黨的十八大明確提出了“四化同步”，特別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略部署，這是在新形勢下實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要方針。本文結(jié)合黑龍江省近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐，就推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出建議。

一、黑龍江省城鎮(zhèn)化建設(shè)進展情況

近年來，黑龍江省著眼于農(nóng)業(yè)大省、工業(yè)大省的實際，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。2009年，省委、省政府把城鎮(zhèn)化試點工作納入全省“十大工程”加以推進。經(jīng)過三年的不懈努力，城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著成效。2011年，全省城鎮(zhèn)化率達到56.5%，高于全國平均5.2個百分點。我省城鎮(zhèn)化建設(shè)已由零打碎敲式向整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整個區(qū)域、整個系統(tǒng)發(fā)展，已由單一解決居住向就業(yè)、醫(yī)療保障等全面推進發(fā)展，已由局部試點向多個區(qū)域、多個系統(tǒng)發(fā)展。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋面進一步拓寬。在全國率先完成了《省域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的編制，開展了第二輪省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃修編，編制了《“十二五”城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，啟動了第四輪城市總體規(guī)劃修編，確定了城鎮(zhèn)人口規(guī)模、功能定位、產(chǎn)業(yè)布局。加快村鎮(zhèn)規(guī)劃編制進度，全省已編制完成《縣（市）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃》25個、《縣（市）域鎮(zhèn)村居民點空間布局規(guī)劃》64個。

（二）“百鎮(zhèn)建設(shè)”工程全面啟動。2010年以來，全省試點鎮(zhèn)（不含重點旅游名鎮(zhèn)）開工項目2260個，完成投資313.3億元；2011年試點鎮(zhèn)開工項目1208個，完成投資176億元。沿301國道和區(qū)域重點小城鎮(zhèn)示范帶10個示范鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，2011年開復(fù)工項目169個，完成投資25.3億元，占百鎮(zhèn)完成投資的14.3%。一批園區(qū)型、商貿(mào)型、旅游型小城鎮(zhèn)建設(shè)初見成效。

（三）重點旅游名鎮(zhèn)建設(shè)成效明顯。堅持把旅游名鎮(zhèn)建設(shè)作為北國風(fēng)光特色旅游開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)化試點工程的重要載體來抓，三年來全省旅游名鎮(zhèn)累計開復(fù)工434個，完成投資119.7億元，253個項目竣工并投入使用。2013年，旅游名鎮(zhèn)完成投資46.6億元，開復(fù)工項目155個。亞布力、鏡泊湖、五大連池、名山、黑瞎子島等名鎮(zhèn)投資數(shù)額大、工程進度快、整體效果好。通過大上項目，名鎮(zhèn)內(nèi)外交通日益順暢，基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強，景區(qū)景點日趨完善，服務(wù)功能逐漸齊全，文化品位大幅提升，拉動作用日益增強，示范作用更加明顯。

（四）整村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）推進步伐加快。2009年以來，全省撤并自然屯2875個，近110萬農(nóng)民向中心村、新型農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)和城市集中，促進了城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的良性互動。一些城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)抓住政策機遇，致力于消滅農(nóng)村泥草房、農(nóng)危房，依托地緣和資源優(yōu)勢，不斷擴大整村推進規(guī)模，逐步形成整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）推進城鎮(zhèn)化的良好態(tài)勢。目前，全省已有48個整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）推進城鎮(zhèn)化試點正在加快建設(shè)，并初具規(guī)模。

（五）農(nóng)墾森工示范帶動作用更加突出。農(nóng)墾系統(tǒng)深入推進抓城、建城會戰(zhàn)，不斷加大撤隊建區(qū)力度，累計撤并連隊等居民點1905個，轉(zhuǎn)移人口26.5萬戶、65萬人，建成現(xiàn)代化新型小城鎮(zhèn)103個，城鎮(zhèn)化率達到80%以上，走出了一條以城鎮(zhèn)化推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子。森工系統(tǒng)全力打造23個5萬人口以上的局址城鎮(zhèn)森林生態(tài)城鎮(zhèn)，目前已撤并林場（所）192個，建成了一批新型小城鎮(zhèn)，輻射帶動周邊農(nóng)村能力明顯增強。

