自2007年3月中國首家村鎮(zhèn)銀行落戶四川儀隴以來，村鎮(zhèn)銀行得到了較快的發(fā)展。七年來，全國共組建村鎮(zhèn)銀行1071家，遍及31個(gè)省份，覆蓋了一半以上的市縣，成為農(nóng)村金融發(fā)展的一支重要力量。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展所取得的成績，有目共睹。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出要“發(fā)展普惠金融”，這既是我國金融改革創(chuàng)新的要求，同時(shí)也是村鎮(zhèn)銀行加快發(fā)展的重要機(jī)遇，如何抓住機(jī)遇、運(yùn)用國家的支持政策，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，是深化農(nóng)村金融改革的一個(gè)重大課題。

一、增量式改革激發(fā)了我國農(nóng)村金融的活力

農(nóng)村金融的改革與發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中最重要的問題之一。只有當(dāng)占人口一半的農(nóng)民過上小康的生活，只有當(dāng)占國土面積大部分的農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，中國才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。而農(nóng)民收入的提高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都離不開資金的支持，都需要農(nóng)村金融市場擴(kuò)大規(guī)模、提高效率。但是長久以來，我國的農(nóng)村金融不但明顯落后于城市金融，而且還明顯落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村“金融抑制”現(xiàn)象突出，成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸。落后固然不好，但從另一方面來看，處于發(fā)展中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村，也是包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的金融業(yè)的一片前景廣闊的“藍(lán)海”。資金需求與供給之間的巨大差距，為農(nóng)村金融發(fā)展提供了廣闊的空間。

回顧改革開放以來的農(nóng)村金融改革，實(shí)質(zhì)上主要是對農(nóng)村金融的 “存量改革”，包括農(nóng)村信用社的改制和改革、農(nóng)村合作基金會(huì)的整頓、農(nóng)村民間金融組織的清理和整頓等。受制于路徑依賴，我國農(nóng)村金融的存量改革進(jìn)展比較緩慢。近年來，構(gòu)建和完善農(nóng)村金融市場的思路逐漸從“存量調(diào)整”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸隽颗嘤?，也就是通過扶持和培育新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，增加農(nóng)村信貸供給，將一個(gè)原本相對封閉、資金不斷外流的金融市場，改造成為更加開放、更加競爭、促進(jìn)資金“留守”乃至回流的金融市場；與此同時(shí)，以增量打破壟斷，促進(jìn)競爭，倒逼存量改革，通過二者的競爭和合作，互相促進(jìn)，提高農(nóng)村金融服務(wù)的質(zhì)量和水平。

村鎮(zhèn)銀行是我國農(nóng)村金融“增量式改革”的主要內(nèi)容，它激發(fā)了農(nóng)村金融市場的活力。實(shí)踐證明，村鎮(zhèn)銀行在農(nóng)村金融市場具有旺盛的生命力和可持續(xù)發(fā)展能力。村鎮(zhèn)銀行的管理結(jié)構(gòu)是扁平化的，管理半徑短，層級(jí)簡潔，貸款審批機(jī)制靈活，信息反饋和決策速度相對較快，業(yè)務(wù)流程結(jié)構(gòu)也適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金需求。許多村鎮(zhèn)銀行致力于發(fā)揮自身特點(diǎn)優(yōu)勢，植根“基層”，勇于創(chuàng)新，專注于“三農(nóng)”和“小微企業(yè)”領(lǐng)域，開展特色化、差異化經(jīng)營，在堅(jiān)持“支農(nóng)支小”市場定位的同時(shí)，也較好地實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)健經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。從數(shù)據(jù)上看，今年一季度，全國村鎮(zhèn)銀行實(shí)現(xiàn)凈利潤28億元，較上年同期增加9億元，增幅達(dá)到48%，平均單家凈利潤為281萬元，高于同期小額貸款公司凈利潤水平。

二、政策性扶持促進(jìn)著村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展

村鎮(zhèn)銀行在我國還是新生事物、新生力量。目前，村鎮(zhèn)銀行貸款余額中農(nóng)戶和小企業(yè)貸款合計(jì)占比達(dá)到了90%，但村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款余額占全部金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額的比重只有1%左右。整體來看，村鎮(zhèn)銀行還處于發(fā)展的初級(jí)階段。為支持村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展壯大，國家有關(guān)部門相繼從不同的角度出臺(tái)了相關(guān)的扶持政策。在準(zhǔn)入方面，放寬了民間資本投資入股村鎮(zhèn)銀行比例，將主發(fā)起行最低持股比例由20%降低到15%，以吸收更多民間資本參與；在監(jiān)管方面，調(diào)降了農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，提高了“三農(nóng)”和小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度；貨幣政策方面，在調(diào)整再貸款體系過程中整合形成了“信貸政策支持再貸款”，包括支農(nóng)再貸款和支小再貸款兩部分，發(fā)放對象都包含村鎮(zhèn)銀行。

