黨的十八屆三中全會明確提出：“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制?！蹦壳埃覈言诓糠质^(qū)開展了國家公園試點，為建設(shè)國家公園體制做出了有益探索。當(dāng)前，有必要對國家公園體制建設(shè)進(jìn)行思考。

一、國家公園基本情況

國家公園（National Park）是國家為保護(hù)一個或多個典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護(hù)和管理，并適度地利用其自然景觀開展生態(tài)教育、科學(xué)研究和生態(tài)旅游自然區(qū)域。國家公園一般面積較廣，具有生態(tài)保護(hù)、科研教育和旅游服務(wù)三大功能，其中旅游功能的比重較大。從1872年美國建立黃石國家公園以來，目前全世界已有近130個國家正式建立了10000多處國家公園，許多國家公園被納入了世界自然文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄或國際生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，成為所在國家和地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的主要支撐點和可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。在處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)關(guān)系上，國家公園在資金籌措運(yùn)行、規(guī)劃制定實施、管理人員與志愿者體系建立、多方參與模式、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)同時，也帶動旅游業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是實現(xiàn)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的行之有效的管理模式。

（一）世界保護(hù)聯(lián)盟規(guī)定設(shè)立國家公園的條件。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）1974年出版的《世界各國國家公園及同類保護(hù)區(qū)名錄》，明確了設(shè)立國家公園的基本條件：一是面積不小于1000公頃，具有國家代表性的特殊生態(tài)系統(tǒng)或特殊地形地貌、景觀優(yōu)美、且未經(jīng)人類開采、聚居或開發(fā)建設(shè)的自然區(qū)域。二是為長期保護(hù)自然、原野景觀、野生動植物、特殊生態(tài)體系而設(shè)置的保護(hù)區(qū)域。三是由國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)采取步驟和有效措施維護(hù)自然生態(tài)、自然景觀，限制開發(fā)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)及聚居之地區(qū)，并禁止伐林、采礦、設(shè)電廠、農(nóng)耕、放牧、狩獵等行為的區(qū)域。四是維護(hù)原始自然狀態(tài)，作為當(dāng)代及未來世代的科學(xué)、教育、游憩、啟智資產(chǎn)的區(qū)域。

（二）世界各國國家公園建立模式。世界各國國家公園都是以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主的公益性事業(yè)單位。各國管理模式因國情不同而存在差異，總體上可歸納為：中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型三大類型。

1.中央集權(quán)型。以美國、挪威等國家為代表的中央集權(quán)制管理模式，自上而下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并輔以其他部門合作和民間機(jī)構(gòu)的協(xié)助。美國國家公園由內(nèi)政部下設(shè)的國家公園管理局直接管轄，在體制上實行自上而下垂直管理；擁有嚴(yán)格完善的法律支持，確保國家公園有序運(yùn)作與管理；從保護(hù)典型自然生態(tài)和文化資源出發(fā)，對國家公園體系實行嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；政府壟斷國家公園的規(guī)劃設(shè)計工作及對公園內(nèi)的服務(wù)設(shè)施實行特許經(jīng)營；不以營利為最終目的。

2.地方自治型。以德國和澳大利亞為代表的地方自治型管理模式，中央政府只負(fù)責(zé)政策發(fā)布、立法等面上的工作，而具體管理事務(wù)則交由地方政府負(fù)責(zé)。德國、澳大利亞國家公園和大部分面積較大的自然保護(hù)區(qū)均屬于地區(qū)或州政府所有，中央政府制定相關(guān)的自然保護(hù)法規(guī)政策，各州政府下設(shè)部門管理所屬范圍內(nèi)的國家公園、保護(hù)區(qū)，自主進(jìn)行國家公園管理與經(jīng)營活動。

3.綜合管理型。日本、加拿大、英國兼具中央集權(quán)和地方自治兩種體制，屬綜合管理型，既有中央政府部門的參與，地方政府又有一定的自主權(quán)，且私營和民間機(jī)構(gòu)也積極參與建設(shè)管理。日本的國家公園由國家環(huán)境廳主管和自然保護(hù)委員會管理，都道府縣政府、市政府以及國家公園內(nèi)的各類土地所有者密切配合。

