黨的十八屆三中全會《決定》對“三農(nóng)”問題高度重視，特別強(qiáng)調(diào)要在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的背景下去考慮。這是解決中國“三農(nóng)”問題在思想方法上的重大轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，“三農(nóng)”形勢可以用兩句話來概括。一句話是成就非常引人注目。糧食連續(xù)十年增長，農(nóng)民收入也持續(xù)穩(wěn)定增長；取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、出臺糧食最低收購價，調(diào)動了農(nóng)民積極性；農(nóng)村社會事業(yè)加快發(fā)展，公共服務(wù)逐步健全，農(nóng)村新型合作醫(yī)療實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；農(nóng)村低保制度以及社會養(yǎng)老保險，覆蓋人口的數(shù)量高于城鎮(zhèn)；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化吸引了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，增加了農(nóng)民收入，給農(nóng)業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)集中使用，創(chuàng)造了條件。實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策使農(nóng)民得到了實(shí)惠，深受農(nóng)民歡迎。再一句話是問題也較嚴(yán)峻。盡管糧食連續(xù)十年增長，但是需求增長更快；糧食進(jìn)口量不斷增加，對國際市場的依賴程度增大；一方面增加了糧食產(chǎn)量，另外一方面對生態(tài)環(huán)境造成了很大破壞；我國三大谷物的價格都已高于國際市場，進(jìn)口越多，對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響越大；農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出；農(nóng)民變市民的進(jìn)程困難重重，等等。因此，不大力深化“三農(nóng)”問題改革，這些問題就解決不了。我把《決定》中關(guān)于“三農(nóng)”問題改革的內(nèi)容，歸集為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新、農(nóng)村土地制度改革以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這三個問題，與大家一起學(xué)習(xí)理解。

第一個問題：關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新

關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，在《決定》里有一句新話：“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展”。這句話跟過去的表述有什么不同呢？過去比較強(qiáng)調(diào)的是堅持以家庭承包經(jīng)營為主體，統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制?，F(xiàn)在農(nóng)村正在發(fā)生新變化，多種經(jīng)濟(jì)成分比重增大。針對小規(guī)模分散經(jīng)營這樣一個局面，我們要求進(jìn)一步加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這就可以得出一個基本判斷：要在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展其他多種形式的新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在這個層面上涉及的基本問題是，如何在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)。

家庭承包經(jīng)營八十年代就普及了。1984年一號文件提出，土地承包經(jīng)營的期限不應(yīng)低于15年；1993年中央11號文件又明確，15年承包期到后再延長30年。經(jīng)過這么多年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動，一些農(nóng)戶承包的土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等形式。但是家庭經(jīng)營仍然是最主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這個問題不能忽視。在這個基礎(chǔ)之上，農(nóng)民有了很多創(chuàng)造。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國大約有6000多萬農(nóng)戶成為農(nóng)民專業(yè)合作社社員，都是農(nóng)民自愿加入的；還有各種各類的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織約30萬個，拉動了近1.2億戶加入。

要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有兩類主體的問題需要提出來。一類是直接提供農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營主體；還有一類是給生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶提供各種服務(wù)的經(jīng)營主體。你要耕地，我開拖拉機(jī)給你耕，你要噴藥，我開噴霧器來給你噴，你要收割，我開聯(lián)合收割機(jī)來給你收，但產(chǎn)品不是我的，而是被服務(wù)對象的。因?yàn)橛羞@樣的服務(wù)主體，提供農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶用不著買農(nóng)業(yè)機(jī)械也照樣可以獲得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)各種技術(shù)服務(wù)。從中國國情看，這樣的經(jīng)營方式具有決定性意義。我國幅員遼闊，南北季節(jié)差異大；農(nóng)民數(shù)量太多，耕地有限。用擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模的方式彌補(bǔ)耕地經(jīng)營規(guī)模的不足，就有了整體經(jīng)營效益。從實(shí)際效果看，一是盡管多數(shù)農(nóng)戶沒有購買大型農(nóng)機(jī)具，但是也能獲得全程的農(nóng)機(jī)具服務(wù)，勞動強(qiáng)度降低了，收入提高了。第二個是對于購買了農(nóng)機(jī)具的農(nóng)民家庭，僅靠一小塊承包地一輩子也收不回成本；但是給其他農(nóng)戶提供服務(wù)，延長了作業(yè)時間，擴(kuò)大了作業(yè)面積，這樣回收成本就很快，投資就有效益。農(nóng)民買農(nóng)機(jī)具的積極性高有兩個原因，一個是政府的補(bǔ)貼；再一個是能為他人提供服務(wù)，地是你的，你花錢買我的服務(wù)。這是中國農(nóng)民的獨(dú)創(chuàng)，是針對千家萬戶小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)民的獨(dú)創(chuàng)，很了不起。

