爭對手——排名僅為十六位。然而，美國就業(yè)率的增長更需要中等技能學(xué)歷而非高技能或低技能學(xué)歷。美國中學(xué)后教育輟學(xué)率隨著學(xué)歷等級的逐級下降而不斷上升——58%的本科學(xué)生可以按時完成學(xué)業(yè)，而只有28%的副學(xué)士學(xué)位階段學(xué)生能夠按時完成。學(xué)歷每下降一個等級，低收入學(xué)生的比例便有所增加（見圖3）。

要想獲得一份高薪的工作，完成大學(xué)學(xué)業(yè)比以往任何時候都更為重要。20世紀(jì)70年代，所有凈就業(yè)增長（net job growth）均集中在要求大學(xué)學(xué)歷以上的工作。大學(xué)畢業(yè)生的平均收入更高，他們失業(yè)的可能性也比大學(xué)輟學(xué)者和高中畢業(yè)生更小。

過去十年間，越來越多的美國人認(rèn)識到，要在當(dāng)今世界獲得成功就要擁有大學(xué)文憑。美國教育系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)是，要使更多的低收入群體、弱勢群體、少數(shù)族裔學(xué)生進(jìn)入高中并繼續(xù)參與中學(xué)后競爭，以及要將高等教育成本和學(xué)費(fèi)限制在可控范圍內(nèi)。

三、幼兒早期教育階段①

盡管美國的學(xué)前教育入學(xué)率低于國際標(biāo)準(zhǔn)，但增長速度非?？?，尤其是州立學(xué)前教育項(xiàng)目的增長。1980年以來，提供學(xué)前教育項(xiàng)目的州從8個增至39個。近1/4的美國4歲兒童未接受學(xué)前教育。

（一）學(xué)前教育的收益

優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育可以提升學(xué)生的成績，尤其是貧困學(xué)生的成績。在示范性學(xué)前教育項(xiàng)目中，利用集成型教學(xué)技術(shù)，弱勢學(xué)生的留級幾率會降低，他們更有可能從高中畢業(yè)，并繼續(xù)完成中學(xué)后教育，在以后的生活中，他們的犯罪概率更低，收入更高，并擁有更為穩(wěn)定的生活。據(jù)保守估計，在此類示范性項(xiàng)目中，每投入1美元就可獲得3美元的收益。

（二）聯(lián)邦政府在學(xué)前教育中的角色

聯(lián)邦政府在學(xué)前教育中的角色呈多樣化。聯(lián)邦政府直接為“起點(diǎn)計劃”（Head Start）提供資金支持，這一計劃主要針對低收入群體子女的學(xué)前教育。聯(lián)邦政府還向州和低收入家庭提供補(bǔ)助金以幫助他們支付幼兒保育費(fèi)用，同時向所有家庭推出一種針對幼兒保育的稅收信貸。上述資金是聯(lián)邦政府每年200億美元的兒童早期教育支出的主要來源。

（三）奧巴馬的學(xué)前教育議程：聚焦質(zhì)量而非資金或入學(xué)機(jī)會

奧巴馬政府試圖在不增加基線資金（baseline funding）或擴(kuò)大入學(xué)機(jī)會的情況下提高學(xué)前教育的質(zhì)量。在對“起點(diǎn)計劃”的改革中，教師質(zhì)量得到特別重視。示范性項(xiàng)目普遍雇用曾接受良好培訓(xùn)的教師，并給予他們豐厚報酬，同時保持較低的生師比。到2014年，“起點(diǎn)計劃”中的半數(shù)教師必須持有學(xué)士學(xué)位。