（六）烏蘇里江四縣（市）率先起步。組織編制了沿烏蘇里江四縣（市）城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃、試點鎮(zhèn)控詳規(guī)劃和中心村建設(shè)規(guī)劃，出臺了有關(guān)支持政策，編制了村鎮(zhèn)風(fēng)貌建筑設(shè)計導(dǎo)引，指導(dǎo)抓吉鎮(zhèn)、虎頭鎮(zhèn)等試點大膽實踐探索，整合資源和政策向試點鎮(zhèn)傾斜，共開發(fā)建設(shè)各類項目47個，投資10.8億余元，促進產(chǎn)業(yè)向園區(qū)、土地向規(guī)模經(jīng)營、人口向城鎮(zhèn)集中，試點鎮(zhèn)村示范作用逐步顯現(xiàn)。

（七）場鎮(zhèn)、林鎮(zhèn)合作共建進展順利。充分發(fā)揮農(nóng)墾、森工、油田等企業(yè)優(yōu)勢，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)施共享、互利雙贏的原則，采取資源整合、聯(lián)手開發(fā)、項目共建等方式，全方位合作共建小城鎮(zhèn)，輻射帶動周邊農(nóng)村發(fā)展，吸引農(nóng)民進鎮(zhèn)。

二、黑龍江省財政部門支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的做法及成效

圍繞實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和任務(wù)，黑龍江省財政部門充分發(fā)揮財政政策和資金的導(dǎo)向作用，認(rèn)真落實推進公共服務(wù)均等化的政策措施，支持加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

（一）支持以村鎮(zhèn)規(guī)劃為重點的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設(shè)，奠定發(fā)展基礎(chǔ)。2006至2012年，省級財政累計投入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃專項資金為5660萬元，編制完成了《黑龍江省村鎮(zhèn)體系規(guī)劃》等20個總體和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，編制完成了重點發(fā)展的300多個中心村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃。目前，全省82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和46%的村已完成村鎮(zhèn)專項規(guī)劃編制工作。同時，省級財政安排資金6567萬元，專項用于支持名鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃的編制工作，為全省旅游名鎮(zhèn)建設(shè)的高起點起步、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)創(chuàng)造了條件。

（二）支持以通村公路為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)公路建設(shè)，提高通達能力。2006至2011年，國家和省共計投入138億元補貼資金，累計完成通村公路建設(shè)里程8.1萬公里，全省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村通暢率分別達到100%和99.7%，形成了全省農(nóng)村公路網(wǎng)。

（三）支持以“三棚一草”改造為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房建設(shè)，改善居住條件。為改善城鄉(xiāng)中低收入群體住房條件，不斷加大保障性安居工程建設(shè)力度。2007至2012年，中央和省累計投入專項補助資金484.6億元，加上各地和省農(nóng)墾、森工系統(tǒng)投入資金和市場化運作，累計建設(shè)改造住房308萬套，工程總量連續(xù)4年居全國第一。實施農(nóng)村危房改造政策以來，國家和省累計投入資金47億元，支持59.1萬戶農(nóng)民完成了危房改造。2007年以來，省級財政累計投入9.2億元資金，支持109.9萬戶農(nóng)民改善了住房條件，泥草房減少了68.9%。其中，465個示范村和試點村改造泥草房近7萬戶，同步推進水、路、電、氣、綠、庭院建設(shè)和環(huán)境綜合整治，新農(nóng)村村莊建設(shè)邁出實質(zhì)性步伐。

（四）支持以“三供兩治”為主要內(nèi)容的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境。2010至2012年，共爭取國家資金41.8億元，省級財政累計安排資金9.1億元，主要用于城鎮(zhèn)供水、供熱及垃圾、污水改造項目建設(shè)的配套和獎勵。目前，全省“三供兩治”工程項目開工建設(shè)近500項，完成投資400多億元，全省城市供水能力日新增218萬立方米，供水普及率達到91%；污水日處理能力增加了210萬噸，污水處理率達到60%，污水集中處理率40% ；城市燃?xì)馄占奥蔬_到84%，城市集中供熱普及率達到59.4%，垃圾無害化處理率達到30%。