（三）我國國家公園探索和實踐。 我國探索國家公園管理模式起步較晚。1988年國務(wù)院確立了綜合管理與分類型管理相結(jié)合的自然保護(hù)區(qū)管理體制，目前尚未形成統(tǒng)一管理體系，與國家公園性質(zhì)類似的有風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、水生生物自然保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)等。

1.風(fēng)景名勝區(qū)。是具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。我國目前共設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)712處，其中國家風(fēng)景名勝區(qū)187處，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理。其英文名稱（National Park of China）與國家公園一致，但在生態(tài)保護(hù)功能方面與國家公園差別較大。

2.地質(zhì)公園。是具有特殊地質(zhì)科學(xué)意義，較高的美學(xué)觀賞價值的地質(zhì)遺跡，融合其他自然景觀與人文景觀而構(gòu)成的一種獨特的自然區(qū)域。我國目前共設(shè)立地質(zhì)公園218處，其中國家地質(zhì)公園85處，由國土資源部負(fù)責(zé)管理。

3.水利風(fēng)景區(qū)。是指以水域或水利工程為依托，結(jié)合水利風(fēng)景資源及相關(guān)的岸地、島嶼、林草等景觀，開展觀光娛樂或科學(xué)教育的區(qū)域。我國目前共設(shè)立水利風(fēng)景區(qū)314處，由水利部負(fù)責(zé)管理。

4.水生生物自然保護(hù)區(qū)。是指保護(hù)水生動植物物種，特別是具有科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和文化價值的珍稀瀕危物種、重要經(jīng)濟(jì)物種及其自然棲息繁衍生境而依法劃出一定面積的土地和水域。我國目前共設(shè)立水生生物自然保護(hù)區(qū)80處，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理。

5.自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園和沙漠公園?！吨腥A人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二條規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)是指，對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域”。目前，全國共有自然保護(hù)區(qū)2669處（含國家級自然保護(hù)區(qū)363處）、森林公園2932處（含國家森林公園779處）、濕地公園727處（含國家濕地公園429處）、沙漠公園10處（含國家沙漠公園1處），上述保護(hù)形式主要由國家林業(yè)局進(jìn)行管理。我國自然保護(hù)區(qū)、森林公園和濕地公園在數(shù)量上和面積上均具有一定規(guī)模，涵蓋絕大部分各類生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、自然景觀和人文景觀，與國家公園的形式最為符合。

林業(yè)部門從1956年就開始了自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)，迄今已建立五種類型（森林類型、野生動物類型、野生植物類型、濕地類型、荒漠類型）自然保護(hù)區(qū)2163處，總面積12486.5萬公頃，約占國土總面積的13%，數(shù)量和面積分別占全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的81%和83.4%（其余的自然保護(hù)區(qū)由國家環(huán)境保護(hù)部、國家海洋局等部門進(jìn)行管理），28處加入聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，20處加入“世界自然文化遺產(chǎn)”，形成了布局較為合理、類型較為齊全的自然保護(hù)區(qū)體系。目前，全國各省區(qū)都已建立了自然保護(hù)區(qū)，有效保護(hù)了我國90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動植物種群、65%的高等植物群落，涵蓋了25%的原始天然林、50.3%的自然濕地和30%的典型荒漠地區(qū)，完好地保存了生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動植物、特殊自然遺跡和自然景觀，發(fā)揮了防風(fēng)固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)效益，對維護(hù)我國生態(tài)安全和生物多樣性穩(wěn)定以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2006年，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省人民政府開展國家公園試點工作，并正式在普達(dá)措進(jìn)行國家公園試點。云南省政府在省林業(yè)廳專門設(shè)立了云南省國家公園管理辦公室，負(fù)責(zé)組織全省國家公園試點工作，發(fā)布了《云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)國家公園建設(shè)試點工作的意見》、《云南省國家公園發(fā)展規(guī)劃綱要》（2009—2020年）等。目前，云南省已建立了普達(dá)措、麗江老君山、梅里雪山、西雙版納等8個國家公園。經(jīng)評估，8個國家公園森林生態(tài)服務(wù)功能價值為每年797.3億元，其中正式開放的4個國家公園旅游收入達(dá)3億元。在國家公園組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理模式、科學(xué)研究等方面取得了一定經(jīng)驗。經(jīng)與青海省人民政府協(xié)商，2014年國家林業(yè)局將在青海省開展建立國家公園體制試點。另外，海南島、喀納斯、秦嶺（太白山）等地也提出了建設(shè)國家公園的設(shè)想，四川、江西、吉林也在醞釀建設(shè)國家公園的相關(guān)事宜。