農(nóng)民的創(chuàng)造，已經(jīng)形成了很多新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。一種是糧棉油的大田生產(chǎn)，以規(guī)模決定效益，我們把它叫土地密集型產(chǎn)品，就是地越多，成本越低，效率越高。以適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶加上完善的社會化服務(wù)，在大田生產(chǎn)中獲得了良好的效益。還有一種是高價值的生鮮農(nóng)產(chǎn)品即瓜果蔬菜等，效益主要靠選擇品種、先進(jìn)的栽培技術(shù)和高效的營銷，這就要靠農(nóng)民中的“能人”，通過農(nóng)民的專業(yè)合作社，幾個能人就可以把一個村都帶起來，甚至幾個村都帶起來。再一種是現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)，技術(shù)含量高，規(guī)模大，具有現(xiàn)代化設(shè)施、工廠化生產(chǎn)，這一類經(jīng)營形式需要引入工商企業(yè)參與，把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶動起來。

發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系要堅持多樣化的目標(biāo)。要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，從產(chǎn)品生產(chǎn)的實(shí)際出發(fā)，從技術(shù)實(shí)際出發(fā)。在扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，還要把握好三個問題，第一是始終不能放松對普通農(nóng)戶的關(guān)注，因?yàn)樗麄兡壳笆俏覈麄€農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中最大量的經(jīng)營主體。第二是規(guī)模經(jīng)營要適度。這個度到底怎么把握？一要看勞動力轉(zhuǎn)移狀況，二要看農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展水平，三要看社會化服務(wù)跟進(jìn)能力。公平和效益兩者兼顧，規(guī)模經(jīng)營就可以逐步推進(jìn)。第三是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營主體和提供社會化服務(wù)的經(jīng)營主體同等重要，要通過以擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來彌補(bǔ)土地經(jīng)營規(guī)模的不足，提高農(nóng)業(yè)的效率和效益。

第二個問題：關(guān)于農(nóng)村土地制度改革

土地制度改革是《決定》中的一大亮點(diǎn)，引起了全社會的高度關(guān)注。中國是個人多地少的國家，耕地對我國來說極其寶貴。因此，必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，有些底線絕對不能逾越。一是不能把農(nóng)村土地的集體所有制改成私有制；二是堅持農(nóng)地農(nóng)用，土地尤其是耕地不能隨意改變用途；三是土地是農(nóng)民的命根子，再怎么改革，都必須保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。

我國960萬平方公里的土地，耕地面積所占比重不到13%。莊稼是只能種在耕地上的，耕地只能用來種莊稼。《決定》提出，農(nóng)村集體性經(jīng)營建設(shè)用地可以具有國有土地的同等權(quán)利進(jìn)入建設(shè)用地市場，但是要符合規(guī)劃，符合土地用途管制，并且只能是農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也就是取得使用的各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。為什么農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房不合法？因?yàn)閺耐恋毓芾碇贫冉嵌戎v，小產(chǎn)權(quán)房是建在規(guī)劃不允許搞建設(shè)的地方。如果這個地方規(guī)劃的是農(nóng)田，那就決不允許搞建設(shè)。農(nóng)村集體建設(shè)用地分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地及鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地。只允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進(jìn)入市場，是因?yàn)榉梢?guī)定符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在特定情況（如破產(chǎn)、兼并等）下可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的使用權(quán)農(nóng)民的宅基地不能進(jìn)入市場，因?yàn)檗r(nóng)戶宅基地的審批原則，是“以自有土地建自用建筑”。土地制度的核心有兩個要點(diǎn)，第一個是產(chǎn)權(quán)權(quán)利，即這地是誰的，權(quán)利人擁有的是什么權(quán)能。第二個是按照規(guī)劃對土地用途進(jìn)行管制。盡管你是土地所有者或占有者，但必須按規(guī)劃使用土地。這兩點(diǎn)構(gòu)成了土地制度的基本內(nèi)容，這是全世界通行的做法。現(xiàn)在一些人過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，忽視土地利用中的規(guī)劃限制。過去我們長期不重視土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，但不能因此而變成忽視國家對土地的規(guī)劃管理，那同樣會出大問題。就如私家車的產(chǎn)權(quán)是你的，但是上路必須遵守交通規(guī)則一樣。城市土地是全民所有，中華人民共和國每個公民都可以依法占有全民所有土地的使用權(quán)，包括農(nóng)民在內(nèi)。但是農(nóng)村集體土地不一樣，每一個集體組織都是具體的，我這個集體就不是你這個集體，每個農(nóng)民都只能占有本集體組織的土地。

改革征地制度這次也明確了原則，就是要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的多元保障。憲法規(guī)定，為了社會公共利益的需要，政府可以依法征收土地。社會公共利益的需要是指什么？到美國、加拿大考察，他們說，只有使用的土地是政府為了給老百姓提供公共服務(wù)而不賺錢，才叫公共利益需要。我們將來怎么定義需要研究，但改革的方向提出來了。