從財(cái)稅角度看，近年來，國家財(cái)政充分發(fā)揮財(cái)政導(dǎo)向作用，利用稅收、補(bǔ)貼等財(cái)政政策工具支持引導(dǎo)金融資源的合理配置，積極支持村鎮(zhèn)銀行的建立和發(fā)展。一是實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。如，在一定的時(shí)期內(nèi)，對金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的農(nóng)戶小額貸款利息收入免征營業(yè)稅，并對上述利息收入在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%減計(jì)收入；2009年1月1日至2015年12月31日，對村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的金融保險(xiǎn)業(yè)收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅；2011年11月1日起，三年內(nèi)免征金融機(jī)構(gòu)與小型微型企業(yè)簽訂的借款合同印花稅等。二是對在農(nóng)村設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)提供費(fèi)用補(bǔ)貼，緩解初創(chuàng)階段財(cái)務(wù)壓力。2008年起，中央財(cái)政實(shí)施農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策，對符合條件的包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，按貸款平均余額的2%給予補(bǔ)貼。近期，又對政策進(jìn)行了細(xì)化完善，設(shè)定了政策期限，增設(shè)了“支農(nóng)支小”指標(biāo)，進(jìn)一步突出了政策對金融機(jī)構(gòu)“支農(nóng)支小”的導(dǎo)向作用。截至2013年末，國家累計(jì)向3785家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)撥付補(bǔ)貼資金77.3億元。費(fèi)用補(bǔ)貼政策的實(shí)施，不僅緩解了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的成本壓力，更是為實(shí)現(xiàn)中央提出的“3年內(nèi)消滅基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)”提供了有力保障。三是給予貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)，提高服務(wù)“三農(nóng)”積極性。2008年起，中央財(cái)政實(shí)施縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策，對試點(diǎn)地區(qū)符合條件的縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款平均余額增量超過15%的部分，按2%給予獎(jiǎng)勵(lì)。目前，試點(diǎn)范圍已經(jīng)增至25個(gè)省（區(qū)、市），包括了絕大多數(shù)中西部地區(qū)和東部的糧食主產(chǎn)區(qū)。這一政策不僅使從事涉農(nóng)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)獲得了國家給予的額外獎(jiǎng)勵(lì)，而且引導(dǎo)了金融資源流向“三農(nóng)”領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國涉農(nóng)貸款占全部貸款的比重，已由2008年末的21.6%上升至2013年末的29%，年均增速高于20%。此外，中央財(cái)政還對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施了保費(fèi)補(bǔ)貼政策。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的實(shí)施和推廣，一方面起到了保障農(nóng)民的利益的作用，同時(shí)不少地方采取了“保險(xiǎn)+信貸”的融資模式，在一定程度上也減輕了村鎮(zhèn)銀行直接面向農(nóng)戶發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度。

農(nóng)村金融的發(fā)展是財(cái)政政策關(guān)注和扶持的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在積極發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用、研究制定財(cái)政扶持政策的過程中，中央財(cái)政秉持的理念是：第一，在指導(dǎo)思想上，堅(jiān)持“市場導(dǎo)向”。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。為此，在制定政策的過程中，中央財(cái)政嚴(yán)格遵循市場配置資源的基本原則，充分尊重村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)可持續(xù)性要求，更多地以引導(dǎo)性政策，鼓勵(lì)和促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行的建立和發(fā)展，而不是為實(shí)現(xiàn)簡單的計(jì)劃和數(shù)量目標(biāo)，反過來損害村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

第二，在政策制定上，堅(jiān)持“適度扶持”。對于農(nóng)村金融等經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)，財(cái)政部門需要加以扶持，但財(cái)政扶持政策只能是“適度扶持”，否則會(huì)導(dǎo)致一些金融機(jī)構(gòu)依靠政策才能生存，不僅會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)扭曲市場規(guī)律。如，要求東、中、西部地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)享受定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策的期限分別是從開業(yè)之日起3、4、5年內(nèi)，稅收優(yōu)惠政策也設(shè)定了一定的期限，從而鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行“自食其力”，以創(chuàng)新謀發(fā)展。

第三，在鼓勵(lì)方向上，堅(jiān)持“正向激勵(lì)”。針對所有金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼政策，雖然可以發(fā)揮一定的促進(jìn)作用，但是難以達(dá)到“激勵(lì)先進(jìn)”的效果，有時(shí)候還會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)對財(cái)政的依賴感。因此，近年來，中央財(cái)政一直嘗試將正向激勵(lì)機(jī)制融入到政策安排之中，需要金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新思路、積極發(fā)展，才能達(dá)到補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從而在最大程度上激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的積極性。如，在縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策中，要求金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款平均余額增幅需要超過15%，才能獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