二、現(xiàn)階段建立國家公園體制存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)滯后。目前，我國尚未出臺專門針對國家公園的法律法規(guī)。現(xiàn)有的《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)對國家公園管理都具有一定約束力，但相關(guān)規(guī)定沒有統(tǒng)一性，內(nèi)容也不盡完善。對于國家公園內(nèi)土地權(quán)屬、集體林木和其他財產(chǎn)的管理和損失補(bǔ)償、保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)、保護(hù)有效性展示規(guī)范、資源合理利用利益分成和生態(tài)補(bǔ)償、保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的地位和性質(zhì)、保護(hù)管理機(jī)構(gòu)與旅游經(jīng)營單位的關(guān)系、國家公園管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)行政主管部門的從屬關(guān)系都沒有統(tǒng)一規(guī)定，缺乏可操作性。

（二）機(jī)構(gòu)管理體制不順。國家公園現(xiàn)行管理體制和機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面仍存在著較多問題。一是體制不順。國家公園在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等保護(hù)地基礎(chǔ)上建立，涉及不同資源類型，其管理職能分散在各有關(guān)部門，在同一保護(hù)區(qū)域形成不同行政層級、隸屬不同系統(tǒng)的多個管理機(jī)構(gòu)，由于條塊分割，各機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生矛盾時難以協(xié)調(diào)。二是權(quán)責(zé)不清。我國現(xiàn)行保護(hù)地所有權(quán)主體多為國家，各級政府代表國家行使保護(hù)地所有權(quán)，各級部門在職權(quán)范圍內(nèi)對保護(hù)地實行分級管理，看似產(chǎn)權(quán)清晰，但由于所有者代表多元化、多環(huán)節(jié)化，致使國有產(chǎn)權(quán)受到條塊分割，國家作為保護(hù)地的權(quán)利主體的地位被弱化，甚至被地方利益和部門利益所侵害，嚴(yán)重?fù)p害了保護(hù)地的國有資源價值。三是政企不分。一些地方部門既代表國家行使保護(hù)地的資產(chǎn)管理權(quán)，又對其行使開發(fā)經(jīng)營權(quán)，容易造成權(quán)力腐敗和國有資產(chǎn)流失。以麗江老君山和迪慶普達(dá)措國家公園為例，政府在成立國家公園管理機(jī)構(gòu)的同時，又成立了投資管理公司。雖然在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有所區(qū)分，但從其資金來源、人事管理等方面看，當(dāng)?shù)卣琅f具有雙重身份，既是裁判員又是運(yùn)動員，使政府的行政許可、執(zhí)法監(jiān)督喪失可信度，不利于市場機(jī)制的形成。

（三）保護(hù)投入仍然不足。地方政府對國家公園的投入只考慮到直接管理成本，如人員工資、公務(wù)費用等，而資源監(jiān)測和研究、保護(hù)設(shè)施建設(shè)等主要依靠其他現(xiàn)有渠道的中央投入，遠(yuǎn)不能滿足國家公園對珍貴國有資源的有效保護(hù)。另外，很多保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)為實行自收自支的事業(yè)單位，財務(wù)上自負(fù)盈虧，由于投入不足，容易出現(xiàn)為了追求經(jīng)濟(jì)利益而對資源過度開發(fā)利用的情況。

（四）資源利用矛盾突出。隨著各地農(nóng)民發(fā)展的愿望越來越迫切，資源保護(hù)與周邊社區(qū)發(fā)展的矛盾依然存在。我國地廣人多，而劃建國家公園面積較大，不可避免將農(nóng)村集體林和一些村莊劃入國家公園，從而影響周邊居民現(xiàn)有的生產(chǎn)生活環(huán)境。要實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，是建立國家公園要考慮的重中之重。另外，由于國家公園生態(tài)環(huán)境良好，自然資源豐富，是地方政府開發(fā)關(guān)注的重點區(qū)域，必將成為保護(hù)與開發(fā)矛盾的焦點。