一攬子刺激計劃為各州開設(shè)了一項(xiàng)新的教育補(bǔ)助項(xiàng)目——“力爭上游·早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)”（Race to the Top Early Learning Challenge）。申請該項(xiàng)目的州需要滿足以下條件：能夠?yàn)榈褪杖爰彝和瘮U(kuò)大高質(zhì)量學(xué)前教育項(xiàng)目的入學(xué)機(jī)會，能夠?qū)⒐⒑退搅㈨?xiàng)目整合為一個緊密結(jié)合的系統(tǒng)，能夠建立嚴(yán)格有效的項(xiàng)目評價系統(tǒng)。該項(xiàng)目有助于推動各州采用質(zhì)量評價和改進(jìn)系統(tǒng)（Quality Rating and Improvement System，QRIS），該系統(tǒng)向家長公布早期教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營情況的評估信息。很多州也開始逐步開發(fā)自己的評估系統(tǒng)，以使本州在資金申請過程中更具競爭力。

（四）對聯(lián)邦學(xué)前教育政策的評價

將注意力和資源聚焦于學(xué)前教育質(zhì)量及其監(jiān)測系統(tǒng)，此舉對于中等收入和低收入群體子女的意義更大，因?yàn)檫@些孩子的父母無力負(fù)擔(dān)子女就讀私立幼兒園的費(fèi)用。

聯(lián)邦政府頒布的學(xué)前教育政策旨在普及學(xué)前教育。大部分發(fā)達(dá)國家已經(jīng)或正在普及學(xué)前教育。對美國而言，將包括“起點(diǎn)計劃”在內(nèi)的學(xué)前教育并入現(xiàn)存的K-12公立學(xué)校系統(tǒng)意義重大。奧巴馬總統(tǒng)在2013年國情咨文中呼吁為所有4歲兒童提供高質(zhì)量的學(xué)前教育，但直至今日，奧巴馬政府在增加學(xué)前教育入學(xué)機(jī)會方面幾乎無所作為，這或許是因?yàn)槠占皩W(xué)前教育開支巨大。各州在學(xué)前教育方面的支出不增反減，自2002年以來生均經(jīng)費(fèi)不斷下降。

政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注低收入家庭子女的學(xué)前教育項(xiàng)目。設(shè)計良好的學(xué)前教育項(xiàng)目能夠縮小從上幼兒園第一天起便出現(xiàn)并伴隨學(xué)生一生的學(xué)業(yè)差距。

四、K-12教育系統(tǒng)

美國公立K-12教育是免費(fèi)且向所有學(xué)生開放的，費(fèi)用全部由納稅人承擔(dān)。K-12教育階段是強(qiáng)制性入學(xué)，因而具有廣泛的普及性。K-12階段的絕大多數(shù)學(xué)生（90%）就讀于公立學(xué)校。

（一）聯(lián)邦政府在K-12教育體系中的角色

美國法律禁止聯(lián)邦政府強(qiáng)迫學(xué)校采取某種具體的課程、標(biāo)準(zhǔn)或測試。歷史上，聯(lián)邦政府在K-12教育中的角色僅限于擴(kuò)大教育機(jī)會和資助貧困學(xué)生。直至20世紀(jì)60年代，美國才經(jīng)過立法確定公立學(xué)校為所有種族服務(wù)。美國政府創(chuàng)建了聯(lián)邦資金幫助地方學(xué)區(qū)履行上述職責(zé)——針對低收入家庭學(xué)生的條款Ⅰ（TitleⅠfor low-income students）資助金和針對有特殊需求兒童的《殘疾人教育法》（Individuals with Disabilities Education Act， IDEA）資助金。這些資金根據(jù)各學(xué)區(qū)的殘疾學(xué)生人數(shù)進(jìn)行分配，資金的來源和規(guī)模都在不斷擴(kuò)大。條款Ⅰ資助金的申請條件也在逐漸降低，幾乎每個學(xué)區(qū)都能得到一定的資助?，F(xiàn)在，聯(lián)邦政府承擔(dān)約10%的K-12教育經(jīng)費(fèi)。

