今年5月李克強總理訪問非洲期間，中國與肯尼亞簽署了關(guān)于蒙巴薩—內(nèi)羅畢鐵路相關(guān)合作協(xié)議。根據(jù)遠(yuǎn)期規(guī)劃，該鐵路將連接肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、布隆迪和南蘇丹等東非六國，將促進東非現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)的形成和東非地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，為東非一體化提供基礎(chǔ)設(shè)施保障。

長期以來，跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在非洲政界、商界、媒體和學(xué)界受熱捧，實現(xiàn)非洲各國間的“互聯(lián)互通”已經(jīng)是非洲10億民眾共有的“非洲夢”，這種強烈訴求與當(dāng)前非洲對未來發(fā)展方向的定位密切相關(guān)。在2000年左右，以南非前總統(tǒng)姆貝基、尼日利亞前總統(tǒng)奧巴桑喬為代表的非洲政治家把“非洲一體化”和“非洲復(fù)興”作為非洲的兩大世紀(jì)目標(biāo)提出，其中“非洲一體化”被視為“非洲復(fù)興”的必要前提和必經(jīng)之路，因為長期積貧積弱的非洲國家只有以“抱團取暖”的方式，才能實現(xiàn)非洲大陸在國際體系中的崛起。

在“一體化”實踐中，已有成熟經(jīng)驗的歐洲自然成為非洲學(xué)習(xí)和效仿的對象。歐洲一體化的方式是以整合域內(nèi)經(jīng)濟為前提，最終過渡到政治上的一體化。非洲一體化同樣遵循這種“先經(jīng)后政”的發(fā)展邏輯，南部非洲國家發(fā)展共同體、西非國家經(jīng)濟共同體和東非共同體等非洲次區(qū)域組織努力推動域內(nèi)資本、服務(wù)和人員的自由流通，以加快共同市場的建設(shè)，但要實現(xiàn)這些，需要有與之相輔的跨國、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，而這已成為非洲經(jīng)濟一體化遇到的最大難題之一。

互聯(lián)互通對非洲發(fā)展的影響

目前，非洲尚未形成完整的交通運輸體系，大多數(shù)交通線路從沿海港口伸向內(nèi)地，彼此間互相孤立。多數(shù)非洲國家都是資源出口型經(jīng)濟模式，其中16個內(nèi)陸國家資源稟賦高，但普遍落后于沿海國家，缺乏便利的交通基礎(chǔ)設(shè)施制約著內(nèi)陸國家的發(fā)展，剛果（金）、贊比亞、南蘇丹、津巴布韋、尼日爾等國均面臨出?？诙倘?、貨運渠道不暢的難題，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。非洲聯(lián)盟指出，非洲是世界上運輸費用最高的地區(qū)，運輸成本占非洲內(nèi)陸國家總生產(chǎn)成本的20%到40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家10%的平均水平。根據(jù)非洲當(dāng)?shù)刂衅蟮脑u估，從剛果（金）第二大城市、工礦城市盧本巴希到非洲西海岸的安哥拉盧安達(dá)港或是東非坦桑尼亞的達(dá)累斯薩拉姆港的運輸費用，要遠(yuǎn)高于從中國天津港到這兩個港口的海運費用。

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面的滯后，也導(dǎo)致非洲發(fā)展的內(nèi)生動力嚴(yán)重不足，在全球化經(jīng)濟體系中最易受到外部因素的沖擊。目前，非洲國家間貿(mào)易在非洲貿(mào)易總額中僅占10%～12%，而相比之下，歐洲地區(qū)的區(qū)域內(nèi)貿(mào)易為72%，亞洲為52%，北美為48%，中東也有16%～20%。南非貿(mào)易和工業(yè)部長戴維斯認(rèn)為，如果非洲的域內(nèi)貿(mào)易總量能夠增加50%的話，那么非洲人均地區(qū)生產(chǎn)總值將增加30%。

非洲心余但力拙

從20世紀(jì)五六十年代非洲國家獨立之際起，非洲國家集體商討和出臺的跨區(qū)域戰(zhàn)略建設(shè)規(guī)劃舉不勝舉，“跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”也是非洲聯(lián)盟歷年首腦峰會上出現(xiàn)最頻繁的話題之一，各種方案不斷被取消、修改、充實或更新。