三、我國建立國家公園的目標(biāo)和定位

我國是世界人口大國，平均人口密度達(dá)到每平方公里130人，屬于世界人口密集區(qū)。幾千年來的人口遷徙移居，連許多不適宜人類居住的環(huán)境都有人居住生存，人與自然爭空間的現(xiàn)狀十分嚴(yán)重。因此，在我國尚不具備建立大型國家公園的自然條件，建立像美國、加拿大類型的國家公園難度較大，而且國家公園與風(fēng)景名勝區(qū)的旅游功能和自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)職能也無法取代。目前，應(yīng)先對國家公園做出準(zhǔn)確定位，實現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）突出生態(tài)保護(hù)和公共服務(wù)功能。從世界各國國家公園現(xiàn)狀來看，國家公園應(yīng)該是建立在生態(tài)保護(hù)前提下的，涵蓋游憩、科學(xué)研究與環(huán)境教育，以可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)為目的。具有公益價值取向的國家公園，其收入來源應(yīng)主要以財政撥款為主，輔以社會捐助、門票收入等，向國民提供游憩、教育、科研等公共服務(wù)，保障公民權(quán)利的實現(xiàn)，增加社會公共福利。

（二）國家公園不能完全取代自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)。首先，國家公園不能完全取代自然保護(hù)區(qū)。從我國自然保護(hù)區(qū)體系建設(shè)管理的理論和具體實踐來看，我國的自然保護(hù)區(qū)與世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）所歸納的國際上的六大類保護(hù)區(qū)中的“自然保護(hù)區(qū)”（以及其他部分國家的自然保護(hù)）定義是不同的。我國的自然保護(hù)區(qū)是根據(jù)我國國情，依據(jù)主要保護(hù)對象劃分的類型。因此，我國自然保護(hù)區(qū)是一個廣義概念，其中囊括了IUCN分類中的嚴(yán)格管理的自然保護(hù)區(qū)、國家公園、物種棲息地保護(hù)區(qū)等類型的管理方式。而國際上的自然保護(hù)區(qū)是按照管理方式劃分的。其分類體系中，與國家公園并列的“自然保護(hù)區(qū)”是特指的、狹義的、具體的定義。我國的自然保護(hù)區(qū)與國際上的自然保護(hù)區(qū)雖然稱謂相似，但實質(zhì)上并不相同，不應(yīng)當(dāng)混淆。其次，國家公園也不能完全取代風(fēng)景名勝區(qū)。我國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)與國家公園的內(nèi)涵存在本質(zhì)上不同：一是風(fēng)景名勝區(qū)以景觀作為核心資源，這些景觀也包括建筑景觀、人文景觀等，并不是完全以自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)為主體的；二是風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)定，強(qiáng)調(diào)游覽條件“可供人們游覽欣賞，休憩娛樂”，而國家公園的設(shè)定強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)保護(hù)，最重要是發(fā)揮其生態(tài)功能；三是風(fēng)景名勝區(qū)以利用為主，主體上是開發(fā)旅游的，只對少部分區(qū)域進(jìn)行一定程度的保護(hù)。而國家公園主體是自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，只有在小部分特定區(qū)域的、在一定季節(jié)、有限制地開展生態(tài)教育和生態(tài)旅游活動。而且這些活動也主要是以體驗自然、享受自然、生態(tài)教育為主要形式；四是風(fēng)景名勝區(qū)管理措施往往通過建立人工服務(wù)設(shè)施（如賓館、飯店、商鋪、索道、纜車、道路、碼頭、療養(yǎng)院等）吸引游客和服務(wù)游客。而國家公園本身則完全是公益性的、通常是不能開展任何經(jīng)營活動的（國家公園一般也象征性地收取門票，但收取門票的目的是為了限制來訪人數(shù)）。國家公園的社會服務(wù)功能通常是以其周邊的社會服務(wù)設(shè)施實現(xiàn)。五是風(fēng)景名勝區(qū)是一種規(guī)劃性質(zhì)的，其管理是由地方政府組建的管理委員會，具體的資源管理仍然是各有關(guān)單位分工負(fù)責(zé)的。而國家公園具有依法設(shè)立的、獨立的管理機(jī)構(gòu)，與當(dāng)?shù)卣欠蛛x的。

