2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在……”。在未來一個(gè)時(shí)期，加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是黑龍江省各級(jí)政府工作重點(diǎn)之一。如何進(jìn)一步優(yōu)化地方政府投融資方式和相關(guān)管理運(yùn)行機(jī)制，已成為當(dāng)前亟需解決的課題之一。

一、黑龍江省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出保障能力概況

據(jù)亞洲開發(fā)銀行兩年前在吉林省和黑龍江省開展的一項(xiàng)政策研究顯示，近年來黑龍江省財(cái)政支出總量處于全國(guó)下游水平，人均財(cái)政支出水平處在第10名左右。從2000年至2010年，黑龍江省的財(cái)政自給能力系數(shù)（本級(jí)政府負(fù)責(zé)征收的收入/本級(jí)公共支出）不足0.5，平均值為0.4左右，財(cái)政收入缺口超過60%。相對(duì)于逐年繁重的“剛性”支出任務(wù)，黑龍江省財(cái)政自給能力不足問題逐漸加大，不得不靠中央財(cái)政更多的轉(zhuǎn)移支付來維持。同時(shí)，省以下各級(jí)政府財(cái)政收支區(qū)域差異較大，長(zhǎng)期以來，部分縣級(jí)財(cái)政拮據(jù)，工資支出過大，公用經(jīng)費(fèi)短缺，仍然屬于典型的“吃飯”財(cái)政。

由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，加之財(cái)政收入占GDP比例偏低，黑龍江省公共財(cái)政保障能力偏低，造成許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史欠賬。例如，2009年，城市用水普及率僅為86.6%，低于全國(guó)平均水平（96.1%）9.5個(gè)百分點(diǎn)；全省平均城市污水日處理能力僅為301萬立方米，集中處理率為54.6%，比全國(guó)平均水平低8.8個(gè)百分點(diǎn)，在省級(jí)排名第25位之后。人均城市道路面積9.4平方米，低于全國(guó)平均水平（12.8平方米）40%；每萬人擁有公共汽車10.1輛，低于全國(guó)平均水平（11.1輛）10%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后也對(duì)投融資環(huán)境起到了負(fù)面掣肘作用。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要融資途徑

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，除必要的財(cái)政資金投入外，我國(guó)各級(jí)地方政府的融資渠道大體包括六個(gè)方面，即開發(fā)性貸款、商業(yè)銀行貸款、信托計(jì)劃、財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券、地方政府債券、地方政府融資平臺(tái)債券。

（一）開發(fā)性貸款。1999年以后，國(guó)家開發(fā)銀行建立了一套變通的信用結(jié)構(gòu)，即由地方政府將規(guī)劃中城建項(xiàng)目集中“打捆”，由地方政府的一個(gè)代理機(jī)構(gòu)——通常是各地的城市建設(shè)投資公司（通常是國(guó)有獨(dú)資公司，也就是目前通稱的地方政府融資平臺(tái)）作為借款人承貸。后者對(duì)于其運(yùn)營(yíng)收入不足以償還貸款本息的部分，往往要求地方政府做出相應(yīng)承諾，從地方本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排補(bǔ)貼資金，償還融資平臺(tái)到期債務(wù)。

（二）商業(yè)銀行貸款。即各個(gè)商業(yè)銀行對(duì)開發(fā)性貸款的模仿跟進(jìn)，值得一提的是，此類投資中部分是出于商業(yè)化目標(biāo)的市場(chǎng)行為，但不排除其中一些貸款決策可能來自地方政府行政干預(yù)或壓力，特別在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、信用環(huán)境不良的地區(qū)更是如此。

（三）信托計(jì)劃（Trust Plan）。此種融資方式在西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一度非常盛行，但對(duì)委托人而言，投資環(huán)境的外部性決定了此種融資方式具有較高風(fēng)險(xiǎn)和較大不確定性。國(guó)內(nèi)部分發(fā)達(dá)省市也進(jìn)行了一些嘗試，例如，上海愛建信托投資有限責(zé)任公司曾于2002年推出“上海外環(huán)隧道項(xiàng)目資金信托計(jì)劃”，為當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)融資。出于各種原因，中國(guó)的信托業(yè)一直是金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域，經(jīng)歷了數(shù)次行業(yè)整頓仍然無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，信托公司和銀信合作模式仍是銀監(jiān)部門監(jiān)管重點(diǎn)。

