河北省泊頭市是從1990年開始舉債的，二十多年來(lái)，通過舉債籌集了大量資金，為加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快城市化進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。由于種種原因，近年來(lái)該市政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。如何加強(qiáng)政府性債務(wù)管理、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是亟需破解的重大課題。

一、泊頭市政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀

按照政府償債責(zé)任，政府性債務(wù)劃分為負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)三類。1990年，該市政府性債務(wù)余額僅為73萬(wàn)元，主要用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。到2012年，該市負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為41618萬(wàn)元（包括財(cái)政性資金償還37388萬(wàn)元，非財(cái)政性資金償還4230萬(wàn)元）。其中，市本級(jí)債務(wù)為37226萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)為4392萬(wàn)元。

2009年以來(lái)，該市政府性債務(wù)資金主要用于重大民生項(xiàng)目和路網(wǎng)建設(shè)，包括市醫(yī)院遷建項(xiàng)目、新上結(jié)核病防治項(xiàng)目、地表水廠建設(shè)、永安新區(qū)路網(wǎng)建設(shè)等。

為有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，該市出臺(tái)了政府性債務(wù)管理辦法，不斷探索債務(wù)管理的新機(jī)制。

一是扎緊舉債口子。該市牢牢把握總額控制這個(gè)閘門，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）的精神，合理控制債務(wù)規(guī)模，債務(wù)規(guī)模和綜合債務(wù)率按計(jì)劃平穩(wěn)增長(zhǎng)，債務(wù)規(guī)模在可控范圍內(nèi)。嚴(yán)格舉債管控，對(duì)債務(wù)總量設(shè)一道關(guān)門線、警戒線，杜絕盲目舉債、違規(guī)舉債。強(qiáng)化事前控制，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，完善舉債審批制度，找好找準(zhǔn)審批時(shí)點(diǎn)，未經(jīng)財(cái)政部門允許，各部門不得借債。嚴(yán)格依法舉債，按照相關(guān)要求，舉債項(xiàng)目超出法律法規(guī)之外的，不準(zhǔn)舉債，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

二是理順還債路子。對(duì)于存量債務(wù)，該市制定償債方案，對(duì)各類債務(wù)逐筆清理，分別作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，區(qū)別情況進(jìn)行處理。積極爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，化解存量債務(wù)。對(duì)于新增債務(wù)，明確償還主體和償還責(zé)任。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)城建、交通、農(nóng)林水、教育、衛(wèi)生等方面的舉債，區(qū)分財(cái)政承擔(dān)和部門償還等模塊，實(shí)施模塊管理。全局統(tǒng)籌考慮債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，防止因集中償債造成資金鏈斷裂，由局部風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，影響全市改革發(fā)展大局。

三是用好債務(wù)資金。對(duì)政府舉債，該市加強(qiáng)項(xiàng)目論證，認(rèn)真研究評(píng)估，把有限的資金用到刀刃上。對(duì)銀行貸款等融資項(xiàng)目加強(qiáng)項(xiàng)目事前評(píng)審，區(qū)分輕重緩急。在考慮債務(wù)成本前提下，謀劃開工項(xiàng)目。對(duì)成本開支力求節(jié)約，防止項(xiàng)目融資計(jì)劃不完善導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目延期、成本增加。對(duì)地方債券項(xiàng)目，認(rèn)真謀劃篩選，選擇論證充分、前期工作到位、社會(huì)效益好的重點(diǎn)項(xiàng)目，建立債券項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)施項(xiàng)目?jī)?chǔ)備滾動(dòng)管理，以確保債券資金能夠及早下達(dá)，早日發(fā)揮效用。

四是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。該市合理劃定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，按高風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)可控、低風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)級(jí)別實(shí)施監(jiān)控，在系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別預(yù)警通報(bào)制度。多渠道籌集資金，抓緊建立償債準(zhǔn)備金，實(shí)行專戶管理，發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)滅火器功能。認(rèn)真清理和規(guī)范融資平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)舉債行為和經(jīng)營(yíng)行為，制止違法違規(guī)融資行為。規(guī)范融資平臺(tái)公司設(shè)立和注資行為，市政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，在出資范圍之外不實(shí)施違規(guī)擔(dān)保承諾。同時(shí)編好債務(wù)預(yù)算，通過編制債務(wù)預(yù)算，統(tǒng)籌本級(jí)政府債務(wù)管理全局，對(duì)政府性債務(wù)的舉借和償還進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理，切實(shí)落實(shí)到期債務(wù)償還的約束措施。

