今年是全面深化改革的開局之年，財(cái)政支農(nóng)工作面臨著全新的形勢(shì)，肩負(fù)著重要的職責(zé)。以改革創(chuàng)新、求真務(wù)實(shí)的精神，科學(xué)把握財(cái)政支農(nóng)工作面臨的新形勢(shì)、新情況、新問題，研究明確新時(shí)期財(cái)政支農(nóng)改革創(chuàng)新的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和工作重點(diǎn)，部署當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的工作，具有十分重要的意義。

一、“十二五”以來財(cái)政支農(nóng)工作成績(jī)顯著

三年來，各級(jí)財(cái)政和農(nóng)口財(cái)務(wù)部門緊緊圍繞保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，緊密結(jié)合發(fā)展實(shí)際和財(cái)政職能，著力推動(dòng)政策創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、投入創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支農(nóng)工作的新跨越，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

（一）政策創(chuàng)新與時(shí)俱進(jìn)，工作廣度不斷拓寬

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財(cái)政的地位和重要性放到了前所未有的高度。樓繼偉部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，要加快完善相關(guān)財(cái)稅政策措施，推動(dòng)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。2013年，財(cái)政部會(huì)同水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門，在深入研究和反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地提出了支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一攬子政策建議：一是支持農(nóng)業(yè)“休養(yǎng)生息”，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；二是支持提高國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)民增收；三是支持農(nóng)業(yè)“走出去”，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際供給能力。財(cái)政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思路的提出，是財(cái)政支農(nóng)理念的重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著財(cái)政支農(nóng)工作進(jìn)入了新的階段，也將推動(dòng)開啟農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新的篇章。

創(chuàng)新糧食生產(chǎn)支持政策。圍繞“造良田”，進(jìn)一步完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支持政策，啟動(dòng)實(shí)施東北四省區(qū)“節(jié)水增糧”行動(dòng)，推動(dòng)完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃編制，積極統(tǒng)籌整合資金，支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。圍繞“用良種”，進(jìn)一步完善良種補(bǔ)貼政策，創(chuàng)新支持機(jī)制，推動(dòng)現(xiàn)代種業(yè)、民族種業(yè)加快發(fā)展，提升我國(guó)種業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。圍繞“施良法”，落實(shí)完善基層農(nóng)技推廣體系改革示范補(bǔ)助政策，項(xiàng)目覆蓋到所有農(nóng)業(yè)縣。啟動(dòng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)技術(shù)補(bǔ)助，支持冬小麥“一噴三防”等技術(shù)推廣。大力支持推廣旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，增產(chǎn)效果明顯。甘肅等省大力推廣全膜雙壟溝播技術(shù)，玉米畝均增產(chǎn)超過100公斤。這一系列政策“組合拳”，為確?！鞍扬埻肜卫味嗽谧约菏种小钡於藞?jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體支持政策。明確財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目與農(nóng)民合作組織對(duì)接的政策要求，充分賦予農(nóng)民合作組織在支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施中的主體地位，為農(nóng)民合作組織發(fā)展增添了新動(dòng)力。啟動(dòng)財(cái)政支持農(nóng)民合作組織創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)兩項(xiàng)試點(diǎn)。積極探索支持種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體發(fā)展。改革完善農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備武裝新型主體。江蘇省省級(jí)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，向新型主體開放申報(bào)，并予以優(yōu)先支持。河南省開展貸款擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償試點(diǎn)，破解農(nóng)民合作社融資難題。四川省推行民辦公助方式，讓農(nóng)民成為支農(nóng)項(xiàng)目的直接受益主體、自愿出資出勞主體和建設(shè)管理監(jiān)督主體。這些政策舉措，為加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系提供了有力支撐。