（四）財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券。2009年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，國(guó)務(wù)院同意財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元地方債券，“由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息”，當(dāng)?shù)胤秸荒苓€債時(shí)，中央政府將代為償還，這種地方債券實(shí)質(zhì)上屬于特種用途國(guó)債。2010年，財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券2000億元；2011年，財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券的計(jì)劃仍然為2000億元。

（五）地方政府債券。中國(guó)目前尚沒有以地方政府為主體發(fā)行過此類債券，擬議中的地方政府債券，即由地方政府直接發(fā)行債券，類似于國(guó)外市政債券中的一般責(zé)任債券，需以地方政府未來全部稅收收入和負(fù)債能力作為償債資金來源。

（六）地方政府融資平臺(tái)債券。中國(guó)地方政府融資平臺(tái)債券（或者城投債）出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，在2008年之后得到較快增長(zhǎng)。目前，中國(guó)地方政府融資平臺(tái)債券以項(xiàng)目收益作為還款來源，絕大多數(shù)由地方政府提供擔(dān)保，實(shí)質(zhì)上是一種“準(zhǔn)市政”的企業(yè)債券，類似于美國(guó)市政債券中的收益?zhèn)↖ncome Bonds，本息償還以債券發(fā)行企業(yè)所得或利潤(rùn)支付）。

三、地方政府現(xiàn)有融資模式的缺陷

（一）運(yùn)營(yíng)手段單一，內(nèi)需結(jié)構(gòu)調(diào)整難度加大。

在過去幾年新一輪固定資產(chǎn)投資熱潮中，“融資平臺(tái)+土地財(cái)政+打捆貸款”的融資模式應(yīng)運(yùn)而生，并在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。地方政府通過注入財(cái)政性資金、股權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)存量、土地收益以及賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行扶持，以地方政府信用作擔(dān)保，獲得打捆貸款，籌集所得資金用于所收儲(chǔ)土地輔助設(shè)施建設(shè)，待完工獲取土地升值收益后，償還融資平臺(tái)到期債務(wù)本息。土地出讓收益已成為地方財(cái)政收入的重要組成部分之一，據(jù)財(cái)政部公布數(shù)據(jù)，2009年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到1.4萬億元，占GDP的比重高達(dá)4.6%，占地方本級(jí)財(cái)政收入比重則高達(dá)43.7%。

土地作為地方政府的重要資源和資產(chǎn)，具有儲(chǔ)備抵押和貸款融資的功能，然而，土地資產(chǎn)的增值依賴于土地的深度開發(fā)，如果沒有土地收益，這一基本融資模式就會(huì)失去存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。只要土地價(jià)格始終在高位徘徊，地方政府及其融資平臺(tái)就可以獲得較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，用以維持這一基本融資模式運(yùn)轉(zhuǎn)。一旦經(jīng)濟(jì)周期放緩，土地泡沫破滅，價(jià)格大幅下跌，地方政府收入來源必然會(huì)銳減，信用無法兌現(xiàn)，債務(wù)負(fù)擔(dān)高企。土地市場(chǎng)價(jià)格泡沫在很多一線城市已初露端倪，土地價(jià)格上漲又進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)，從這個(gè)角度看，可以認(rèn)為，地方融資平臺(tái)“綁架”了土地財(cái)政，土地財(cái)政又“綁架”了高房?jī)r(jià)，高房?jī)r(jià)最終會(huì)削弱購房者消費(fèi)能力，“擠出”城鎮(zhèn)居民其他消費(fèi)支出，從而給城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)帶來一定阻力。