（五）支持以旅游名鎮(zhèn)為主要內(nèi)容的小城鎮(zhèn)建設(shè)，增強城鎮(zhèn)集聚力。2010至2012年，省級財政采取整合專項資金等方式累計投入資金16億元，著力支持了14個重點旅游名鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施、景區(qū)景觀建設(shè)、環(huán)境綜合整治、宣傳推介以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建設(shè)項目，提升了旅游名鎮(zhèn)的總體形象。安排省級小城鎮(zhèn)建設(shè)專項補助資金1.2億元、基本建設(shè)資金1.8億元，支持了60個小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。安排以獎代補資金4000萬元，支持烏蘇里江四縣（市）城鎮(zhèn)化試點鎮(zhèn)村屯歸并。安排資金6000萬元，支持4個整鎮(zhèn)推進建設(shè)試點。2012年，省級財政安排返還資金6.4億元，支持農(nóng)墾、森工系統(tǒng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。同時，累計安排土地整理資金6.2億元，組織實施了9個項目，通過撤村拆遷騰空土地13468公頃，新增耕地994公頃，為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

（六）支持以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主要內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)水平。以加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為著力點，重點支持農(nóng)機化、合作化、集約化、產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐能力。截至2012年，全省現(xiàn)代農(nóng)機合作社總數(shù)達到797個，農(nóng)村綜合機械化程度達到89.8%。農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展到2.5萬個，入社成員25.5萬戶，帶動農(nóng)民110萬戶。土地流轉(zhuǎn)面積4446 萬畝，比2007年增加3276萬畝；規(guī)模經(jīng)營面積4079萬畝，比2007年增加3816萬畝。全省新建、續(xù)建億元以上產(chǎn)業(yè)項目376個，完成固定資產(chǎn)投資282億元，12個綠色食品產(chǎn)業(yè)重點園區(qū)累計入駐企業(yè)489戶。綠色食品產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入2760億元。帶動農(nóng)戶320萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的67%，戶均增收2460元。

（七）支持以農(nóng)村社會保障為重點的城鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)，推進均等化。按照民生優(yōu)先、服務(wù)均等的要求，不斷加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域的投入力度，提高農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展水平。在支持農(nóng)村教育發(fā)展方面，2010至2012年，全省累計投入資金160億元，落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革政策，支持2203所（不含農(nóng)墾）中小學(xué)校舍安全工程項目建設(shè)和農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造，啟動實施省部共建國家現(xiàn)代農(nóng)村職業(yè)教育改革試驗區(qū)建設(shè)工作。在支持農(nóng)村科技發(fā)展方面，2010至2012年，全省累計投入基層農(nóng)技推廣體系改革與示范縣建設(shè)資金2.5億元，支持87個縣（市、區(qū)）加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)；累計安排資金1976萬元，支持以農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會、科普示范基地、科普帶頭人有效發(fā)揮作用為重點的科普惠農(nóng)興村行動計劃。在支持農(nóng)村文化發(fā)展方面，2010至2012年，安排資金8.5億元，支持文化惠農(nóng)工程、提供基本文化服務(wù)，全省累計建成900個綜合文化站，6200多個村完善了多功能的村級活動室，2735個村建設(shè)了村級活動廣場。在支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展方面，2010至2012年，全省累計投入基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助資金11.3億元，通過政府購買服務(wù)為農(nóng)村居民提供國家規(guī)定的10類41項基本公共衛(wèi)生服務(wù)；累計投入資金80.2億元，支持全省1447.3萬農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率達到99.3%；累計投入農(nóng)村醫(yī)療救助資金15億元，惠及農(nóng)村困難群眾141.1萬人次。在支持農(nóng)村社會保障方面，2010至2012年，全省累計投入資金82.7億元，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)全覆蓋，同比增長50%；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同比增長43.2%，做到應(yīng)保盡保；農(nóng)村五保集中和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別提高860元和570元。在支持農(nóng)村人居環(huán)境改善方面，通過專項轉(zhuǎn)移支付，省級財政累計安排資金3.6億元，集中支持邊境縣（市）環(huán)境整治與特色風(fēng)貌建設(shè)，等等。

（八）支持以市場體系為重點的農(nóng)村商品網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進互流互通。自2006年啟動農(nóng)村商品市場流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以來，中央財政累計投入2.2億元，省級配套5268萬元，累計建設(shè)和改造連鎖農(nóng)家店21663個，支持建設(shè)配送中心155個，覆蓋全省98%的縣、97%的鄉(xiāng)、95%的行政村，涵蓋整個墾區(qū)和林區(qū)。自2007年啟動“新網(wǎng)工程”以來，中央財政累計投入1.4億元，全省累計配套8000萬元，支持連鎖經(jīng)營企業(yè)150家、配送中心269個、連鎖經(jīng)營網(wǎng)點24917個。同時，全省累計下?lián)苎a貼資金26.6億元，落實摩托車、家電、汽車下鄉(xiāng)政策，有效拉動了農(nóng)村消費。