創(chuàng)新農(nóng)林生態(tài)建設(shè)保護(hù)扶持政策。建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，13個(gè)省區(qū)（含新疆兵團(tuán)、黑龍江農(nóng)墾）38.3億畝草原納入實(shí)施范圍，部分草原開始重現(xiàn)“風(fēng)吹綠草遍地花”的景象。支持啟動(dòng)天然林資源保護(hù)二期工程，一度銷聲匿跡的野生東北虎重現(xiàn)林海。再次提高了集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。出臺(tái)林業(yè)補(bǔ)貼政策，將育苗、造林、撫育等各環(huán)節(jié)納入補(bǔ)貼范圍，積極支持林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了“種樹與種糧一樣得補(bǔ)貼”。山西、遼寧、河南等省統(tǒng)籌使用資金，支持啟動(dòng)省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，積極構(gòu)建綠色生態(tài)屏障。廣東、江西、浙江等省加大森林生態(tài)效益補(bǔ)償投入力度，地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于中央財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。福建省完善下游對(duì)上游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，變上游“無償貢獻(xiàn)”為下游“反哺”。各級(jí)財(cái)政支持農(nóng)林生態(tài)建設(shè)保護(hù)的政策舉措，努力讓“綠水青山”變成了“金山銀山”。

創(chuàng)新財(cái)政支持農(nóng)村扶貧開發(fā)政策。中央財(cái)政研究確立了財(cái)政綜合扶貧的全新理念，梳理形成了涵蓋一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的扶貧政策框架，全面系統(tǒng)反映了財(cái)政扶貧政策和資金投入情況。積極改革完善財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制，增強(qiáng)資金正向激勵(lì)作用。支持啟動(dòng)了湖北省恩施市綜合扶貧試點(diǎn)，探索中西部連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)新機(jī)制。湖南、貴州、新疆等省區(qū)以考評(píng)結(jié)果為導(dǎo)向，探索建立扶貧資金競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制，改變“干好干壞一個(gè)樣”的分配方式。

（二）機(jī)制創(chuàng)新攻堅(jiān)克難，內(nèi)生活力有效激發(fā)

深入推動(dòng)涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2013年啟動(dòng)了黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，將安排給黑龍江省的77項(xiàng)資金，按性質(zhì)劃歸為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和扶貧開發(fā)3大類，按原渠道切塊分配下達(dá)到省，黑龍江省遵循“錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題”的原則，積極創(chuàng)新資金整合統(tǒng)籌模式，充分發(fā)揮資金使用效益，為“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革創(chuàng)新試驗(yàn)提供了有力支撐。著力從預(yù)算編制環(huán)節(jié)開展整合。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金不斷歸并壓減。中央農(nóng)口部門預(yù)算項(xiàng)目支出的清理歸并取得新進(jìn)展。繼續(xù)從預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)推進(jìn)整合統(tǒng)籌，鞏固和發(fā)揮優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、“菜籃子”產(chǎn)品、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣等多個(gè)平臺(tái)的作用，推動(dòng)相關(guān)資金的統(tǒng)籌安排。

扎實(shí)推進(jìn)支農(nóng)資金項(xiàng)目管理機(jī)制創(chuàng)新。中央財(cái)政將大多數(shù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目審批權(quán)下放到省，調(diào)動(dòng)了地方積極性，增強(qiáng)了地方自主統(tǒng)籌能力。各地也因地制宜完善支農(nóng)項(xiàng)目管理模式。越來越多的省份將支農(nóng)資金切塊分配到市縣，并采取有效措施，落實(shí)市縣管理責(zé)任。內(nèi)蒙古自治區(qū)在“定目標(biāo)、定方向、定環(huán)節(jié)，定方式”的基礎(chǔ)上，把具體項(xiàng)目審批權(quán)下放到基層。湖北省采取競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)電視直播、江蘇省推行網(wǎng)上申報(bào)和評(píng)審、山東省采取專家打分和當(dāng)場(chǎng)亮分等方式，把支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)權(quán)交給基層，把選擇權(quán)交給專家，把監(jiān)督權(quán)交給社會(huì)。

積極支持農(nóng)口部門重點(diǎn)改革。探索完善新疆兵團(tuán)預(yù)算管理體制，促進(jìn)兵團(tuán)增強(qiáng)履職能力。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范，推進(jìn)小型水利工程管理體制改革。支持實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、抵押等政策的實(shí)施打好基礎(chǔ)。支持啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)，減輕林場(chǎng)改革發(fā)展的包袱。支持黑龍江兩大國(guó)有林區(qū)開展停伐試點(diǎn)，推動(dòng)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制改革，促進(jìn)政企分開、企事分離。支持氣象事業(yè)改革發(fā)展，促進(jìn)發(fā)揮氣象對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)和應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)保障作用。各地推進(jìn)農(nóng)口行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域改革也取得積極進(jìn)展。重慶市試點(diǎn)設(shè)立農(nóng)村土地交易所，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將宅基地復(fù)墾為耕地，置換出原有的建設(shè)用地指標(biāo)，帶動(dòng)城市資金反哺農(nóng)村。