（三）以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ)先行開展試點。現(xiàn)行各類保護(hù)地的管理體制、管理部門、資金來源都不盡相同，要建立完善的國家公園體制難度很大。為避免相關(guān)部門借成立國家公園而搶事權(quán)、建機(jī)構(gòu)，應(yīng)從我國當(dāng)前實際出發(fā)，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上因地制宜、分類指導(dǎo)，由各部門分別管理所屬保護(hù)地。待條件成熟，各部門實現(xiàn)體制調(diào)整和權(quán)屬變化時，再就建立完善的國家公園體制進(jìn)行研究。

四、建立健全國家公園體制的幾點建議

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)。啟動相關(guān)立法工作，盡快出臺《國家公園條例》，使之成為建立國家公園體制的基礎(chǔ)。明確國家公園在管理體制、土地權(quán)屬管理、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃分類、規(guī)劃制定實施、開發(fā)管理模式、資金籌措運(yùn)行、管理人員與志愿者體系建立、公眾監(jiān)督與參與機(jī)制、綜合行政執(zhí)法等各方面內(nèi)容。制定《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》等技術(shù)規(guī)范，明確國家公園總體規(guī)劃編制的基本方法、內(nèi)容的技術(shù)性和原則性要求。

（二）整合資源形成合力。根據(jù)國家公園的資源稟賦、土地權(quán)屬、社區(qū)分布和民族文化特點，可選擇現(xiàn)有符合條件的一些自然保護(hù)區(qū)、各類公園，先上收為中央政府直屬，然后再進(jìn)行整合建立國家公園。所謂符合條件是指：一是區(qū)域較大、自然景觀奇特、生物物種繁多、生態(tài)系統(tǒng)完整的自然保護(hù)區(qū)；二是具有典型自然景觀、地質(zhì)地貌和歷史遺跡的風(fēng)景名勝區(qū)；三是環(huán)境優(yōu)美、物種豐富、規(guī)模較大的森林公園；四是地質(zhì)遺存豐富、美學(xué)特征明顯、科研價值高的國家地質(zhì)公園；五是生態(tài)多樣性完整、歷史遺存悠久、環(huán)境保護(hù)完好、世界知名度較高的世界遺產(chǎn)。上述地區(qū)均可加以整合建設(shè)成為國家公園。

（三）建立健全管理體制。在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上因地制宜、分類指導(dǎo)，由各部門分別管理所屬保護(hù)地。準(zhǔn)確界定部門之間的職能分工，避免多頭管理、政出多門的情況。分離管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，由管理部門負(fù)責(zé)國家公園資源的保護(hù)和管理，成立專門機(jī)構(gòu)實行特許經(jīng)營，對區(qū)內(nèi)公共住宿、娛樂服務(wù)設(shè)施等經(jīng)營性項目進(jìn)行管理。待各部門實現(xiàn)體制調(diào)整和權(quán)屬變化時，建立具備綜合行政執(zhí)法能力的國家公園管理機(jī)構(gòu)，采取垂直管理方式，統(tǒng)一開展國家公園的規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、管理，對國有資源進(jìn)行有效保護(hù)和可持續(xù)利用。

（四）構(gòu)建穩(wěn)定投入機(jī)制。構(gòu)建多渠道的資金籌措機(jī)制，各級財政應(yīng)當(dāng)依法對國家公園管理安排穩(wěn)定、長期投入，除納入國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃投入之外，國家公園可合理利用有形資源和無形資源，使投入渠道多元化。一是建立特許經(jīng)營許可證制度；二是保障門票收入用于管理、保護(hù)，減免征稅；三是根據(jù)國家公園資源有償使用的原則，對必需的飯店、賓館、旅行社、交通運(yùn)輸?shù)仁找娴慕?jīng)營單位，征收風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理費。

（作者單位：財政部農(nóng)業(yè)司）

責(zé)任編輯：宗宇翔