兩岸漁業(yè)糾紛由來已久，其中涉及兩岸海域管轄權(quán)、司法權(quán)、環(huán)保、法律、政策等諸多方面。2014年3月15日，臺灣蘇澳籍漁船在彭佳嶼東北方17里海域作業(yè)時，與大陸漁船發(fā)生絞網(wǎng)漁事糾紛。基隆海巡隊巡防艇前往處理，五名海巡隊隊員登上大陸漁船檢查，并讓大陸漁船隨臺灣海巡船赴基隆接受調(diào)查與賠償，引發(fā)大陸漁船抵制。

兩岸漁業(yè)糾紛涉及面較多，本文所指漁業(yè)糾紛限于大陸漁船“越界”遭臺灣相關(guān)部門艦船驅(qū)離及其衍生事件、兩岸漁船發(fā)生捕撈漁事糾紛及其衍生事件等兩類事件。

臺灣當(dāng)局立法劃界，強(qiáng)行驅(qū)離大陸

漁船

臺灣海峽、東海、南海一直是兩岸漁民傳統(tǒng)捕魚海域。長期以來，兩岸漁民都在同一傳統(tǒng)海域生產(chǎn)作業(yè)，大陸在領(lǐng)海海域始終向臺灣漁民敞開懷抱，并維持在沿海設(shè)立接待臺灣漁民的各類設(shè)施，提供避風(fēng)、補給、供水以及救助等幫助。由于捕撈技術(shù)、環(huán)保理念以及各自漁業(yè)資源保護(hù)管理的法律規(guī)定差異，兩岸漁民在這些海域、特別是臨近臺灣海域共同海上作業(yè)時，難免發(fā)生一些摩擦和糾紛。雖然大陸方面采取措施加強(qiáng)管理，積極引導(dǎo)大陸漁民有序作業(yè)，以減少糾紛，但長期以來，臺灣當(dāng)局立法劃界，強(qiáng)行驅(qū)離“越界”捕魚的大陸漁船的政策、作為，使得較為單純的兩岸漁業(yè)糾紛變得復(fù)雜。

臺灣當(dāng)局自行以海峽中線為據(jù)，劃定臺灣漁業(yè)區(qū)。1998年1月臺灣當(dāng)局立法通過“中華民國領(lǐng)海與臨接區(qū)法”及“中華民國經(jīng)濟(jì)海域及大陸礁層法”法案，法案明定“臨接海域區(qū)”為12海里至24海里，“經(jīng)濟(jì)海域”為200海里，在臨接區(qū)海域的特定不法活動，可依法取締。1998年2月，臺灣當(dāng)局修訂“兩岸關(guān)系條例實施細(xì)則”，規(guī)定依情節(jié)輕重，對“越界”的大陸漁船處以扣留船舶，沒收漁具、魚貨，然后驅(qū)離人、船，乃至沒收其船舶的處分。

為加大遏止大陸漁船“越界”捕撈的力度，1998年9月，臺灣“行政院農(nóng)業(yè)委員會漁業(yè)署”決定，大陸漁船只要進(jìn)入臺灣12海里“領(lǐng)海海域”，就一律沒收漁具，捕魚人員和漁船則強(qiáng)制驅(qū)離。2000年2月，臺灣當(dāng)局統(tǒng)合事權(quán)，納編軍方的“海巡部”、“警政署”的水上警察局和“海關(guān)”，成立“海巡署”，專責(zé)海防執(zhí)法業(yè)務(wù)，并以掃蕩兩岸走私、偷渡和維護(hù)漁民沿海作業(yè)安全為工作重點。2004年，“海巡署”將執(zhí)法范圍從12海里擴(kuò)展到24海里整個“臨接海域區(qū)”，進(jìn)入該區(qū)域的大陸漁船屬于“非法越界”，按“兩岸關(guān)系條例”論處。2011年12月，臺灣立法部門三讀通過“兩岸條例”修正條文，未來大陸漁船“越界”捕魚，不僅主管機(jī)關(guān)可以逕行驅(qū)離或扣留其船舶、物品，留置其人員或進(jìn)行必要的防衛(wèi)處置，還可處5萬到50萬新臺幣罰款。