（三）投入創(chuàng)新更加深入，保障能力日益增強(qiáng)

公共財(cái)政支農(nóng)投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。各級(jí)財(cái)政堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為支出重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先給予保障。三年來，全國(guó)公共財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出年均增長(zhǎng)17.6%，地方財(cái)政支農(nóng)投入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，形成了中央和地方共同投入的良好局面。

支農(nóng)投入渠道進(jìn)一步拓寬。2011年，中央財(cái)政出臺(tái)了“提取10%土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)”政策，增加了農(nóng)田水利投入規(guī)模。繼續(xù)通過水利建設(shè)基金、南水北調(diào)工程建設(shè)基金、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、彩票公益金等政府性基金，加大支農(nóng)投入力度。內(nèi)蒙古、安徽、湖南等省區(qū)率先落實(shí)新的地方水利建設(shè)基金籌集政策。福建省以中央彩票公益金為引導(dǎo)，整合省級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，實(shí)行集中投入。

支農(nóng)投入方式不斷創(chuàng)新。中央財(cái)政相繼設(shè)立了多項(xiàng)基金，通過市場(chǎng)化運(yùn)作方式，引導(dǎo)激勵(lì)金融和社會(huì)資本，合力支持農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。江蘇省搭建現(xiàn)代種業(yè)引導(dǎo)基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)擔(dān)?；?、農(nóng)民專業(yè)合作社共同基金等信用平臺(tái)，帶動(dòng)金融和社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。四川省以擔(dān)保為杠桿，撬動(dòng)金融資本投向農(nóng)業(yè)，發(fā)揮了財(cái)政資金引導(dǎo)作用。甘肅省財(cái)政廳與省農(nóng)行聯(lián)手打造“雙聯(lián)惠農(nóng)貸款”，幫助貧困村農(nóng)民解決貸款難、貸款貴的難題。

（四）管理創(chuàng)新扎實(shí)推進(jìn)，監(jiān)管水平穩(wěn)步提升

同步推進(jìn)制度建設(shè)與資金監(jiān)管。堅(jiān)持依靠制度管錢、管人、管事，著力構(gòu)建科學(xué)合理、層次清晰、系統(tǒng)規(guī)范的制度體系。制度建設(shè)理念由“管好用好資金”向提高管理的前瞻性、針對(duì)性、操作性轉(zhuǎn)變，更加契合基層現(xiàn)狀和實(shí)際需要。切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)管，一方面借助投資評(píng)審中心、專員辦等多方力量強(qiáng)化監(jiān)管，另一方面注重充分發(fā)揮審計(jì)、新聞媒體、社會(huì)輿論的積極作用，形成了上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外結(jié)合的“立體式”監(jiān)督檢查體系。各地在創(chuàng)新和強(qiáng)化支農(nóng)資金監(jiān)管方面也下了不少功夫。安徽省2013年省級(jí)農(nóng)口部門實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金零提取，有效防范了財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。貴州省對(duì)中央和省級(jí)500多億元涉農(nóng)資金運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)備案監(jiān)督，提高了涉農(nóng)資金的監(jiān)管水平。

扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算管理改革工作。中央財(cái)政逐步擴(kuò)大提前下達(dá)地方的資金范圍和規(guī)模，提高地方預(yù)算編制的完整性。不斷健全目標(biāo)責(zé)任制、考核制、通報(bào)制等有效機(jī)制，切實(shí)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。制定結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用政策，積極盤活農(nóng)業(yè)財(cái)政資金。不斷完善財(cái)政扶貧、小型農(nóng)田水利、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)口部門績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目范圍。扎實(shí)推進(jìn)中央部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開。中央農(nóng)口部門預(yù)算管理屢次獲獎(jiǎng)，整體名列前茅。黑龍江省在編制專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)遵循“部門提、財(cái)政審、政府批”的程序，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)范圍。