《決定》中講到，賦予農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)及農(nóng)民住房財產(chǎn)以抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓權(quán)。怎么理解？在法律上，一個完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四大權(quán)能。法律已經(jīng)賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)占有、使用、收益三項權(quán)利；而宅基地是自家占有、使用，因此沒有賦予其收益權(quán)。處分權(quán)是所有者的權(quán)利，如果農(nóng)戶有了對土地的處分權(quán)，就成為土地的所有者了，那還有什么土地的集體所有制？現(xiàn)在的情況是人口流動了，有的村莊空心化了，有的房子閑在那里，有的耕地荒蕪在那里，把它流轉(zhuǎn)起來發(fā)揮效益，這毫無疑問是必要的。但不能改變所有權(quán)的性質(zhì)，也不能改變耕地承包主體和宅基地占有主體的地位，因?yàn)檫@是法律賦予農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，成員權(quán)當(dāng)然就不能用以抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。而能夠抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的只是承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房的使用權(quán)。只有這樣，農(nóng)民才不會失去土地，農(nóng)村集體組織才不會瓦解。土地私有制絕對不是我們改革追求的目標(biāo)，耕地非農(nóng)化絕對不是改革的目標(biāo)，損害農(nóng)民權(quán)益的事絕對不能做。農(nóng)村土地制度改革必須在中央統(tǒng)一部署下有序地推進(jìn)，各地不能在中央部署之前搶跑，該試點(diǎn)的不要倉促推開，該深入調(diào)查研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。要注重改革的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性，把握全局，力爭最大的改革綜合效益。

第三個問題：關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

這個問題在《決定》里講得很清楚，就是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。農(nóng)業(yè)人口在這四類城鎮(zhèn)怎么落戶，有關(guān)部門正在抓緊制定政策。

農(nóng)民進(jìn)城到底怎么辦？有兩類情況，第一類是農(nóng)民進(jìn)城不管落不落戶，常住半年以上都有權(quán)利獲得當(dāng)?shù)卣峁┑幕竟卜?wù)，這就需要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋。第二類是進(jìn)城落戶的農(nóng)民要跟當(dāng)?shù)厥忻褚粯?，有?quán)申請住房、購房，申請安保房，并且納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的社保體系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，至少必須解決四大問題。

一是農(nóng)民進(jìn)城安家落戶必須有就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2012年我國城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員有3.71億人，其中在國有單位就業(yè)的有6839萬，這表明現(xiàn)在城鎮(zhèn)中80%以上的就業(yè)人員是在非公有制單位就業(yè)。所以，你真想農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，就真要下工夫大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。

二是進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)人口的住房問題。2010年有關(guān)部門做過調(diào)查，有52%的進(jìn)城農(nóng)民工住進(jìn)了用人單位提供的集體宿舍，也就是只有一個鋪位；有47%的農(nóng)民工租住在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)房。真正在城鎮(zhèn)擁有自己房子的農(nóng)民工只占0.7%，農(nóng)民工中繳納住房公積金的不到3%。所以真要解決進(jìn)城農(nóng)民工住房問題，缺口還非常大。

三是解決好農(nóng)民工的社會保障。據(jù)2011年有關(guān)部門調(diào)查，農(nóng)民工繳納各項社會保險的比重分別是，養(yǎng)老保險為16.4%、工傷保險為27%、基本醫(yī)療保險為18.6%、失業(yè)保險為9.4%。許多用人單位都沒為民工繳納保險。原因主要有兩個，一個是大多數(shù)的小微型企業(yè)和雇主，沒有與農(nóng)民工簽訂正規(guī)的勞動合同；二是不少用人單位的用工是通過勞務(wù)公司派遣的，很多就沒有繳納。所以不加強(qiáng)勞動管理，這個事就做不好。

最后一個是農(nóng)民工子女的教育問題。根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，我國有1.5億義務(wù)教育階段的孩子，農(nóng)村孩子占1.2億。農(nóng)村孩子出來10%，相當(dāng)于城里增加40%的義務(wù)教育階段孩子；出來30%，農(nóng)村孩子就會比城里孩子還多。而且你把義務(wù)教育問題解決了，孩子還要上高中、考大學(xué)。到底怎么解決教育問題？《決定》里有一句話，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配制。這是個原則，怎么落實(shí)？需要深入研究具體實(shí)施方案。

《決定》規(guī)劃到2020年，只有七年時間。從基本農(nóng)產(chǎn)品的供給，到農(nóng)民的收入，再到農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)村社會管理創(chuàng)新，一直到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，都不是簡單的事情。全面深化“三農(nóng)”問題改革的每一項任務(wù)都極其艱巨。所以，學(xué)習(xí)貫徹《決定》精神，必須一步一個腳印，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)農(nóng)村改革，同時，更要首先解決好當(dāng)前必須解決的突出矛盾和問題，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的良好局面。

（作者為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任，文章?lián)髡咴谥醒雵覚C(jī)關(guān)學(xué)習(xí)宣傳貫徹十八屆三中全會精神系列報告會的講話錄音整理節(jié)選）

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