一、切實貫徹落實“長久不變”的要求

穩(wěn)定土地承包關系是農(nóng)村土地政策一以貫之的重要取向。十七屆三中全會提出現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，十八屆三中全會進一步強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變。把“長久不變”的要求落到實處，既是當前的迫切任務，更事關長遠發(fā)展。

1.明確“長久不變”的土地承包周期為70年。改革開放以來，農(nóng)村土地承包期一直呈延長趨勢。從改革之初土地承包合同一年一定到確定15年的土地承包期，再到二輪承包將土地承包期延長30年，都明確體現(xiàn)出穩(wěn)定土地承包關系的政策取向?！伴L久不變”之后是否需要規(guī)定土地承包期，或者就以長久不變的規(guī)定替代具體的土地承包期，目前各方的爭議還比較大。從實現(xiàn)政策目標而言，只要能穩(wěn)定農(nóng)民預期，不設具體土地承包期限，或者是以目前的30年為一個承包周期，本質(zhì)上并無區(qū)別。但為了保護農(nóng)民土地利益，也為了土地資源管理、土地承包管理等方面的操作便利，設置具體承包期限的辦法更為可行。建議可參照城市建設用地使用權70年的規(guī)定，明確“長久不變”的土地承包周期為70年，并且在一個承包周期屆滿后，符合條件的承包者的承包周期自動延長。

2.實行“長久不變”與土地確權登記頒證掛鉤。在什么樣的基礎上實現(xiàn)“長久不變”，存在著是與二輪土地承包還是與土地確權登記頒證相掛鉤的不同選擇。我國不同地區(qū)土地承包模式差異較大，除了比較常見的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式之外，還存在“生不增、死不減”、“大調(diào)整、大變動”等不同做法，大部分地區(qū)都存在不同程度的調(diào)整土地行為，二輪承包時很多歷史遺留問題也未得到有效解決，這些地區(qū)很多群眾對土地調(diào)整還有較強預期，特別是寄期望于二輪承包期結束后再調(diào)整一次土地。如果是在二輪承包的基礎上“長久不變”，可能會因難以處理好穩(wěn)定的調(diào)整關系而引發(fā)矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。2013年中央提出用5年時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的要求，有105個縣（市、區(qū)）開展了試點，這是強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權物權保護的重要措施。建議把“長久不變”與土地確權統(tǒng)籌考慮，允許群眾在民主決議的基礎上對土地適當微調(diào)，妥善解決好歷史遺留問題，在此基礎上確權登記頒證，同時宣布“長久不變”，自此之后土地不再調(diào)整，相對長時期解決問題。

3.做好“長久不變”與土地流轉(zhuǎn)期限規(guī)定的銜接。這與流轉(zhuǎn)土地的基礎設施建設、地力培肥、耕地質(zhì)量提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和定位密切相關。由于《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，目前各地土地流轉(zhuǎn)期限普遍較短，導致土地流轉(zhuǎn)關系不穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)行為短期化。實行“長久不變”后，土地流轉(zhuǎn)雙方可以簽訂相對較長期限的流轉(zhuǎn)合同，以保障土地流轉(zhuǎn)關系相對穩(wěn)定。因此，建議可結合對“長久不變”下土地承包周期為70年的考慮，支持流轉(zhuǎn)雙方簽訂期限相對較長的土地流轉(zhuǎn)合同，形成長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關系，便于強化農(nóng)業(yè)基礎設施建設，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，平等保護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權益。

二、健全完善土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)對于適度規(guī)模經(jīng)營的形成和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育影響重大。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，截至2013年底，全國耕地流轉(zhuǎn)面積達到3.4億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的比重為26%。但在土地流轉(zhuǎn)加速的同時，也出現(xiàn)了不少新情況、新問題，需與時俱進明確和完善相關政策措施。

1.進一步明晰土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)相關概念。在目前的法律法規(guī)和政策文件中，都采用的是籠統(tǒng)的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的提法。但從理論上分析，土地承包經(jīng)營權實際包含了承包權和經(jīng)營權兩種不同的權利內(nèi)容，在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等流轉(zhuǎn)形式中，只有轉(zhuǎn)讓等少數(shù)流轉(zhuǎn)方式涉及到承包關系的變化，轉(zhuǎn)包、出租等占據(jù)主導地位的流轉(zhuǎn)方式并不涉及土地承包關系變化。從實踐情況看，土地流轉(zhuǎn)中采用轉(zhuǎn)讓方式的情況很少發(fā)生。目前采用轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的土地不到流轉(zhuǎn)總面積的4%，絕大部分情況下土地流轉(zhuǎn)并不影響原有承包關系。從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求看，無論是推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，還是提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源配置效率，關鍵都在于用活土地經(jīng)營權，而與承包權沒有必然聯(lián)系。為進一步明晰土地流轉(zhuǎn)政策、細化土地流轉(zhuǎn)服務，建議今后在相關政策文件中，除涉及到土地承包關系變動的轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式外，明確用土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)來替代土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的概念表述。