二、改革創(chuàng)新推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)工作再上新臺(tái)階

推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)改革創(chuàng)新，既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革創(chuàng)新的重要舉措，也是財(cái)政改革發(fā)展的重要內(nèi)容。推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)改革創(chuàng)新，對(duì)于解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的突出問題，改善國(guó)家農(nóng)村治理，提升財(cái)政支農(nóng)工作效率，具有十分重要的意義。

（一）財(cái)政支農(nóng)改革創(chuàng)新的總體思路

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政支農(nóng)改革創(chuàng)新的總體思路是：以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆二中、三中全會(huì)精神和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立可持續(xù)發(fā)展理念，堅(jiān)持底線思維，全面統(tǒng)籌謀劃，突出改革重點(diǎn)，打破發(fā)展瓶頸，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，努力構(gòu)建更加科學(xué)規(guī)范、富有活力、持續(xù)發(fā)展的支農(nóng)政策體系，促進(jìn)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程。

可持續(xù)發(fā)展的核心是正確處理人與自然、人與社會(huì)、當(dāng)期與未來的關(guān)系。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展并不是一個(gè)新提法，古今中外都有論述和實(shí)踐。當(dāng)前把它提到一個(gè)突出位置，既是時(shí)代要求，也是必然選擇。這一理念有著鮮明的時(shí)代內(nèi)涵：它既要求能夠滿足糧食安全的需要，保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量，又要求合理開發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源，不超越資源環(huán)境的承載力；既強(qiáng)調(diào)保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力，又強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的活力；既是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的要求，也是對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的要求。它涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)體系、裝備技術(shù)、管理方式、扶持政策等各個(gè)方面。在新時(shí)期，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，要有全局意識(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和國(guó)際視野，要切實(shí)把握好三個(gè)關(guān)系，牢牢守住四條底線，努力實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變。

切實(shí)把握好三個(gè)關(guān)系。一要把握好政策頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系。既要從全局高度系統(tǒng)謀劃政策框架和改革路徑，又要注重發(fā)揮農(nóng)民和基層的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)大膽實(shí)踐，先行先試，“摸著石頭過河”，探索行之有效的經(jīng)驗(yàn)。二要把握好改革總體目標(biāo)與具體政策措施的關(guān)系。既要做好中長(zhǎng)期改革規(guī)劃，又要注重循序漸進(jìn)，針對(duì)階段任務(wù)和突出問題細(xì)化政策措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，不能片面地追求短期、局部利益而犧牲中長(zhǎng)期、整體利益。三要把握好政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系。既要堅(jiān)持政策設(shè)計(jì)的公平、統(tǒng)一，避免出現(xiàn)“政策洼地”，又要注重量體裁衣，提高政策的精準(zhǔn)度和指向性。

牢牢守住“四條底線”。一是糧食安全底線，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的底線，既要在數(shù)量上保障“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，又要在質(zhì)量上確保人民群眾“舌尖上的安全”。二是生態(tài)安全底線，這是人類文明和可持續(xù)發(fā)展的底線，要切實(shí)保護(hù)好賴以生存的森林、草原、濕地、湖泊等資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、人類與自然和諧發(fā)展。三是社會(huì)安全底線，這是公平正義和社會(huì)道德的底線，要不斷加大對(duì)貧困地區(qū)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的扶持力度，努力促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，提升農(nóng)村治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。四是資金安全底線，這是財(cái)政支農(nóng)工作的底線，要不斷健全財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，強(qiáng)化資金監(jiān)管，保障資金使用管理安全、高效。

努力實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變。一是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，從粗放型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向資源節(jié)約型、生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)資源的永續(xù)利用和生態(tài)的良性循環(huán)。二是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，從一家一戶分散經(jīng)營(yíng)向立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系轉(zhuǎn)變，促進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)與多種經(jīng)營(yíng)主體共同發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織水平和經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)力。三是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展視野，從基本依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)向積極穩(wěn)妥利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施。四是轉(zhuǎn)變財(cái)政支農(nóng)方式，從自上而下、政府主導(dǎo)推動(dòng)向上下聯(lián)動(dòng)、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用轉(zhuǎn)變，提升財(cái)政支農(nóng)政策效果。

