鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接面對鄉(xiāng)村的農(nóng)民群眾，在落實強農(nóng)惠農(nóng)政策、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村稅費改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“收錢”的職能淡化，“管錢”的職能強化，“發(fā)錢”的職能凸顯，其工作任務(wù)和運行環(huán)境發(fā)生了重大變化。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀

近年來隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，中央和省財政用于支持“三農(nóng)”的資金規(guī)模越來越大，農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容越來越多，直接面向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資金及各種涉農(nóng)補貼的落實和管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)，工作任務(wù)更為繁重，面臨著不少新的問題和困難。

隨著農(nóng)村改革發(fā)展特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了三個轉(zhuǎn)變，即由收支管理型向支出管理型轉(zhuǎn)變，由預(yù)算管理型向核算管理型轉(zhuǎn)變，由維持保障型向服務(wù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。與過去相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原有的一些職能弱化，有些職能則明顯增強。

1.公共服務(wù)保障職能不斷強化。主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)放各類惠農(nóng)政策資金的數(shù)量和任務(wù)越來越大。據(jù)統(tǒng)計，我省共有25項惠農(nóng)補貼，其中生產(chǎn)性補貼19項，社會性補貼6項。生產(chǎn)性補貼主要有糧食直補、農(nóng)資綜合直補，以及玉米良種、春播地膜玉米、水稻良種、棉花良種、退耕還林（含糧食補助）、退耕還林后扶持補助、奶牛良種、能繁母豬、能繁母牛、農(nóng)機具、測土配方施肥、大型水庫移民、能繁母豬保險、奶牛保險等各項補貼。社會性補貼包括農(nóng)村義務(wù)教育“一補”資金及中職助學(xué)金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、五保戶、家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)（含摩托車）等補貼。

2.會計核算職能日益增強。實施“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，成立了農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心，與財政所合署辦公，由財政所人員擔(dān)任會計，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位經(jīng)費管理和村級資金管理，以及轉(zhuǎn)移支付資金、新農(nóng)村建設(shè)方面的專項資金管理，全權(quán)代理鄉(xiāng)村賬務(wù)，集中時間對外辦公，定期進(jìn)行賬務(wù)公開，通過代管方式發(fā)揮監(jiān)督作用。推行“村財村用鄉(xiāng)代管”，對村級組織運轉(zhuǎn)資金和村集體資金實行代理記賬。

3.涉農(nóng)項目資金監(jiān)管任務(wù)明顯加強。隨著公共財政體制的逐步完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策措施的落實，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥付的新農(nóng)村建設(shè)、救災(zāi)、涉農(nóng)補貼、村級組織運轉(zhuǎn)財政補助資金等逐年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的基礎(chǔ)管理和資金兌付工作量明顯加大，支出管理任務(wù)越來越重。

二、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小，正常運轉(zhuǎn)難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是責(zé)大權(quán)小的政府，承擔(dān)了太多的工作任務(wù)。“上面千條線，下面一根針”，許多事情最終都要落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有穩(wěn)定的收入來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入難以滿足群眾對社會事業(yè)發(fā)展的要求。

2.可用財力少，公共服務(wù)難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配財力少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)比以前有所增加，例如，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、社會保障支出、農(nóng)村衛(wèi)生、義務(wù)教育“兩免一補”政策等等，支出的壓力很大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保支出、保運轉(zhuǎn)的壓力下，根本無力提供農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

三、擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的幾點建議

1.積極培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，進(jìn)一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的“牛鼻子”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困境的根本出路。一是要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，夯實基礎(chǔ)財源。按照有所為、有所不為的原則，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展地方特色名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品，并通過政策引導(dǎo)、生產(chǎn)扶持、系列服務(wù)等措施，引導(dǎo)農(nóng)民由零星分散的小規(guī)模經(jīng)營向集中連片的大規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品轉(zhuǎn)化增值率，提高農(nóng)業(yè)對財政收入的貢獻(xiàn)率。二是要加快發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，建設(shè)新興財源。要全力優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制，大力開展招商引資活動，加快發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)，盡快建立多種經(jīng)濟(jì)成分、多種經(jīng)營形式競爭發(fā)展的格局，不斷提高來自民營經(jīng)濟(jì)的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源結(jié)構(gòu)。三是要穩(wěn)步推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，開辟財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展”的原則，規(guī)劃建設(shè)出既能帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能突出區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)。應(yīng)用市場化運作手段，吸引外來資本、當(dāng)?shù)孛耖g資本參與小城鎮(zhèn)開發(fā)，通過引商入市、以市活商、以商促貿(mào)、以貿(mào)活財，不斷增加工商稅收，涵養(yǎng)并壯大新的后續(xù)財源。同時，要抓好土地出讓收益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴(kuò)大補充性財源。

