一、基本情況

2007年，財(cái)政部選擇吉林等6個(gè)?。▍^(qū)）進(jìn)行了中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。2008年，黑龍江省根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特色和參與各方意愿、能力，開展了水稻、玉米、小麥、大豆、能繁母豬、奶牛等6個(gè)品種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。馬鈴薯、甜菜、森林、育肥豬等4個(gè)品種由于種種原因尚未開展。

幾年來(lái)，黑龍江省財(cái)政部門立足自身職能，積極配合相關(guān)部門，積極參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)、補(bǔ)貼資金籌集、管理和監(jiān)督檢查等各項(xiàng)工作。種植業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模從2008年的2419萬(wàn)畝擴(kuò)大到2012年的4733萬(wàn)畝，年均增長(zhǎng)21%，累計(jì)完成14743萬(wàn)畝。2013年預(yù)計(jì)規(guī)模6230萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)31.6%，占全省耕地面積的31%。能繁母豬保險(xiǎn)422.78萬(wàn)頭、奶牛保險(xiǎn)48.85萬(wàn)頭。保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保費(fèi)總收入26.28億元，其中：各級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼20.89億元（包括：中央財(cái)政10.45億元、省財(cái)政6.46億元、縣級(jí)財(cái)政3.98億元）、農(nóng)戶負(fù)擔(dān)5.39億元；共為354萬(wàn)農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障269億元；為142萬(wàn)農(nóng)戶支付災(zāi)害理賠款18.6億元。

二、主要問(wèn)題

（一）種植業(yè)保險(xiǎn)保障程度低，保險(xiǎn)作用和功能未能得到有效發(fā)揮。目前，黑龍江省種植業(yè)保險(xiǎn)金額仍然執(zhí)行2008年確定的水平，玉米、水稻、大豆、小麥4險(xiǎn)種保障金額每畝分別為145元、200元、120元和125元，平均保障金額148元/畝、平均保險(xiǎn)費(fèi)率10.6%，保費(fèi)15元/畝。依據(jù)省物價(jià)局公布的2011年農(nóng)作物物化成本數(shù)據(jù)玉米414元、水稻667元、大豆293元、小麥326元測(cè)算，4個(gè)險(xiǎn)種保障金額分別占其實(shí)際物化成本的35%、30%、41%和38%，與全國(guó)平均比例63%、47%、61%、95%相比較，分別低29、17、20和57個(gè)百分點(diǎn)，玉米、大豆和小麥每畝保障金額列全國(guó)最末位。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織架構(gòu)和運(yùn)作模式有待于完善。為推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)順利開展，黑龍江省建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在省農(nóng)委下屬事業(yè)單位省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理總站，主要負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)劃、牽頭組織協(xié)調(diào)有關(guān)工作。省財(cái)政廳、畜牧局和保監(jiān)局為辦公室成員單位。人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司黑龍江分公司（簡(jiǎn)稱“省人?！保┖完?yáng)光相互農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司（簡(jiǎn)稱“陽(yáng)光農(nóng)?！保槭”１O(jiān)局批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)大多委托各基層農(nóng)經(jīng)站作為具體辦理業(yè)務(wù)的代辦機(jī)構(gòu)。農(nóng)經(jīng)站自身工作量巨大，代為行使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行政管理職能時(shí)，協(xié)調(diào)能力、政策執(zhí)行能力已顯不足。同時(shí)，各基層農(nóng)經(jīng)站接受保險(xiǎn)公司委托、代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、成為保險(xiǎn)公司服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，收取保險(xiǎn)公司代理費(fèi)用作為其收入來(lái)源，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。在具體負(fù)責(zé)引導(dǎo)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、簽訂保險(xiǎn)合同、收取保費(fèi)、查勘定損和理賠等具體保險(xiǎn)業(yè)務(wù)過(guò)程中，沒(méi)有機(jī)構(gòu)和組織對(duì)其代辦行為進(jìn)行有效監(jiān)督指導(dǎo)，保險(xiǎn)公司作為弱勢(shì)一方，難以真正監(jiān)督指導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)代辦機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題。農(nóng)戶利益難以得到有效維護(hù)。