大陸漁船“越界”的主要發(fā)生地點在金馬外島、澎湖海域及臺灣北方棉花嶼、彭佳嶼周邊海域，另有少部分在東南沙海域等禁制水域。由于兩岸“中線”沒有明確地標(biāo)，尤其金馬與廈門海域相當(dāng)狹窄，加上大陸漁民始終認(rèn)為臺灣海峽是中國領(lǐng)土，不清楚也不認(rèn)同臺灣當(dāng)局的劃界，導(dǎo)致兩岸漁業(yè)糾紛不斷。

糾紛頻率隨著兩岸關(guān)系的緩和明顯上升

兩岸漁業(yè)糾紛出現(xiàn)以來，呈現(xiàn)以下幾大特點：

一是大陸漁船被“越界”驅(qū)離頻率高。據(jù)“陸委會”1997年統(tǒng)計，1993年至1996年12月，金門、馬祖、東引、烏丘地區(qū)驅(qū)離大陸漁船“越界”捕魚48.9萬余艘次。據(jù)臺灣“海巡署”統(tǒng)計，2000年至2005年6月，臺方執(zhí)行扣留及驅(qū)離的大陸漁船計2.6萬余艘。2010年臺灣“海巡署”統(tǒng)計，從2007年到2009年，大陸漁船進(jìn)入距臺灣24海里內(nèi)“臺灣漁場”的次數(shù)已從5000余件上升達(dá)7400多件，而2010年1月至9月已達(dá)7972件；臺灣12海里內(nèi)大陸“越界”捕魚的比例，從2007年的16.2%躍升至2010年的30.2%。盡管臺灣當(dāng)局不斷加重對大陸漁船的處罰力度，但2012年3月至12月統(tǒng)計顯示，總計裁罰大陸漁船187艘、罰款金額3205萬新臺幣；2013年1月至11月已裁罰大陸漁船252艘、罰款金額將近5000萬新臺幣。

二是不時爆發(fā)重大沖突事件。一類是大陸漁船因拒檢而將登船的臺灣保七（保安警察第七總隊）員警、海巡隊員挾持至大陸事件。包括1993年臺灣“保七總隊”三名保警被挾持案、1997年10月11日臺灣保警“莊鎮(zhèn)躍被挾持”案、2003年9月14日臺灣海巡隊隊員“江少南被挾持”案、2004年兩名海巡隊隊員被挾持至大陸案。第二類是大陸漁船遭驅(qū)離所致人員及船只的損傷事件。1997年臺灣“陸委會”統(tǒng)計，自1993年至1995年8月，在驅(qū)離大陸漁船過程中，大陸漁民傷者18人、死者7人，共計25人（大陸的統(tǒng)計則有46人在金、馬地區(qū)被驅(qū)離時死亡）。此外，還有2003年9月14日馬祖海巡隊員向拒檢的大陸漁船“閩連漁2336”號射擊，致使兩名大陸漁民受槍傷。而在“莊鎮(zhèn)躍”案、“江少南”案中，兩人登船檢查時也被大陸漁民打傷。最近的一件是2011年1月14日，在小金門海域發(fā)生的兩岸漁業(yè)沖突中，大陸漁民與臺海巡隊隊員計六人掛彩。