（二）布什時期的《不讓一個孩子掉隊法》：推進(jìn)問責(zé)制

直到2001年《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act，NCLB）的頒布，美國聯(lián)邦政府才開始利用條款Ⅰ資助金引導(dǎo)教育政策，而不再僅僅是擴(kuò)大教育機(jī)會。根據(jù)NCLB，條款Ⅰ資助金根據(jù)學(xué)生成績的不同而有所差異。如果學(xué)校無法消除貧困學(xué)生之間的成績差距就無法得到條款Ⅰ資助金。NCLB使問責(zé)制范圍擴(kuò)大至所有學(xué)生。

根據(jù)NCLB，所有學(xué)生必須在12年內(nèi)熟練掌握閱讀和數(shù)學(xué)。各州可以制定本州的熟練水平標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)計每年的標(biāo)準(zhǔn)化測試。學(xué)校成績以群組（如種族、收入、殘障情況）為單位報告并根據(jù)年度進(jìn)步（Annual Yearly Progress，AYP）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測量。如果學(xué)校未能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，將面臨以下后果：解聘員工、關(guān)閉學(xué)?；蛑亟M為特許學(xué)校。

然而，NCLB的實(shí)施效果令人失望。問責(zé)制對學(xué)校成績幾乎沒有影響。NCLB設(shè)定的目標(biāo)不切實(shí)際，以至于一些表現(xiàn)很好的學(xué)校也達(dá)不到年度進(jìn)步標(biāo)準(zhǔn)。國家科學(xué)院（National Academy of Sciences）的一份報告總結(jié)道，NCLB基于測試的問責(zé)制有可能使學(xué)校成績得到微小的提升，但不會帶來預(yù)期的改變。例如，一所根據(jù)問責(zé)制標(biāo)準(zhǔn)取得了“重大進(jìn)步”的學(xué)校，后來被發(fā)現(xiàn)存在經(jīng)常性的欺騙和分?jǐn)?shù)操縱行為。

（三）奧巴馬時期的《不讓一個孩子掉隊法》：有條件的豁免

奧巴馬總統(tǒng)允許各州設(shè)立新的能力目標(biāo)并可以申請豁免履行NCLB的一些規(guī)定（包括實(shí)現(xiàn)年度進(jìn)步要求）——但前提是各州在獲得豁免權(quán)的同時采取奧巴馬政府提出的政策方針。截至目前，37個州和哥倫比亞特區(qū)已被授予豁免權(quán)。

（四）奧巴馬的K-12教育議程：更準(zhǔn)確的問責(zé)和質(zhì)量創(chuàng)新

奧巴馬政府延續(xù)了布什政府對于問責(zé)制的廣泛承諾，即問責(zé)制是在控制成本的同時確?；举|(zhì)量的一種方法。奧巴馬政府正在創(chuàng)建一個更有效的K-12教育問責(zé)系統(tǒng)，該系統(tǒng)將更好地評價教育質(zhì)量，將資源更高效地集中于薄弱學(xué)校，同時也將大力資助有望提升教育質(zhì)量的創(chuàng)新項(xiàng)目。主要表現(xiàn)為以下四大舉措：提升教師質(zhì)量，推廣優(yōu)質(zhì)特許學(xué)校，鼓勵各州采用大學(xué)預(yù)備共同標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)數(shù)據(jù)系統(tǒng)以追蹤學(xué)生表現(xiàn)。

（五）聯(lián)邦K-12教育措施評析

在奧巴馬政府的治理下，聯(lián)邦政策得以整合，以縮小高收入家庭學(xué)生和低收入家庭學(xué)生之間的成績差距。低收入家庭的子女將是本屆政府政策主張（包括特許學(xué)校和教師效能）的主要受益者，因?yàn)榈褪杖氲貐^(qū)難以吸引和留住優(yōu)秀教師。

在條款Ⅰ資助金方面，聯(lián)邦政府可以做得更多。如何使條款Ⅰ資助金更有針對性且更有效地進(jìn)行資助？聯(lián)邦政府在這些方面幾乎無所作為。大部分新的基線K-12聯(lián)邦資金被集中用于較小的競爭性資助項(xiàng)目，這些項(xiàng)目加起來每年不超過20億美元。相比之下，條款Ⅰ則數(shù)目巨大——每年需要145億美元。此外，公眾對條款Ⅰ資助金在每一所學(xué)校中的支出情況知之甚少，而那正是條款Ⅰ資助金直接影響低收入家庭子女的關(guān)鍵所在。