（三）保險(xiǎn)公司展業(yè)能力不足。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本原則之一是堅(jiān)持“市場(chǎng)運(yùn)作原則”，即政府投入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律相結(jié)合，根據(jù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)展業(yè)能力合理規(guī)劃保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量。全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)每年涉及幾十萬(wàn)農(nóng)戶，目前陽(yáng)光農(nóng)?？h級(jí)支公司平均經(jīng)辦人員為3至4人，省人?？h級(jí)支公司農(nóng)險(xiǎn)部平均經(jīng)辦人員為1至2人。兩家保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均不具備經(jīng)辦目前每年2500萬(wàn)至3000萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的能力。同時(shí)，兩家機(jī)構(gòu)存在著嚴(yán)重缺乏“知農(nóng)事、懂農(nóng)情、曉農(nóng)意”的復(fù)合型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才；人手不足，缺乏對(duì)代辦機(jī)構(gòu)有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，跟蹤檢查工作不到位。

（四）保險(xiǎn)業(yè)務(wù)真實(shí)性缺乏基礎(chǔ)保障。確保保險(xiǎn)業(yè)務(wù)真實(shí)是開展保險(xiǎn)的基礎(chǔ)，也是財(cái)政資金安全的保障。從省內(nèi)調(diào)研情況看，雖然省級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議成員單位不斷規(guī)范保險(xiǎn)行為，但在基層仍然存在一些比較嚴(yán)重的問(wèn)題，如在承保方面存在保險(xiǎn)標(biāo)的真實(shí)性難于準(zhǔn)確確定，“五公開”、“三到戶”規(guī)定落實(shí)不到位；在理賠查勘定損方面存在著虛構(gòu)災(zāi)情資料，虛假理賠，套取財(cái)政補(bǔ)貼等問(wèn)題。

（五）保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序有待規(guī)范。一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序有待理順。目前，我省各縣（市）政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模和具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)采取一年一確定方式。兩家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)區(qū)域不穩(wěn)定，規(guī)模確定缺乏依據(jù)，一些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存在著跑關(guān)系搶市場(chǎng)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，既加大了承保成本，又帶來(lái)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不愿投入更多資金進(jìn)行農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和人員培訓(xùn)等深層次問(wèn)題，嚴(yán)重制約我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深入開展。二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)有待規(guī)范。一方面，我省兩家保險(xiǎn)公司種植業(yè)保險(xiǎn)合同內(nèi)容不統(tǒng)一，存在多處差異，特別是關(guān)于30%免賠條款不同，省人保是從30%以上部分起賠，陽(yáng)光農(nóng)保是損失超過(guò)30%以后全部賠付，同一地域的農(nóng)戶享受不同理賠服務(wù)。另一方面，保險(xiǎn)辦理程序不規(guī)范。在省內(nèi)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，承保管理軟件與系統(tǒng)功能不完善、核查核對(duì)困難；保險(xiǎn)檔案管理不規(guī)范、檔案基礎(chǔ)資料不全等問(wèn)題大量存在。

（六）養(yǎng)殖業(yè)承保數(shù)量呈逐年大幅萎縮趨勢(shì)。2007年中央財(cái)政實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之后，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，但從2009年起養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)大幅萎縮。到2012年末，全省承保能繁母豬46萬(wàn)頭，與2008年的167萬(wàn)頭相比，下降了73%。奶牛承保6.8萬(wàn)頭，與2008年的20.2萬(wàn)頭相比，下降了66%。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模與種植業(yè)承保面不斷擴(kuò)大形成較大反差，黑龍江省種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性嚴(yán)重失衡。

（七）監(jiān)督檢查力度明顯不足。政府部門、保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)辦行為監(jiān)督不夠。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)受自身業(yè)務(wù)能力所限，從承保、收取保費(fèi)、簽訂合同、查勘定損到理賠的全部業(yè)務(wù)，都需要依靠并求助于縣（區(qū)）農(nóng)經(jīng)分站代辦，然而卻無(wú)法也無(wú)力監(jiān)管和規(guī)范強(qiáng)勢(shì)代辦機(jī)構(gòu)的代辦行為，農(nóng)戶利益得不到有效維護(hù)等等。