（二）融資渠道集中，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)加大。

從表面上看，地方政府融資平臺(tái)采取銀行貸款、中期票據(jù)、各種“銀信政”理財(cái)產(chǎn)品、資產(chǎn)證券化以及股權(quán)融資等多種方式籌資，一定程度上分散了金融風(fēng)險(xiǎn)。但從整體看，銀行類金融機(jī)構(gòu)不僅是融資平臺(tái)貸款的主要提供者，也是其發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)的承銷商和主要投資者，信貸資金依然是融資平臺(tái)最主要的資金來源。融資平臺(tái)所形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，依然集中在銀行體系內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)的積累、積聚將導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。地方政府通過融資平臺(tái)發(fā)行各種債券以及信托理財(cái)產(chǎn)品，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和其他政府活動(dòng)產(chǎn)生的債務(wù)“信貸化”，也使地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。20世紀(jì)90年代，地方政府負(fù)債主要以行政性支出欠賬為主，包括拖欠機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資、糧食補(bǔ)貼、社保資金缺口等，而近年來，直接債務(wù)增速越來越快，地方政府利用企業(yè)債、中短期票據(jù)以及各種金融產(chǎn)品獲得的資金規(guī)模迅速擴(kuò)張，從銀行類金融機(jī)構(gòu)借款的占比越來越大。這些資金中的大部分投入到投資回報(bào)率相對(duì)較低的大型公共建設(shè)領(lǐng)域，將給地方政府埋下潛在債務(wù)隱患。一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期下調(diào)，土地價(jià)格下跌，融資平臺(tái)償債能力減弱，必然會(huì)波及銀行類金融機(jī)構(gòu)，并有可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）增信方式固化，地方財(cái)政隱性風(fēng)險(xiǎn)加大。

地方政府融資平臺(tái)是地方政府融資的“殼”，平臺(tái)的債務(wù)融資，一般都采取了財(cái)政收入擔(dān)保、各類資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等多種方式增信。這些增信手段與地方財(cái)政收支能力密切相關(guān)，地方財(cái)政將承擔(dān)最終還款責(zé)任，由此形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于有收入的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，以項(xiàng)目收益或土地作為抵押融資，地方財(cái)政承諾兜底責(zé)任；對(duì)于沒有收入的公益性項(xiàng)目（公益類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有相當(dāng)比例都是此類項(xiàng)目），還款資金納入以后年度財(cái)政預(yù)算。實(shí)質(zhì)上，這種做法形成了當(dāng)年地方財(cái)政隱性赤字，換言之，是透支了以后年度地方政府財(cái)力。

（四）隱性負(fù)債增加，地方政府債務(wù)調(diào)控難度加大。

出于對(duì)舉債風(fēng)險(xiǎn)的考慮，目前，除了國(guó)家統(tǒng)一向國(guó)際金融組織和外國(guó)政府舉借的政府主權(quán)外債轉(zhuǎn)貸款之外，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)不允許地方政府發(fā)債和直接從銀行貸款，也不允許為項(xiàng)目、公司的銀行貸款提供任何形式的擔(dān)保，以防止地方政府過度負(fù)債形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)債和貸款這兩個(gè)最主要的外源性資金融資渠道被堵住之后，一些地方政府不得不較大程度依賴于各種非規(guī)范手段融資，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口。這些以變通的、非正規(guī)方式進(jìn)行的融資，負(fù)債形式除了銀行貸款，還有各種資金信托、往來款拖欠等，未納入地方政府預(yù)算統(tǒng)一管理，負(fù)債總量難以控制，地方政府也缺乏有效調(diào)控手段來規(guī)范約束地方政府的融資行為、控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障資金使用的安全性和有效性。在地方政府必須提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給和承擔(dān)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任的情況下，隱性負(fù)債及其隱患如不能有效防范和化解，將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，并使隱性負(fù)債成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的顯性常態(tài)。

四、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式轉(zhuǎn)型建議

（一）整合存量資源，以“戰(zhàn)略控股”方式催化融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

在地方政府對(duì)融資平臺(tái)的改組改造過程中，除沿襲以往做法，通過土地等各類資產(chǎn)注入來擴(kuò)張平臺(tái)規(guī)模的“內(nèi)生式”發(fā)展模式外，已有重慶、四川、遼寧等約20個(gè)省市先后出現(xiàn)融資平臺(tái)向“戰(zhàn)略控股”轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。融資平臺(tái)在目標(biāo)定位、功能發(fā)揮、發(fā)展方向上，主要呈現(xiàn)如下三方面趨勢(shì)：一是領(lǐng)域綜合化趨勢(shì)。在以往城建投資領(lǐng)域之外，融資平臺(tái)開始承擔(dān)起地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)任務(wù)，并積極強(qiáng)化資金與項(xiàng)目之間的有機(jī)銜接，提升地方政府資產(chǎn)與資本控制效率，有效隔離潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是分工協(xié)作化趨勢(shì)。政府組建專業(yè)融資平臺(tái)逐步展開，如沈陽市新組建三大專業(yè)平臺(tái)：基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資平臺(tái)、工業(yè)投融資平臺(tái)、農(nóng)業(yè)投融資平臺(tái)，各平臺(tái)通過分工協(xié)作，合理扶持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長(zhǎng)；三是經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化趨勢(shì)?！皯?zhàn)略控股”平臺(tái)在逐步弱化項(xiàng)目建設(shè)職能的同時(shí)，轉(zhuǎn)以資產(chǎn)和資本經(jīng)營(yíng)作為主攻方向，以擺脫平臺(tái)成立之初被動(dòng)承接各路資金、轉(zhuǎn)手用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的“空殼”地位。同時(shí)，一些平臺(tái)還承擔(dān)其對(duì)地方產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行整合的功能，如通過整合地方性稀缺資源，放大對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)度。