為了更廣泛地控制國家K-12教育支出和質(zhì)量，聯(lián)邦政府正在逐步實(shí)施一個問責(zé)制框架：準(zhǔn)確可信的教師評價，可供比較的共同標(biāo)準(zhǔn)，以及囊括一切的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。這將有助于更加深刻地理解K-12教育蘊(yùn)含的價值，在資源不足的情況下這種理解尤為重要。

五、中學(xué)后教育系統(tǒng)

美國近3/4的大學(xué)生就讀于公立學(xué)校。其中，40%的大學(xué)生就讀于兩年制社區(qū)學(xué)院，36%的大學(xué)生就讀于四年制公立大學(xué)。州和地方稅收負(fù)擔(dān)著這些公立機(jī)構(gòu)的大部分成本，但所有學(xué)校均收取學(xué)費(fèi)。8%的中學(xué)后教育階段學(xué)生就讀于營利性大學(xué)，15%的學(xué)生就讀于私立非營利性大學(xué)。

（一）聯(lián)邦政府在中學(xué)后教育體系中的角色

聯(lián)邦政府通過發(fā)放低保補(bǔ)助金（means-tested grants）、學(xué)生貸款補(bǔ)貼（subsidized student loans），減免稅收等途徑資助中學(xué)后教育階段學(xué)生。絕大部分資助都直接發(fā)放給學(xué)生及其家庭，這與聯(lián)邦政府對早期教育和K-12教育的資助相反。在早期教育和K-12教育階段，資助一般都發(fā)放給教育服務(wù)的供給者或是由州來分配。

近一半的全日制本科學(xué)生接受聯(lián)邦貸款或資助，這些資助平均占到大學(xué)費(fèi)用的40%。所有學(xué)生及其家庭都可以申請稅收優(yōu)惠。聯(lián)邦政府對中學(xué)后教育階段學(xué)生的資助和稅式支出（tax expenditures）每年約為720億美元，遙遙領(lǐng)先于早期教育階段（200億美元）和K-12階段（380億美元）。然而，除了要求這些資金必須用于經(jīng)過認(rèn)證的機(jī)構(gòu)之外，聯(lián)邦政府實(shí)際上無法控制學(xué)生如何使用這些資助。

（二）奧巴馬政府的中學(xué)后教育議程

奧巴馬政府的中學(xué)后教育議程主要包括三個方面：更多的學(xué)生資助，更嚴(yán)格的問責(zé)制以及重新支持社區(qū)學(xué)院。

在奧巴馬的第一任期，聯(lián)邦政府對學(xué)生的資助大幅增加，這使高收入家庭子女的受益最大。聯(lián)邦政府對中學(xué)后教育的全部基線支出（包括撥款、稅式支出）自奧巴馬任職之初就已翻了一番。這與早期教育和K-12教育階段恰好相反，在上述兩階段，聯(lián)邦支出保持不變。

同時，奧巴馬政府正史無前例地嘗試使那些主要依賴聯(lián)邦政府資助以及更傾向于為低收入家庭子女服務(wù)的中學(xué)后教育提供者對教育質(zhì)量和價值更加負(fù)責(zé)。通過以上做法，聯(lián)邦政府首次明確提出了“物有所值”（good value）理念，即通過畢業(yè)生在勞動力市場上的價值來衡量一個項(xiàng)目的成本。

（三）聯(lián)邦中學(xué)后教育措施評析

奧巴馬政府通過多種途徑改善了中學(xué)后教育階段低收入家庭子女的境況——提高佩爾助學(xué)金（Pell Grant）的金額上限，退還“美國人機(jī)會抵稅”（the AOTC tax credit），開發(fā)職業(yè)和技術(shù)項(xiàng)目問責(zé)制，在國家層面關(guān)注社區(qū)學(xué)院和其他授予中等技能學(xué)歷的學(xué)校。