（二）抓住重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)改革創(chuàng)新

創(chuàng)新政策手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思路，當(dāng)務(wù)之急是從轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式入手，著重抓好兩個(gè)方面八項(xiàng)試點(diǎn)，推動(dòng)建立一系列切實(shí)、可行、管用的機(jī)制。一是有序推進(jìn)耕地、河湖“休養(yǎng)生息”。今年開始，中央財(cái)政將實(shí)施一攬子的政策措施。一方面，支持開展耕地修復(fù)保護(hù)試點(diǎn)。率先在湖南省開展試點(diǎn)，采取改良土壤、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等措施進(jìn)行修復(fù)治理，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地的合理開發(fā)和永續(xù)利用。在河北省開展地下水超采綜合治理試點(diǎn)，通過調(diào)整種植模式，加強(qiáng)水利建設(shè)，創(chuàng)新體制機(jī)制，嚴(yán)格控制超采，逐步實(shí)現(xiàn)地下水開采動(dòng)態(tài)平衡。支持啟動(dòng)新一輪退耕還林還草，將25度以上陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地逐步退下來。進(jìn)一步加大濕地保護(hù)與恢復(fù)的支持力度，選擇若干湖泊和市縣，開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)。另一方面，支持生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展。實(shí)施保護(hù)性耕作支持政策，啟動(dòng)深松整地試點(diǎn)和玉米、水稻秸稈還田試點(diǎn)；完善科學(xué)施肥扶持政策，開展施用配方肥有機(jī)肥試點(diǎn)；選擇部分不同養(yǎng)殖品種的畜牧業(yè)大縣，開展畜禽糞污等農(nóng)業(yè)農(nóng)村廢棄物綜合利用試點(diǎn)；支持推廣旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，使用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)膜和促進(jìn)殘膜回收。二是支持保障國(guó)家糧食安全。一方面，繼續(xù)支持增強(qiáng)國(guó)內(nèi)糧食和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。支持提高種糧效益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和地方政府抓糧“兩個(gè)積極性”。保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，著力提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性。完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。加快現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新，促進(jìn)培育推廣一批高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)新品種。支持農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)推廣服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技支撐能力。支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。另一方面，支持加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐。

創(chuàng)新支持方式，促進(jìn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)超過2億人，到2020年，預(yù)計(jì)還將有1億多人轉(zhuǎn)移出來。與此同時(shí)，到2013年底，耕地流轉(zhuǎn)面積已占家庭承包耕地合同面積的26%。全國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社已達(dá)98.2萬家，實(shí)際入社農(nóng)戶7400多萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的28.5%。農(nóng)村土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的深刻變化，迫切要求支農(nóng)政策的改革創(chuàng)新。對(duì)此，中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系問題，要求加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，為財(cái)政支農(nóng)工作提出了新的命題，開辟了一個(gè)有所作為的新領(lǐng)域。一是落實(shí)完善項(xiàng)目對(duì)接政策。將符合條件的支農(nóng)項(xiàng)目，交給農(nóng)民合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施或運(yùn)行管理，有利于調(diào)動(dòng)新型主體的積極性，提升其自我發(fā)展的能力，也有利于實(shí)現(xiàn)政策供需對(duì)接，提高支農(nóng)資金效益，推動(dòng)新型主體向更加規(guī)范、更具活力的方向發(fā)展。推動(dòng)項(xiàng)目對(duì)接，要在健全機(jī)制、規(guī)范運(yùn)作上下功夫，各地要進(jìn)一步落實(shí)對(duì)接項(xiàng)目，明確對(duì)接要求，公開對(duì)接政策；在資產(chǎn)管護(hù)、引導(dǎo)信貸支持等方面積極探索，啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)田水利運(yùn)行管護(hù)機(jī)制改革試點(diǎn)，并以此為契機(jī)，健全項(xiàng)目資產(chǎn)移交和管護(hù)機(jī)制。二是創(chuàng)新扶持機(jī)制。通過財(cái)政支農(nóng)政策創(chuàng)新，推動(dòng)新型主體發(fā)展創(chuàng)新。進(jìn)一步加大扶持力度，適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政支持農(nóng)民合作社發(fā)展創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)兩項(xiàng)試點(diǎn)實(shí)施范圍，完善家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、合作組織扶持政策，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民與新型主體的利益聯(lián)結(jié)更加緊密，農(nóng)民增收效果更加持續(xù)。各地要大膽探索，只要是農(nóng)民愿意干、群眾能夠受益、對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有幫助的，都應(yīng)該積極支持。