2.正確引導工商資本流轉(zhuǎn)土地的行為。企業(yè)經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的組成部分之一，工商企業(yè)是參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要主體。工商企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)有助于解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的資金、技術、人才等迫切問題，但同時也容易形成助長耕地“非糧化”和擠壓小農(nóng)利益空間等問題。應正確引導對工商資本流轉(zhuǎn)土地參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，興利除弊，重點引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展資本密集、技術密集、人才密集型的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。與此同時，還應未雨綢繆探索建立防控工商資本參與土地流轉(zhuǎn)潛在風險的有效機制：一是要明確進入門檻。工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地達到一定規(guī)模的，需要具備應有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力并經(jīng)農(nóng)業(yè)等部門認可。二是經(jīng)營要遵守法律。國土、農(nóng)業(yè)等部門要加強執(zhí)法，對工商企業(yè)的土地利用進行監(jiān)控，確保不改變土地用途。三是要提前防控風險。借鑒部分地區(qū)設立土地流轉(zhuǎn)風險保障金或準備金制度的辦法，建立健全土地流轉(zhuǎn)風險防范機制。

3.扎實穩(wěn)妥開展土地承包經(jīng)營權抵押、擔保。黨的十八屆三中全會《決定》明確賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，這是重大的政策突破與創(chuàng)新，有利于發(fā)揮土地承包經(jīng)營權的融資功能，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融資難題。要按照中央的要求，扎實穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押、擔保。一是明確土地承包經(jīng)營權抵押、擔保的政策界限。土地承包經(jīng)營權抵押、擔保的客體是使用權，農(nóng)戶利用自有的土地承包經(jīng)營權，其他主體利用合法取得的土地承包經(jīng)營權抵押、擔保，均不改變土地的集體所有性質(zhì)，不改變集體與農(nóng)戶之間的土地承包關系。二是切實防范土地承包經(jīng)營權抵押、擔保的潛在風險。為防止土地承包經(jīng)營權抵押、擔保造成金融風險、經(jīng)濟風險和社會風險，建議進一步明確，相關主體用于抵押的只能是自有或合法取得并已經(jīng)支付流轉(zhuǎn)費用的土地承包經(jīng)營權，用于抵押、擔保的土地承包經(jīng)營權不能超過一定比例（如成都市規(guī)定抵押的承包地不超過農(nóng)戶承包地面積的2/3），用于抵押、擔保的土地承包經(jīng)營權的期限最長不能超過20年（參照《合同法》第二百一十四條關于租賃期限不得超過20年的規(guī)定），政府通過設立保證基金等形式來防范風險。

4.規(guī)范引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股的行為。股份合作是土地流轉(zhuǎn)的形式之一，估計2013年底，采取股份合作方式流轉(zhuǎn)面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的7.4%，所占比重不高，但增長速度較快，同比增長了53.4%。目前的政策法規(guī)對土地入股的要求比較嚴格，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿將土地承包經(jīng)營權入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。從政策內(nèi)涵看，對入股的主體有限制，只能是在承包方之間；對流轉(zhuǎn)的目的也有規(guī)定，只能是從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。黨的十八屆三中全會《決定》明確，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進一步拓寬了土地承包經(jīng)營權入股的范圍。為防范農(nóng)民入股工商企業(yè)等法人之后，因法人經(jīng)營不善倒閉導致農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權，建議進一步明確，農(nóng)民土地入股不得改變原有土地承包關系，即使企業(yè)倒閉破產(chǎn)清算，因此受到影響的也只是有限年度的土地使用權。與此同時，在程序上還應盡到告知義務，在土地流轉(zhuǎn)時向農(nóng)戶警示土地入股企業(yè)的相關風險。

三、逐步探索建立承包經(jīng)營權退出機制

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在農(nóng)民變市民化的過程中，必然要涉及到農(nóng)村的土地等財產(chǎn)權益的退出問題。目前我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.73%，未來一個時期到達城鎮(zhèn)化高峰時，這一比例可能會超過70%，還有幾億農(nóng)民將要進城。進城農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權，包括退出土地經(jīng)營和退出土地承包兩個層次。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的建立健全，進城農(nóng)民通過依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地來退出經(jīng)營已經(jīng)沒有制度障礙，但是否退出、如何退出土地承包還需要深入研究。

1.是否退出應尊重進城農(nóng)民的意愿和選擇。目前，《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定在全家遷入設區(qū)的市，并且轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的情況下，應當將承包地交回發(fā)包方。但由于我國“候鳥型”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和不徹底的城鎮(zhèn)化模式，只解決了轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)問題，2.34億被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬實際上遠未市民化。因此，我國只能是有條件、有步驟地逐步建立進城農(nóng)民的土地退出機制。一是堅持以戶作為退出的基本單位。農(nóng)戶是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活單元，也是土地承包的基本單位，即使個別或部分成員遷入城市，農(nóng)戶作為承包主體依然存在，因此應堅持以農(nóng)戶而非個人作為土地退出的基本單位。二是農(nóng)戶退出要具備充分的前提條件?？紤]到承包地還承擔著農(nóng)戶基本生活保障和社會“穩(wěn)定器”的功能，因此除了全家遷入城市之外，還應把是否具有穩(wěn)定的就業(yè)、收入和享受平等基本公共服務作為退出承包地的前提條件。是否退出要充分尊重農(nóng)民的意愿。即便具備了退出承包地的硬條件，也應尊重農(nóng)民的意愿和選擇，并設置一定時間作為過渡期，不急于收回農(nóng)民承包地。