第四，在機(jī)制建立上，堅(jiān)持“防控風(fēng)險(xiǎn)”。在創(chuàng)新財(cái)政扶持手段、鼓勵(lì)金融資源向弱勢群體和薄弱環(huán)節(jié)傾斜的同時(shí)，中央財(cái)政還堅(jiān)持“促增長”和“防風(fēng)險(xiǎn)”兩條腿走路，規(guī)范與發(fā)展并舉，在關(guān)注金融服務(wù)總量提升的同時(shí)，更為注重發(fā)展質(zhì)量的提高，堅(jiān)決防止片面追求信貸規(guī)模以獲取“獎(jiǎng)補(bǔ)”，而忽視信貸風(fēng)險(xiǎn)的短期行為。如，在貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)和定向費(fèi)用補(bǔ)貼兩項(xiàng)政策中，對不良貸款率或者存貸比等監(jiān)管指標(biāo)都有一定要求。

三、持續(xù)性發(fā)展有賴于管理機(jī)制的完善

村鎮(zhèn)銀行要實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，僅依靠政策扶持是不夠的，還需要“保持定力、練好內(nèi)功”，通過自我創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展。

一是“保持定力”，堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”的市場定位。村鎮(zhèn)銀行還是需要因地制宜推出符合“三農(nóng)”特點(diǎn)的業(yè)務(wù)，才能夠經(jīng)營出特色來。從地域來看，村鎮(zhèn)銀行的主要市場應(yīng)該是縣域，特別是農(nóng)村地區(qū)。目前中國的城市以及大部分縣城中，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)并不缺乏，金融市場競爭比較充分。同時(shí)，銀行之間的市場定位較為趨同，都是“貸大不貸小、貸城不貸鄉(xiāng)”。村鎮(zhèn)銀行要在城市里立足，并沒有競爭優(yōu)勢，還是需要定位于農(nóng)村地區(qū)這片“藍(lán)?！保瑢で蟛町惢陌l(fā)展路徑。

二是“扎根基層”，以機(jī)構(gòu)扁平化優(yōu)勢應(yīng)對農(nóng)村金融“成本高、風(fēng)險(xiǎn)大”問題。20世紀(jì)90年代中后期開始，隨著國有銀行的市場化和商業(yè)化改革，四大國有銀行大規(guī)模撤離農(nóng)村市場。當(dāng)時(shí)大型國有銀行一個(gè)現(xiàn)實(shí)的考慮是，農(nóng)村金融市場信息不對稱比較嚴(yán)重，經(jīng)營成本高，特質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)也比較高。但服務(wù)“三農(nóng)”與有效盈利并非是完全對立的，國際經(jīng)驗(yàn)也表明，在合適的機(jī)制下，農(nóng)村金融完全可以以商業(yè)化的形式存在和發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要做真正的“草根銀行”，深入農(nóng)村，全面了解轄內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投向，掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求等。在把總量做大的同時(shí)，堅(jiān)持把戶均做小，精耕細(xì)作，服務(wù)社區(qū)。

三是“控好風(fēng)險(xiǎn)”，加強(qiáng)對信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防控。村鎮(zhèn)銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)主要源于信息不對稱、缺乏可接受的抵押等。有效控制信用風(fēng)險(xiǎn)，村鎮(zhèn)銀行除了需要加強(qiáng)自身的信息搜集和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控之外，還可以借助外部信用補(bǔ)充，包括借助專業(yè)農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)和推行聯(lián)保貸款等。相關(guān)部門也需要進(jìn)一步完善農(nóng)村抵押制度，推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。操作風(fēng)險(xiǎn)問題同樣不容忽視。村鎮(zhèn)銀行在簡化流程過程中，不能把“風(fēng)險(xiǎn)關(guān)”也簡化掉。要建立與自身業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)的操作風(fēng)險(xiǎn)管理體系，提高員工的法律意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化案件防控。

四是“自我創(chuàng)新”，把創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)和管理方式作為謀求發(fā)展的主要手段。如，在業(yè)務(wù)品種上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，積極探索多元化的貸款擔(dān)保方式，推出有特色的金融產(chǎn)品，供廣大農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織選擇適合自身特點(diǎn)的存儲(chǔ)、信貸業(yè)務(wù)，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展鏈條越來越長，從田間地頭到餐桌的一整條產(chǎn)業(yè)鏈，需要大量的資金供給和金融深化，這為村鎮(zhèn)銀行創(chuàng)新提供了空間；在吸收儲(chǔ)戶存款和支付上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，通過上門服務(wù)、電話服務(wù)等加大服務(wù)力度的方式，最大限度地吸收農(nóng)村閑散資金；在政策宣傳和落實(shí)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，結(jié)合非法集資宣傳活動(dòng)、小微金融服務(wù)宣傳活動(dòng)等，加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行自身宣傳，樹立村鎮(zhèn)銀行形象，擴(kuò)大村鎮(zhèn)銀行的社會(huì)影響。

（作者系財(cái)政部金融司副司長）

責(zé)任編輯：宗宇翔