創(chuàng)新農(nóng)林生態(tài)保護(hù)建設(shè)機(jī)制，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。建設(shè)生態(tài)文明，不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且關(guān)乎中華民族的未來。我們要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持政策，統(tǒng)籌推進(jìn)森林、草原、湖泊、河流等農(nóng)林生態(tài)保護(hù)建設(shè)，促進(jìn)建立生態(tài)文明制度體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。一是改革創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)建設(shè)支持機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)新天然林資源保護(hù)建設(shè)機(jī)制，以支持全面停止黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐為突破口，穩(wěn)步推進(jìn)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制改革；按照“普惠制”原則，探索擴(kuò)大林業(yè)補(bǔ)貼覆蓋面，促進(jìn)增加森林面積，提高森林覆蓋率；創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，完善林業(yè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)政策，支持提高森林質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性；創(chuàng)新沙化土地封禁保護(hù)機(jī)制，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)改善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境。二是改革創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)支持機(jī)制。要大力推進(jìn)南方草地利用，這是發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)的重要途徑，通過支持開發(fā)優(yōu)質(zhì)牧草，發(fā)展草食畜牧業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，緩解“人畜爭(zhēng)糧”的矛盾。大力支持草原生態(tài)保護(hù)，發(fā)展舍飼飼養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)“草原減畜、牧區(qū)增肉、牧民增收”目標(biāo)，促進(jìn)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是創(chuàng)新水利改革發(fā)展支持機(jī)制。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，深入研究和創(chuàng)新保障國(guó)家水安全的財(cái)政支持機(jī)制。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先方針，運(yùn)用價(jià)格杠桿，改革農(nóng)業(yè)用水制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，提高水資源使用效率。改革完善水利投融資體制，探索運(yùn)用積極有效的措施，推動(dòng)、鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本投入水利建設(shè)。突出中央財(cái)政支持重點(diǎn)，集中力量支持南水北調(diào)等重大水利工程建設(shè)，以及重點(diǎn)民生水利、農(nóng)田水利、高效節(jié)水灌溉、水資源涵養(yǎng)保護(hù)、水土保持流失治理等，著力擴(kuò)大環(huán)境容量和生態(tài)空間。

改革創(chuàng)新扶貧機(jī)制，完善扶貧資金使用管理?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。近年來，各級(jí)財(cái)政把支持扶貧開發(fā)作為重點(diǎn)，大幅度增加財(cái)政扶貧投入，但資金使用效果有待進(jìn)一步提高。要樹立綜合扶貧的理念，著力推動(dòng)財(cái)政扶貧資金使用管理機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)提高扶貧工作的效率和質(zhì)量。一是做到兩個(gè)對(duì)接。一方面，推動(dòng)政策與對(duì)象對(duì)接。建立瞄準(zhǔn)機(jī)制，使政策瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象，保證扶貧措施到村到戶。另一方面，推動(dòng)需求與資金對(duì)接。準(zhǔn)確了解農(nóng)村貧困人口的需求，按照需求導(dǎo)向調(diào)整完善政策，選擇適宜的資金使用方向。做到兩個(gè)對(duì)接，才能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，對(duì)扶貧資源進(jìn)行精確化配置，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資金真正用到扶貧對(duì)象上，真正用在貧困地區(qū)。二是抓好兩個(gè)結(jié)合。一方面，扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合。將扶貧開發(fā)與促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合，鼓勵(lì)各地立足區(qū)域發(fā)展實(shí)際，以扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，集中力量解決突出貧困問題，使扶貧對(duì)象在區(qū)域發(fā)展中減貧脫貧。另一方面，財(cái)政扶貧與社會(huì)扶貧相結(jié)合。建立多元投入機(jī)制，在增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的同時(shí)，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)投入，促進(jìn)財(cái)政扶貧開發(fā)政策與其他政策的有效銜接，形成扶貧開發(fā)合力。三是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)提高。一方面，提高扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力，積極支持扶貧對(duì)象發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提高扶貧對(duì)象就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，不斷增強(qiáng)“造血”功能。另一方面，提高扶貧對(duì)象生產(chǎn)生活水平，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，解決好扶貧對(duì)象最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