到目前為止，主要有四大規(guī)劃方案。一是“泛非高速公路網(wǎng)”，由非洲統(tǒng)一組織在上世紀(jì)70年代制訂，包括南北和東西向“三橫六縱”的九條跨國公路；二是“十大鐵路通道”，由非洲鐵路聯(lián)盟于2004年提出，旨在實現(xiàn)非洲鐵路一體化，幾乎覆蓋所有非洲國家；三是“非洲行動計劃”，2005年由非盟制訂，確定20余個優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其中跨國項目九個；四是“非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃”，2012年由非盟首腦會議審議通過，對現(xiàn)有跨區(qū)域項目進行整合與補充，確定了44條跨區(qū)域“交通走廊”，提出了2020年、2030年和2040年“三步走”方案，成為非洲跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)文件。同時，為了強化規(guī)劃落實的力度，非洲聯(lián)盟還啟動了“總統(tǒng)支持基礎(chǔ)設(shè)施倡議”，采取具體項目由一國首腦負(fù)責(zé)的“包干制”。

非洲雖有詳盡、成體系的戰(zhàn)略規(guī)劃，但在具體實施上面臨艱巨挑戰(zhàn)，大部分規(guī)劃被束之高閣，或是舉步維艱，互聯(lián)互通的“非洲夢”難以照進現(xiàn)實。

第一，資金缺口過大。僅撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口就高達(dá)500億美元，在金融危機和西方財政緊縮政策影響下，非洲外部融資的空間減小，加上非洲國家自身發(fā)展水平較低，經(jīng)濟實力有限，很難靠自身力量滿足基建資金巨大的缺口。

第二，協(xié)調(diào)難度大?？鐓^(qū)域項目涉及的國家繁多，目前非盟自身的政治協(xié)調(diào)能力欠缺，各國都是優(yōu)先考慮“利我”項目，有些非洲國家經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)或者出口商品結(jié)構(gòu)趨同，因此并不希望在本國給“競爭對手”鋪路搭橋，同時部分沿海國家因自身物流條件優(yōu)越而忽視內(nèi)陸國家的合作要求。種種因素導(dǎo)致非洲資源難以整合，“單干”和“撂擔(dān)子”現(xiàn)象突出。

第三，原有交通網(wǎng)缺少維護，破敗不堪。如“泛非高速公路網(wǎng)”已建的部分目前有1/4路段缺失，并有2.5萬公里需要修繕和升級，剛果（金）的盧本巴希原本有鐵路通往安哥拉的本格拉港，但因年久失修，早已報廢，贊比亞境內(nèi)的兩條主要鐵路線路——坦贊鐵路系統(tǒng)和贊比亞鐵路系統(tǒng)也處于半癱瘓狀態(tài)，坦贊鐵路目前運量只是高峰時期的1/5。

最后，多數(shù)規(guī)劃好大喜功，與非洲實際脫節(jié)。目前，非洲對跨國互聯(lián)互通充滿熱情，但其中也摻雜著不少浮躁和冒進的成分，如非洲一些官員、學(xué)者熱議的“雙C”（從埃及開羅到南非開普敦）或是“雙S”（從塞內(nèi)加爾達(dá)喀爾到吉布提）的洲際鐵路，更多屬于政治“造勢”，拿不出令人信服的科學(xué)調(diào)研證明該項目能對當(dāng)?shù)匕l(fā)展起多少帶動作用。

中國能夠扮演什么角色

近20年來中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，而中非在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作成果尤為顯著。中國“要想富，先修路”的樸實理念在非洲備受推崇。近年來，中國依靠在資金、設(shè)備和技術(shù)方面的性價比優(yōu)勢，成為非洲工程承包市場上的“龍頭”。2011年南非標(biāo)準(zhǔn)銀行報告認(rèn)為，非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有2/3的資金來自中國。2012年，中國企業(yè)在非洲完成承包工程營業(yè)額408.3億美元，占中國對外承包工程完成營業(yè)總額的35%，非洲已連續(xù)四年成為中國第二大海外工程承包市場。