三、建議

（一）建議合理確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額和費(fèi)率，適當(dāng)提高保障程度，研究解決全省種植業(yè)保險(xiǎn)保障金額低、費(fèi)率高問(wèn)題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額、保費(fèi)、費(fèi)率是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的核心內(nèi)容，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范可持續(xù)發(fā)展的重要因素。建議按照3個(gè)原則，兼顧3個(gè)關(guān)系調(diào)整現(xiàn)行保險(xiǎn)金額、保費(fèi)和費(fèi)率，提高保障金額，相對(duì)降低費(fèi)率。即“低保費(fèi)、保成本、廣覆蓋”原則、黑龍江省耕地面積符合“大數(shù)法則”原則和政策性保險(xiǎn)微利原則。兼顧我省種植業(yè)物化成本和農(nóng)民繳費(fèi)能力的關(guān)系，兼顧保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)防范和穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，兼顧企業(yè)利潤(rùn)水平和政府負(fù)擔(dān)的關(guān)系，適當(dāng)縮小保險(xiǎn)公司利潤(rùn)空間，在廣泛調(diào)研和科學(xué)厘定的前提下，充分聽取省財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門和農(nóng)民代表意見后確定。

（二）建議進(jìn)一步強(qiáng)化政府作用，加強(qiáng)保險(xiǎn)展業(yè)能力建設(shè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有較大季節(jié)性特點(diǎn)，面對(duì)農(nóng)戶多、耕地面積廣、分布較分散現(xiàn)狀，任何一家保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都要考慮成本因素，無(wú)法設(shè)立與其業(yè)務(wù)相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)。開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須依靠地方政府。我國(guó)此次頒布的《條例》，也進(jìn)一步明確了政府在提供補(bǔ)貼之外的職責(zé)還包括：一是省級(jí)政府確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，具體包括：制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度方案、組建協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、選擇市場(chǎng)主體，確定保險(xiǎn)保障范圍、標(biāo)的種類和支持力度，設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，對(duì)保險(xiǎn)條款和費(fèi)率提出意見等。二是各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織本地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，這是政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)第一個(gè)責(zé)任和義務(wù)。三是宣傳、組織引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?？稍诨鶎迂?cái)政所、稅務(wù)所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)信社中選擇積極性高、工作能力強(qiáng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)工作，彌補(bǔ)完善保險(xiǎn)展業(yè)能力問(wèn)題。

（三）建議從內(nèi)部加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)，從外部建立多層面多維度的監(jiān)督考核機(jī)制，確保保險(xiǎn)真實(shí)性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，涉及面廣、參與人員多、管理環(huán)節(jié)復(fù)雜、查勘定損時(shí)限緊，因此，需建立嚴(yán)密完整的制度體系，從保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)部規(guī)范保險(xiǎn)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)行為。同時(shí)建立多層面多維度的監(jiān)督考核機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)督，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與各方進(jìn)行多維度、多層面監(jiān)督考核。對(duì)利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)牟取不正當(dāng)利益，虛假承保、虛假理賠的單位和部門、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、代辦機(jī)構(gòu)或個(gè)人，依據(jù)相關(guān)規(guī)定加大懲處力度，加大違法成本，從制度上保證不能違紀(jì)，從監(jiān)督上保證不敢違紀(jì)，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

（四）建議按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，研究制定黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)按補(bǔ)貼險(xiǎn)種當(dāng)年保費(fèi)收入25%的比例計(jì)提巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)金，逐年滾存。5年來(lái)，省內(nèi)兩家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保費(fèi)總收入70.9億元（含農(nóng)墾），巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金余額4.7億元（其中陽(yáng)光農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司4.6億元、人保財(cái)險(xiǎn)公司770萬(wàn)元），僅占保費(fèi)收入的7%，比有關(guān)規(guī)定少計(jì)提13億元，一旦出現(xiàn)大災(zāi)，廣大參保農(nóng)戶的切身利益將受到嚴(yán)重影響。

責(zé)任編輯：洪峰