2.完善財政管理體制，進(jìn)一步調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財理財積極性。一是上級財政在與縣鄉(xiāng)財政分割財力時要堅持“財力向下傾斜、缺口上移”，以事權(quán)劃分財權(quán)，以財權(quán)決定事權(quán)，最大限度地照顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財政的利益，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展。二是全面實行綜合預(yù)算管理。要從加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理、緩解財政困難狀況、集中財力辦大事的目的出發(fā)，對預(yù)算內(nèi)外資金實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、統(tǒng)籌安排、綜合平衡。三是逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法。市級政府要在上級財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財力需求差異，均衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有履行職能所需的基本財力。四是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，著眼構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出模式，建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出約束機制。

3.調(diào)整理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅征管體制，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入水平。一是要理順財稅征管體系。要從有利征收、管理，有利調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性出發(fā)，在財政、稅務(wù)部門之間建立一種結(jié)構(gòu)合理、配置適當(dāng)、程序嚴(yán)密、制約有效的財稅運行機制。二是明確工作主體，將國、地稅任務(wù)落實到職能部門，減少征收成本。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況將稅源核查清楚，重新下達(dá)任務(wù)。稅務(wù)部門應(yīng)是完成國稅、地稅的主體職能部門，應(yīng)將此項任務(wù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)卸下來落實到稅務(wù)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是協(xié)助稅務(wù)部門完成國、地稅收繳工作，這樣既可極大地緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，又可杜絕稅務(wù)部門個別工作人員利用職務(wù)之便謀取非法收入。

4.以推進(jìn)機構(gòu)改革為途徑，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出。一是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。二是加快推進(jìn)事業(yè)單位的改革。按照公益性職能與經(jīng)營性服務(wù)分開的要求，對承擔(dān)公益性職能的事業(yè)單位，所需經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)；對兼有公益性和經(jīng)營性的事業(yè)單位，逐步削減財政補貼；對非公益性的事業(yè)單位，則采取市場化運作的手段，逐步推向市場。事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和人員配備要立足實際，宜合則合，宜撤則撤，不強行上下對口。三是推進(jìn)教育體制改革。按照“規(guī)模、效益”的原則，根據(jù)生源數(shù)量和分布情況，合理調(diào)整和規(guī)劃教育布局，適當(dāng)集中辦學(xué)，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，營造良好的外部環(huán)境，引導(dǎo)社會辦學(xué)，鼓勵民間資本投入教育領(lǐng)域。四是采取小村并大村，擴(kuò)大村級規(guī)模，村組干部交叉兼職等辦法，減少村組干部，控制報酬標(biāo)準(zhǔn)，減少村級支出。

5.妥善清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，進(jìn)一步防范財政風(fēng)險。首先要建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的危害性，切實把債務(wù)工作抓緊抓好。要樹立“增收是政績、消化債務(wù)也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁，度過三年就換屆”的消極應(yīng)付思想。把債務(wù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計內(nèi)容，對決策失誤，造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源、用途和現(xiàn)狀，區(qū)別不同債務(wù)情況，制訂相應(yīng)的償還債務(wù)計劃。每年的償債計劃要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一點”的辦法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債準(zhǔn)備金，用于償還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的到期債務(wù)。第三，要積極主動消化債務(wù)。通過拍賣方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)及資源，解決部分債務(wù)。同時，上級財政和有關(guān)部門要加大轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助力度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助（包括貼息）。金融部門也應(yīng)積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對貸款實行停息掛賬，免除部分債務(wù)。第四，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國家的規(guī)定，一律不準(zhǔn)對外提供任何經(jīng)濟(jì)擔(dān)保。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展要堅持量力而行的原則，根據(jù)財力發(fā)展，不得打赤字預(yù)算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)項目。

（作者單位：吉林省洮南市呼和車力蒙古族鄉(xiāng)財政所）

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