二、泊頭市政府性債務(wù)管理存在的問題

一是缺乏長(zhǎng)效償債機(jī)制，償債資金籌集困難。該市債務(wù)余額20多年間增長(zhǎng)了569倍，雖然建立了償債準(zhǔn)備金制度，從2011年開始市財(cái)政每年安排2000萬(wàn)元用于償債，但相對(duì)現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模而言，償債準(zhǔn)備金數(shù)額偏小。政府性債務(wù)規(guī)模的惡性增長(zhǎng)，對(duì)“捉襟見肘”的泊頭市財(cái)政產(chǎn)生很大的安全隱患。

二是缺乏債務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，資金和項(xiàng)目實(shí)施脫節(jié)。雖然該市出臺(tái)了政府性債務(wù)管理辦法，但缺乏完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。該市項(xiàng)目管理由發(fā)改局負(fù)責(zé)，資金管理由主管部門和財(cái)政局負(fù)責(zé)，事后監(jiān)督由審計(jì)局負(fù)責(zé)，項(xiàng)目實(shí)施由各部門單位負(fù)責(zé)。財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)和項(xiàng)目實(shí)施部門各負(fù)其責(zé)，側(cè)重點(diǎn)不一致，造成部分資金安排與項(xiàng)目實(shí)施脫節(jié)，導(dǎo)致債務(wù)收支計(jì)劃的資金難以統(tǒng)籌安排。

三是債務(wù)審批程序不嚴(yán)格，資金效益有待進(jìn)一步提高。盡管該市在利用債務(wù)資金對(duì)緩解財(cái)政支出壓力、推進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)城市承載能力、加快城市化進(jìn)程等方面取得了一定成績(jī)，但有些舉債行為缺乏充分論證、嚴(yán)格審批和監(jiān)督制約機(jī)制，閑置浪費(fèi)和違規(guī)使用債務(wù)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

四是對(duì)債務(wù)管理重視程度不高，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。一些部門單位論證舉債，沒有立足當(dāng)前全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承受能力，而是把還債的希望寄托于財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)和上級(jí)政府的化債解困上，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)有待進(jìn)一步提高。

三、加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的建議

（一）健全政府債務(wù)管理機(jī)制。堅(jiān)持量力而行、突出重點(diǎn)的原則，按輕重緩急合理安排使用資金。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)收支計(jì)劃，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益。由政府牽頭，編制政府性投資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，把行政事業(yè)單位債務(wù)收支納入政府性債務(wù)收支計(jì)劃管理。實(shí)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目決策責(zé)任制，聘請(qǐng)有關(guān)專家參與論證，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）嚴(yán)格控制政府舉債規(guī)模。政府性投資建設(shè)項(xiàng)目要著重把握項(xiàng)目的有效性，選擇能有效保障和改善民生、增強(qiáng)城市承載能力、促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目。新增項(xiàng)目按照“借得來(lái)、用得好、還得上、控得住”的原則，對(duì)舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來(lái)源與債務(wù)償還能力進(jìn)行可行性評(píng)審論證。適時(shí)報(bào)告政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還及新增債務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。

（三）順暢償債資金籌措渠道。將償債資金支出納入預(yù)算管理，編制償債計(jì)劃。對(duì)政府或部門借款的，將每年需償還的資金納入預(yù)算，確保按期償還；對(duì)行政事業(yè)單位舉債的，視單位財(cái)務(wù)狀況將償債資金納入部門預(yù)算，并采取預(yù)算通知、財(cái)政代扣等方式督促其按期償還；對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目舉債的，將經(jīng)營(yíng)性收入納入財(cái)政監(jiān)管，確保經(jīng)營(yíng)收入用于償還政府性債務(wù)。

（四）大力實(shí)施城市經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。城市經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略要求政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來(lái)管理經(jīng)營(yíng)城市。通過實(shí)施城市經(jīng)營(yíng)可為城市投資建設(shè)籌集資金，變一方投資為多方聚資，變政府承擔(dān)為社會(huì)共建，變財(cái)政支出為民間投資，多渠道籌集建設(shè)資金。對(duì)需要新建的市政建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)考慮實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引社會(huì)資金參與城市開發(fā)建設(shè)，切實(shí)減輕政府籌集建設(shè)資金的壓力。

（五）加強(qiáng)債務(wù)資金監(jiān)督管理。對(duì)債務(wù)資金的管理嚴(yán)格按統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一調(diào)度的原則加強(qiáng)監(jiān)控。在控制債務(wù)規(guī)模、不觸警戒線、不觸高壓線的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)債務(wù)統(tǒng)一管理，防止無(wú)計(jì)劃、超計(jì)劃舉債行為的發(fā)生。按照年度政府性投資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃和本市財(cái)力合理確定舉債項(xiàng)目，避免盲目舉債。

（作者單位：河北省泊頭市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