三是發(fā)生頻率隨著兩岸關(guān)系的張弛而有所變化。在兩岸隔絕對峙時代，臺灣馬祖駐軍對進(jìn)入禁、限制水域的大陸漁船一律機(jī)槍掃射驅(qū)離。自從馬祖臺灣駐軍撤守后，大陸漁船才開始進(jìn)入馬祖水域。兩岸關(guān)系緊張時期，由于兩岸相關(guān)部門為避免漁業(yè)糾紛刺激兩岸敏感神經(jīng)，都加強(qiáng)對漁民的宣傳教育，避免在海上橫生枝節(jié)。而在兩岸關(guān)系緩和時期或開放往來頻繁地區(qū)，兩岸漁業(yè)糾紛頻率則明顯上升。兩岸“小三通”后，馬祖海域兩岸漁事糾紛越來越多。近來隨著兩岸關(guān)系和平發(fā)展，兩岸漁業(yè)糾紛更加頻繁。2014年年初，臺“海巡署”特別規(guī)劃專案，執(zhí)法取締大陸漁船非法捕魚。1月6日，“海巡署”聯(lián)合臺灣北、中、南及金門、澎湖11個海巡隊，在五地同步舉行“大陸漁船越界暨沿近海漁業(yè)執(zhí)法擴(kuò)大威力掃蕩專案誓師大會”，誓言不分國籍對于驅(qū)離不從或進(jìn)入禁止海域作業(yè)的漁船，依法沒入漁貨、漁具，借此展現(xiàn)保障臺灣漁民作業(yè)安全的決心和能力。

損害兩岸一家親情感

兩岸漁業(yè)糾紛中的沖突事件，使得一些相關(guān)人員對彼此懷有憤恨心態(tài)。臺灣地方當(dāng)局為報復(fù)大陸漁民將臺灣保警或海巡隊隊員劫持到大陸，加大了對大陸漁船的打擊力度。如2003年9月“江少南”事件剛落幕，臺灣“海巡署”就調(diào)遣高雄海巡隊一艘裝備有小型機(jī)炮、600噸級的“花蓮”艦馳赴金門，支援由地方當(dāng)局、“海巡署”合組的“金門護(hù)漁小組”在臺灣南海岸擴(kuò)大執(zhí)行的“靖海專案”，追捕了13艘大陸漁船、逮捕了26名大陸漁民。島內(nèi)媒體稱，此次“大規(guī)模的掃蕩行動為數(shù)月以來僅見”。大陸漁民也不服臺灣處置而群集抗議。如2011年1月14日小金門海域糾紛事發(fā)時，大陸漁民以無線電呼叫其他同伴，后續(xù)有28艘舢舨、83名大陸漁民沖進(jìn)金門羅厝漁村，要求放船放人，當(dāng)?shù)睾Ｑ惭卜绤^(qū)調(diào)動小金門岸巡隊員、五艘巡防艇共80多人應(yīng)變，隊員荷槍實彈，情勢一度緊張，雙方僵持對峙五個多小時才平息事態(tài)。而民進(jìn)黨的惡意挑撥，更在島內(nèi)漁民心中埋下怨懟、甚至仇視大陸的情緒。

在這樣的背景下，臺灣漁民普遍認(rèn)為，“大陸漁船越界捕魚，越來越變本加厲”，臺灣漁民也不斷抗議地方當(dāng)局“不取締”大陸漁船，“任由大陸漁船入侵捕魚”。2003年金門執(zhí)行“靖海專案”后，對執(zhí)行成果頗為滿意的縣府官員竟稱：“不對他們（大陸漁民）兇一點，辦不了事”，“最好改采更強(qiáng)硬的做法，將大陸漁船也沒入（沒收），充作人工魚礁”。

而遭逮捕的大陸漁民看見自家船上的漁網(wǎng)和漁獲均遭沒收，神情都顯得有些激動。一些女漁民紅著眼眶對不停吆喝她們的臺灣海巡員問道：“大家都是中國人，為什么要這樣呢？”“金門人到廈門，受到夾道歡迎，而我們到金門，卻碰上這種待遇”，連放在最底層的新漁網(wǎng)也被搜出來，大半年的辛苦，一天就付諸東流。大陸漁民表示，如今兩岸已經(jīng)和平，不打仗了，他們只想找一口飯吃，希望大家好來好去，不應(yīng)如此傷感情。