長期以來，幫助弱勢學(xué)生往往意味著給予少數(shù)人更多的機(jī)會進(jìn)入頂尖大學(xué)和資金充足的大學(xué)。只有使學(xué)校更多地為低收入家庭子女服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)更廣泛的積極的影響。社區(qū)學(xué)院在這方面資金充足、費(fèi)用低廉且更加有效。值得稱道的是，奧巴馬政府重組社區(qū)學(xué)院以將其作為解決低收入、低成就學(xué)生上大學(xué)的主要途徑。

在獎勵學(xué)生按時畢業(yè)、降低低收入家庭子女的輟學(xué)率方面，奧巴馬政府尚無明顯作為。缺乏對社區(qū)學(xué)院的資金和資源支持是造成上述問題的原因之一。

此外，“有償就業(yè)”規(guī)則（gainful employment rule）②仍然是紙上談兵。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一規(guī)則出臺嚴(yán)厲的措施，強(qiáng)制學(xué)校向新生公開本校學(xué)生畢業(yè)后的收入水平和債務(wù)償還率。

同時，政策制定者須防范嚴(yán)格問責(zé)制可能導(dǎo)致的弱勢學(xué)生入學(xué)機(jī)會受限的風(fēng)險。在降低成本、提高畢業(yè)率和增加就業(yè)等多重壓力下，學(xué)校可能會限制無力支付全部學(xué)費(fèi)和需要更多學(xué)業(yè)補(bǔ)救的學(xué)生入學(xué)。

六、前景展望

共和黨議員和民主黨議員已就教育政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)容達(dá)成一致，最大的分歧在于共和黨人更青睞市場取向的政策措施，使問責(zé)制透明化且傾向賦予州更多的決策權(quán)。

財政緊縮將會是主要障礙。眾議院撥款法案的懸而未決將會使奧巴馬簽署的一些教育項(xiàng)目化為泡影，但它也同樣會使“起點(diǎn)計劃”、條款Ⅰ資助金、殘疾人教育法和佩爾助學(xué)金——面向貧困學(xué)生的聯(lián)邦資金來源保持不變。此外，長期資金存在不確定性。教育經(jīng)費(fèi)有可能被削減20%。問題是，持平或減少的資金能否繼續(xù)增加貧困兒童的受教育機(jī)會并提高其成績。

在財政緊縮時期，將資金與質(zhì)量掛鉤比任何時候都更為重要。更多的低收入家庭子女應(yīng)該獲得進(jìn)入優(yōu)質(zhì)公立幼兒園的機(jī)會。針對K-12階段的條款Ⅰ資助金應(yīng)更具針對性且設(shè)計周密。在中學(xué)后教育階段，應(yīng)增加對于社區(qū)學(xué)院的支持，重新制定資助規(guī)則以幫助學(xué)生完成學(xué)業(yè)。奧巴馬總統(tǒng)擁有四年時間使美國教育重返領(lǐng)先世界的軌道。

注釋：

①幼兒早期教育是美國K-12教育前的教育階段（the pre-k system），主要針對2歲半至5歲的兒童。幼兒早期教育機(jī)構(gòu)有三類，分別是學(xué)前公立學(xué)校（pre-k public school）、托兒所（child care center）以及受“起點(diǎn)計劃”資助的機(jī)構(gòu)，60%以上的美國兒童都會在進(jìn)入幼兒園之前到上述機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。在中國，幼兒園對應(yīng)的即是學(xué)前教育，此處提醒讀者予以區(qū)別。

②“有償就業(yè)”規(guī)則是聯(lián)邦政府對部分中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)（其收費(fèi)超過所提供的學(xué)歷/學(xué)位在勞動力市場上價值）施加影響的一項(xiàng)措施，用來衡量畢業(yè)生的債務(wù)負(fù)擔(dān)和償還能力。

編輯 許方舟