改革創(chuàng)新管理機(jī)制，提高支農(nóng)資金使用效益。要堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向、公開透明、多元監(jiān)管、健全制度的原則，著力創(chuàng)新支農(nóng)資金分配機(jī)制、資金整合統(tǒng)籌使用機(jī)制、項(xiàng)目管理機(jī)制和資金監(jiān)管機(jī)制，改進(jìn)完善預(yù)算管理制度，提高支農(nóng)資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平。一是構(gòu)建涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌的長(zhǎng)效機(jī)制。改革的重點(diǎn)在于理順體制，關(guān)鍵在于合理配置部門職能。要遵循“先易后難、以點(diǎn)帶面、上下聯(lián)動(dòng)、逐步推開”的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。首先，深入推進(jìn)黑龍江省“兩大平原”整合試點(diǎn)，在中央與地方事權(quán)劃分、政府與市場(chǎng)邊界劃分、涉農(nóng)資金項(xiàng)目設(shè)置、涉農(nóng)部門職責(zé)分工、涉農(nóng)資金管理運(yùn)行機(jī)制等方面，通過實(shí)踐進(jìn)一步總結(jié)提煉可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)。其次，以農(nóng)田水利建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的整合。按照“中央引導(dǎo)、地方為主”的原則，鼓勵(lì)和支持各地在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)性質(zhì)相同、用途相近的相關(guān)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，集中力量成規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。第三，推進(jìn)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的整合，從源頭上進(jìn)行涉農(nóng)資金的清理歸并。目前，應(yīng)對(duì)能夠整合的涉農(nóng)專項(xiàng)，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)盡量進(jìn)行整合歸并。對(duì)于打捆、拼盤式的歸并項(xiàng)目，抓緊制定整合后的管理辦法，按照一個(gè)辦法進(jìn)行分配、管理，逐步實(shí)現(xiàn)由形式整合向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變。需要強(qiáng)調(diào)的是，資金整合要特別注意發(fā)揮主管部門作用，與部門職能作用相銜接。二是探索PPP模式、政府購買服務(wù)等在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的運(yùn)用。PPP模式與政府購買服務(wù)，主要目的都是更好地利用社會(huì)資金推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。PPP模式是對(duì)傳統(tǒng)“政府包攬式”的機(jī)制變革，關(guān)系到轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會(huì)資源等多個(gè)方面。雖然典型PPP模式主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施方面，但PPP的理念對(duì)于創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制、吸引社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要啟示。政府購買服務(wù)的目標(biāo)是促進(jìn)推動(dòng)“養(yǎng)人辦事”向“辦事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域已經(jīng)有一些PPP模式和政府購買服務(wù)的范例，有的很有特點(diǎn)，有的也需要進(jìn)一步改進(jìn)，希望各地認(rèn)真總結(jié)，大力推行。三是推進(jìn)支農(nóng)項(xiàng)目管理模式改革。一方面，下放審批權(quán)限并切實(shí)加強(qiáng)下放后的資金監(jiān)管。中央財(cái)政將進(jìn)一步推動(dòng)涉農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)限下放，賦予地方更大的靈活度和自主權(quán)，各地也應(yīng)將適合基層管理、決策的項(xiàng)目審批權(quán)下放到縣。同時(shí)，加強(qiáng)審批權(quán)限下放后的管理，在資金分配中引入績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制，逐步整合統(tǒng)籌各個(gè)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的全程監(jiān)控，并完善縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督管理職能。另一方面，逐步向農(nóng)民、向社會(huì)“放權(quán)”，把更多適宜的支農(nóng)項(xiàng)目，交給農(nóng)民、農(nóng)村基層組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體直接建設(shè)管理，有關(guān)部門主要發(fā)揮規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)和資金、質(zhì)量監(jiān)管作用，進(jìn)一步增強(qiáng)支農(nóng)政策效果。

（本文系財(cái)政部部長(zhǎng)助理胡靜林在全國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政工作會(huì)議上的講話，本刊略有刪節(jié)）

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