2.明確退出承包地應由集體給予經(jīng)濟補償?！段餀喾ā访鞔_了土地承包經(jīng)營權的用益物權性質(zhì)，這是農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權利，應對農(nóng)民退出承包地給予相應的經(jīng)濟補償，并作為重要前提條件。一是以集體經(jīng)濟組織作為補償主體。鑒于承包地屬農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟組織處于所有權主體的地位。因此，進城農(nóng)民交回承包地的，要由集體給予補償，包括補償標準、補償條件等具體規(guī)定，應充分尊重集體經(jīng)濟組織的主體地位。對于經(jīng)濟困難的集體經(jīng)濟組織，國家可以給予支持，但不能“越俎代庖”替代集體的功能作用。二是以省為單位制定具體的退出辦法。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和土地承包具體辦法差異較大，可以省為單位，依據(jù)國家法律和政策，制定對全家進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權有償退出的具體辦法。

3.統(tǒng)籌考慮土地承包經(jīng)營權的繼承與退出問題。目前，我國農(nóng)村土地承包相關法律法規(guī)和政策并未明確對土地承包經(jīng)營權繼承的規(guī)定。但由于農(nóng)村土地承包以戶為基本單位，只要農(nóng)戶作為承包單位存在，而不論戶中單個成員的變化，土地承包經(jīng)營權就會一直延續(xù)。因此，盡管法律法規(guī)未對土地承包經(jīng)營權的繼承做出規(guī)定，但實際上已經(jīng)包含有對土地承包經(jīng)營權在農(nóng)戶家庭內(nèi)繼承的認可。只有在農(nóng)戶全家喪失集體經(jīng)濟組織成員資格的情況下，土地承包經(jīng)營權的繼承才成為問題。建議可把土地承包經(jīng)營權的繼承與退出問題統(tǒng)籌考慮，通過退出的方式來解決喪失集體成員資格農(nóng)戶的承包地問題。

四、健全符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求的土地制度

與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有著完全不同的組織制度、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和生產(chǎn)目標，資源配置方式發(fā)生了重大變化，對土地制度提出了新要求。

1.確保土地規(guī)模經(jīng)營在“適度”范圍。當前我國推進土地規(guī)模經(jīng)營，對于解決“誰來種糧”問題、保障農(nóng)產(chǎn)品供給、對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入具有重要意義。但人多地少的基本國情、農(nóng)情，決定了我國的規(guī)模經(jīng)營要把握好“適度”問題。土地適度規(guī)模經(jīng)營既有量的問題，也要體現(xiàn)出質(zhì)的提高。因此，我國規(guī)模經(jīng)營的目標既要追求勞動生產(chǎn)率，更要追求提升土地產(chǎn)出率，而且國家的政策導向更應強調(diào)和鼓勵提高土地產(chǎn)出率。土地適度規(guī)模經(jīng)營要體現(xiàn)出量的要求。土地適度規(guī)模經(jīng)營不是簡單的“歸大堆”，經(jīng)營規(guī)模也不是越大越好。從當前我國的資源稟賦和工農(nóng)收益看，一年兩熟地區(qū)戶均經(jīng)營50—60畝，一年一熟地區(qū)戶均經(jīng)營100—120畝，較為符合國情。土地適度規(guī)模經(jīng)營要受外部條件制約。土地適度規(guī)模經(jīng)營的推進步伐和規(guī)模擴張，要與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和市民化的進程，以及農(nóng)村社會保障體系的健全完善相適應，不能超越或滯后于發(fā)展階段。

2.切實解決好設施農(nóng)業(yè)的用地問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)日趨多元，農(nóng)業(yè)用地的范圍也在不斷拓展。規(guī)模養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)等現(xiàn)代畜牧業(yè)用地，塑料大棚、日光溫室等設施農(nóng)業(yè)用地，糧食晾曬烘干、農(nóng)機具停放等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬用地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)用地，這些方面的用地已經(jīng)大大超過了直接耕作土地的范疇，如何滿足需求要認真研究。落實好已有的政策措施。近年來，國家先后出臺了《關于完善設施農(nóng)用地管理有關問題的通知》、《關于促進規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖用地有關政策的通知》等文件，但在一些地方還難以有效落實。要探索制定出臺新的扶持政策。可考慮在國家年度建設用地指標中單列一塊，專門用于滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新需求，并實行差別化的管理辦法。防止出現(xiàn)“搭便車”行為。嚴格政策界限，加強執(zhí)法力度，堅決制止以設施用地之名行突破國家土地管理政策之實的行為。

（作者單位：張紅宇系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長；王樂君，農(nóng)業(yè)部辦公廳； 李迎賓、李偉毅，農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司）

責任編輯：湯星頤