三、推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考和建議

要明晰一個概念：當(dāng)前和今后一個時期的城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)民社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互相促進的新型城鎮(zhèn)化，其核心在于著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

要處理好三種關(guān)系：一是政府主導(dǎo)與尊重群眾意愿的關(guān)系。推進城鎮(zhèn)化，既需要政府積極引導(dǎo)，又要尊重農(nóng)民意愿，絕不能搞行政命令，讓農(nóng)民“被動進城”、“撅嘴上樓”。要通過政策引導(dǎo)、利益驅(qū)動、成果顯現(xiàn)等方式，充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性和主動性，加快城鎮(zhèn)化工作。二是推進速度與經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系。要堅持因地制宜，分類施策，緊密結(jié)合本地經(jīng)濟和城鎮(zhèn)發(fā)展實際，確定各自的發(fā)展方向、建設(shè)重點和推進速度。要量力而行、積極穩(wěn)妥，先易后難、有序推進。三是占用土地與保護耕地的關(guān)系。要在提高土地利用效率上下工夫，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，節(jié)約集約利用土地，嚴(yán)禁違法占地、粗放用地，通過宅基地置換、增減掛鉤等方式努力提高城鎮(zhèn)現(xiàn)有土地利用率。

要著力做好四項工作：一是落實相關(guān)政策。要認(rèn)真落實支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項財稅優(yōu)惠政策，繼續(xù)完善相關(guān)配套政策。

二是拓寬融資渠道。要做好財政資金整合，由財政部門牽頭，重點對用途趨同、性質(zhì)相近、功能配套的資金進行有效整合，切實做到集中財力辦大事。積極爭取國家投資，抓住國家支持老工業(yè)基地振興、資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城市棚戶區(qū)和煤礦沉陷區(qū)改造、松花江流域污染治理、農(nóng)村綜合環(huán)境整治等機遇，做好重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的儲備、申報工作，爭取國家支持。積極探索多渠道融資方式，利用現(xiàn)代市場融資手段，鼓勵金融、工商、民間等社會資本投入城鎮(zhèn)化建設(shè)的新途徑，逐步形成以財政投資為引導(dǎo)、金融資本、工商資本、民間資本廣泛參與的城鎮(zhèn)化投融資機制，多渠道、多途徑、多辦法解決城鎮(zhèn)化所需資金。

三是明確支持重點。要在完善城鎮(zhèn)體系建設(shè)上，按照因地制宜、節(jié)約土地、功能完善、特色鮮明、適度超前的原則，加強縣鄉(xiāng)村體系規(guī)劃編制工作。在促進民生建設(shè)上，要多措并舉，多渠道籌集資金，切實加大城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)資金投入。在公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要繼續(xù)加大“三供兩治”建設(shè)力度，并將工作重點逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。在推進公共服務(wù)均等化上，要建立城鄉(xiāng)社會保障銜接和轉(zhuǎn)移機制，健全農(nóng)村基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、最低生活保障制度。在改善人居環(huán)境上，要抓住開展農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省的有利契機，實施以改善農(nóng)村飲用水水源水質(zhì)、整治畜禽糞便、生活污水、生活垃圾為主要內(nèi)容的農(nóng)村環(huán)境保護工作，使農(nóng)村由傳統(tǒng)村莊向新型社區(qū)轉(zhuǎn)變。在支持小城鎮(zhèn)建設(shè)上，要以百鎮(zhèn)建設(shè)為重點，加快百鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強公共服務(wù)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，不斷提高小城鎮(zhèn)綜合承載和人口吸納能力。在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要重點推進低碳產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，因地制宜，分類指導(dǎo)，建設(shè)一批“工業(yè)重鎮(zhèn)”、“商貿(mào)大鎮(zhèn)”、“邊貿(mào)強鎮(zhèn)”、“旅游名鎮(zhèn)”，帶動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是完善推進方式。要繼續(xù)深化合作共建，繼續(xù)深入開展整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）推進試點工作，健全合力推進工作機制。

（作者單位：黑龍江省財政廳經(jīng)濟建設(shè)處）

責(zé)任編輯：欣聞