盡管中國在非洲基礎(chǔ)建設(shè)上成績斐然，經(jīng)驗豐富，但跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷來是中非合作難啃的“骨頭”。從中非合作歷史來看，最有名的跨區(qū)域項目坦贊鐵路雖曾對非洲相關(guān)國家的政治與經(jīng)濟獨立起到重要的推動作用，但目前已破敗不堪，嚴(yán)重依賴中方的“輸血”才得以維持。囿于跨國項目的種種困難，之后中非合作中的跨國大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目少之又少。而隨著中非關(guān)系的日益緊密，以及中國對非經(jīng)濟影響力的日漸壯大，非洲要求中國支持其跨國項目的訴求愈發(fā)高漲，南非總統(tǒng)祖馬曾多次與中國領(lǐng)導(dǎo)人溝通，希望中國支持南非領(lǐng)銜的“南北走廊計劃”。對中國而言，跨國基礎(chǔ)設(shè)施項目有助于提升中國對非影響力。在此背景下，在2012年第五屆中非合作論壇上，中國主動把“參與非洲的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”作為未來中非合作的重點領(lǐng)域之一。今年5月，李克強總理訪問非洲四國時，提出中非可以合力打造非洲高速鐵路網(wǎng)絡(luò)、高速公路網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域航空網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想。

盡管非洲對于中國參與的呼聲日益高漲，但是非洲互聯(lián)互通是一個龐大、復(fù)雜的長期工程，不會一蹴而就，只能隨著非洲發(fā)展水平的提升而不斷改善，歸根到底依賴于非洲自身能力建設(shè)，中國在參與過程中，切忌搞“一肩挑”，或是給予過高、過滿的承諾，這不僅超出中國能力和職責(zé)范圍，并且嚴(yán)重有損于中非關(guān)系良性、可持續(xù)的發(fā)展。根據(jù)當(dāng)前國際經(jīng)濟合作的游戲規(guī)則以及以往中非合作經(jīng)驗，互利雙贏、以市場為導(dǎo)向的商業(yè)化運作模式是惟一選擇。

對于中非合作，可有以下幾個方面的思考。首先，中國在參與合作時不可盲目沖動，對非方提出的項目應(yīng)有充分的自行調(diào)研，綜合考慮相關(guān)國的政局、政策協(xié)調(diào)與實施能力、財政和物力償債能力以及社會輿論等因素，從盈利性和可操作性出發(fā)，避免“吃力不討好”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

其次，要循序漸進，先易后難。在項目選擇上，應(yīng)從一些市場條件成熟、商業(yè)邊際效應(yīng)較高或已有一定基礎(chǔ)的國家入手，例如埃塞俄比亞連接吉布提的鐵路項目，總路程不長，但能極大改善埃塞俄比亞的物流狀況，且兩國相關(guān)政策連續(xù)性較好。大量中企已經(jīng)參與到非洲多國的國內(nèi)交通干線建設(shè)，中方應(yīng)利用好現(xiàn)有資源，避免“另起爐灶”，把這些國內(nèi)干線向鄰國延伸或串聯(lián)，接好部分“斷頭”和“斷尾”公路，也是很有意義的跨區(qū)域項目。在地區(qū)國家選擇上，東非和南部非洲這些經(jīng)濟發(fā)展水平較高、安全形勢較好的地區(qū)可先行先試。

第三，在行業(yè)選擇上應(yīng)多元考慮。非洲的互聯(lián)互通不僅是公路、鐵路，也包括航空、電力和通訊，而相較而言，通訊、電力等行業(yè)要比跨國公路、鐵路建設(shè)容易些，尤其在通訊行業(yè)，中國已有實施跨國項目的基礎(chǔ)，東非、西非多國的通訊傳輸網(wǎng)均由中企承建。

最后，應(yīng)該有“開門辦項目”的精神，積極拓展多元化的合作，通過與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、銀行等共同投資、分擔(dān)風(fēng)險，形成“利益捆綁”，同時也可探索與歐美和其他新興大國的合作，避免不必要的惡性競爭和外部干擾，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲所研究人員）