（二）服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，打造地方金融控股公司加速產(chǎn)融結(jié)合。

在應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中，多數(shù)地方政府從單一關(guān)注投資拉動(dòng)效應(yīng)，轉(zhuǎn)而注重發(fā)揮金融集聚效應(yīng)，關(guān)注焦點(diǎn)也從國(guó)有及股份制銀行逐步轉(zhuǎn)向地方性金融資源領(lǐng)域。例如，陜西、天津、廣東、上海、江蘇、安徽、重慶、山東、四川等九省市相繼出現(xiàn)組建“金融控股”平臺(tái)跡象，以此整合地方性金融資源融資潛力，初步形成完全有別于以往城投公司模式的，與“戰(zhàn)略控股”方式相呼應(yīng)的政府類融資平臺(tái)發(fā)展新模式。在這種模式下，地方政府通過地方性金融資源集聚方式打造地方金融控股公司，構(gòu)建全新層面的“金融控股”平臺(tái)。

（三）強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新，引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

對(duì)于有長(zhǎng)期收費(fèi)權(quán)為長(zhǎng)期收益保障的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以考慮采取公共與私營(yíng)部門合作方式（Public-Private Partnership， 簡(jiǎn)稱PPP）籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，提高建成設(shè)施管理和運(yùn)營(yíng)效率，這種做法在國(guó)際上有成熟度和認(rèn)知度，也契合國(guó)家提倡的支持非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。通過PPP模式籌集建設(shè)資金，需要從以下幾方面逐步完善政策和市場(chǎng)環(huán)境：一是建議將公私營(yíng)部門合作戰(zhàn)略納入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，面向民營(yíng)資本放開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，并建立城建、財(cái)政、物價(jià)、稅收等部門的協(xié)同工作機(jī)制，共同做好新融資框架的籌劃和監(jiān)管工作；二是鑒于目前對(duì)民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的信貸政策未明確，建議各級(jí)政府與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通，出臺(tái)信貸政策鼓勵(lì)PPP模式快速發(fā)展；三是鼓勵(lì)民營(yíng)資本作為投資方，參與前述由政府主導(dǎo)的“戰(zhàn)略控股”和“金融控股”進(jìn)程，在各級(jí)政府統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，切實(shí)提供公共資產(chǎn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，與國(guó)有資本一道，協(xié)同服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展；四是建立健全用以規(guī)范PPP模式運(yùn)行的激勵(lì)約束機(jī)制，規(guī)范民營(yíng)資本對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)整飭有序的市場(chǎng)秩序。

（四）拓展國(guó)際視野，加快引進(jìn)整合國(guó)際智力資源為我所用。

目前，地方政府在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，往往把工作重心放在解決融資問題上，對(duì)資金后續(xù)運(yùn)行管理重視程度有待進(jìn)一步提升，同時(shí)，在資金配置效率評(píng)估、投資成本效益控制、資金來源結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，地方政府缺乏專門機(jī)構(gòu)或部門進(jìn)行系統(tǒng)研究并向政府決策層反饋信息。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)憑借其廣泛的業(yè)務(wù)延伸和雄厚的專家?guī)靸?chǔ)備，在這些方面有著得天獨(dú)厚的智力資源優(yōu)勢(shì)，我省在與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的知識(shí)與智力合作方面，應(yīng)立足于省情，逐步拓展知識(shí)合作的深度和廣度，更多引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)融資和金融管理理念，有針對(duì)性地解決地方政府的實(shí)際問題，提高地方政府資金的管理和運(yùn)行效率。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳國(guó)際金融處）

責(zé)任編輯：洪峰