先從生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域找到突破口

兩岸漁業(yè)糾紛長期不能解決的原因，關(guān)鍵在于臺灣當(dāng)局的政策立場，使得兩岸漁業(yè)糾紛難以納入兩岸商談。兩岸中線以及兩岸漁區(qū)的劃分直接應(yīng)對的是兩岸的管轄權(quán)、司法權(quán)問題。在“一個中國”框架下，這些問題本不難解決，但由于民進(jìn)黨執(zhí)政實行“一邊一國”政策，而國民黨當(dāng)局則堅持“一個中國就是中華民國”，以“中華民國主權(quán)”下的對臺灣的“完整治權(quán)”與大陸進(jìn)行“對等地位”下的漁業(yè)談判，使得臺灣地方漁權(quán)與中國國家主權(quán)掛鉤，大陸當(dāng)然不能同意。故而兩岸漁業(yè)談判一直被擱置，迄今尚未建立處理漁事糾紛的正式機(jī)制，目前仍在兩會機(jī)制下處理。馬當(dāng)局還把責(zé)任歸咎于大陸方面。2014年2月21日，馬英九表示，“大陸目前尚無意愿與臺展開漁業(yè)協(xié)商，認(rèn)為劃界將涉及主權(quán)意涵，故臺未來將透過其他方式尋求維護(hù)海洋資源及海上安全之道”；并認(rèn)為大陸漁船“越界捕魚情事，海巡署均合理執(zhí)法，迄今未發(fā)生任何爭端”。

既然兩岸漁業(yè)糾紛在近期內(nèi)無法得到根本解決，那么，是否有其他途徑、辦法可以降低糾紛的發(fā)生及其對兩岸一家人情感的危害呢？

可能的途徑包括以下幾個方面：一是民間先行。除了地方政府建立熱線溝通機(jī)制外，民間團(tuán)體也可以以民間協(xié)議方式解決，這方面已有可參考的案例。早在民進(jìn)黨執(zhí)政時期，大陸就委托臺灣民間團(tuán)體“海峽兩岸人民服務(wù)中心”就兩岸漁業(yè)糾紛與大陸相關(guān)部門溝通處理。2001年臺灣連江縣當(dāng)局與大陸馬尾市成立對話窗口“兩馬交流協(xié)會”以后，兩岸漁業(yè)糾紛也呈現(xiàn)減少跡象。2013年6月浙江溫嶺市漁業(yè)團(tuán)體拜訪臺灣宜蘭蘇澳區(qū)漁會，雙方針對海上急難救助與漁事糾紛議題簽屬備忘錄，使海上糾紛發(fā)生時能有暢通的溝通渠道，達(dá)到快速處理、降低傷害的效果。二是兩岸加強(qiáng)漁業(yè)合作。如2008年以來，閩臺漁業(yè)合作不斷擴(kuò)展，為解決兩岸漁業(yè)紛爭提供了路徑。未來兩岸通過共同開發(fā)遠(yuǎn)洋漁業(yè)資源以緩解近海作業(yè)競爭，也是減少糾紛發(fā)生的可行途徑。三是大陸方面進(jìn)一步采取措施加強(qiáng)大陸漁民海洋資源養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)捕撈技術(shù)提升、守法作業(yè)的宣傳教育，使兩岸漁業(yè)生產(chǎn)在理念上一致，行為上認(rèn)同，避免一方作業(yè)方式不當(dāng)給另一方帶來的生產(chǎn)不安全感，以減少糾紛。四是通過加強(qiáng)人道救難合作，厚積兩岸一家人情感。

長期以來，大陸一再呼吁臺灣方面，正視兩岸漁民在臺灣海峽生產(chǎn)作業(yè)的客觀事實，為兩岸漁民的正常作業(yè)提供保護(hù)，共同維護(hù)臺海漁業(yè)生產(chǎn)的秩序，2010年10月，大陸也提出愿意適時討論兩岸漁業(yè)合作的問題。鑒于馬英九認(rèn)為，“海洋資源的養(yǎng)護(hù)是世界性的問題，已要求農(nóng)委會、陸委會、內(nèi)政部等找出方向，與大陸協(xié)商”，臺灣“農(nóng)委會漁業(yè)署”也積極推動兩岸兩會洽商兩岸漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)業(yè)合作相關(guān)議題，估計在未來，兩岸漁業(yè)糾紛問題可能先從生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域找到突破口。

（作者為中國社科院臺灣研究所研究員）