剛剛過去的2013年，韓國經(jīng)歷了歷史上為期最長的鐵路工會罷工事件。

12月9日，韓國鐵路工會開始罷工，其目的在于抗議韓國鐵道公社和政府以設立水西KTX（韓國高速鐵路）股份公司為手段實現(xiàn)鐵路民營化。10日，韓國鐵道公社召開理事會會議，表決通過設立水西KTX法人公司運營從首爾市江南區(qū)水西站始發(fā)高鐵的有關事宜。當日，由韓國922個市民團體組合的聯(lián)合組織在首爾站廣場舉行記者會，主張韓國鐵道公社理事會關于出資成立水西KTX法人公司的決定無效。27日，韓國政府宣布向韓國鐵道公社發(fā)放了水西KTX法人公司的經(jīng)營許可證。30日，韓國鐵路工會宣布停止罷工。此次罷工歷時22天，是韓國歷史上為期最長的鐵路工會罷工事件。大罷工展現(xiàn)在臺前的是示威亂象和運營無序，但潛藏其后的卻是勞資方、政府、國會、民眾等利益攸關方之間的博弈。

勞方與資方：勞資分歧中的權益博弈

1963年至2004年間，韓國鐵道公社以國家鐵道廳名義營運，鐵路工人屬于政府機構職員。2005年1月，韓國鐵道公社進行了公司化改造，由原來的政府機構改制為國營企業(yè)，負責韓國國內(nèi)的客運列車和貨運列車運營，主要經(jīng)營路線包括大韓民國鐵道、韓國高速鐵道以及首都圈電鐵廣域電鐵區(qū)間。但是，長期以來，由于經(jīng)營和管理不善，韓國鐵道公社長期負債運營，并且負債現(xiàn)象非常突出。韓國公共機構經(jīng)營信息公示系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年上半年，韓國鐵道公社負債17.6萬億韓元（約合158.4億美元），較上年增加22.9%；由于資本縮水和負債激增，韓國鐵道公社的負債比率高達433.9%。

正因如此，鐵路工人的工作環(huán)境和待遇長期得不到改善，并且由于民營化計劃的推行，還將面臨失業(yè)的威脅，這些因素使得近年來韓國鐵路工會罷工現(xiàn)象頻發(fā)。2002年以來，韓國鐵路工會共組織了七次罷工，累計罷工40余天。盡管每次罷工的起因不盡相同，但無一不體現(xiàn)出鐵路工人對日益感到受威脅的自身權益的申訴，要求改善工作環(huán)境、提高工資待遇幾乎成為每次罷工的主題。

在2013年12月的這次罷工中，在韓國鐵路工會2.04萬成員中超過三分之一參加了此次罷工。表面上看，反對鐵路民營化是此次罷工的主要訴求，實質(zhì)上反映的仍舊是鐵路工會（鐵路工人）與韓國鐵道公社以及政府之間日益累積的利益沖突。對于鐵道運營的發(fā)展計劃，韓國鐵道公社主要考慮的是根據(jù)負債管理計劃逐步減少赤字，而忽視了鐵路工人合法權益的保護。2009年韓國鐵道公社提出的減薪、無業(yè)績獎金的年薪制、無退休延后等薪水“改惡”方案以及解除團體協(xié)議，就直接損害了鐵路工人的利益，從而導致鐵路工會在短短的三個月時間舉行了三次罷工。此次鐵路工會的擔心是，在鐵路實行民營化后，鐵路工人將面臨裁員和減薪，退休、晉升等相關福利也將得到不到保障，因此在勞資協(xié)調(diào)途徑不通暢的情況下，罷工也就自然成為工人維護自身利益的最后方式。

國有與民營：民營化背后的體制競爭

在為期22天的罷工過程中，鐵路工會、鐵道公社、政府以及民眾都將焦點放在鐵路的民營化問題上。圍繞這一問題的爭論，反映出來的是國有和民營兩種體制的優(yōu)劣之爭。從韓國政府力排眾議、強力推行鐵路民營化改革來看，政府堅信民營化是韓國鐵路引入競爭體系、改善經(jīng)營狀況的出路。究其原因，在于韓國大型國有企業(yè)普遍經(jīng)營散漫，從而導致高額負債，甚至將負債作為國有企業(yè)的代名詞。韓國公共機構經(jīng)營信息公示系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年上半年，韓國國有企業(yè)總負債額為493.3萬億韓元（約合4440億美元），包括韓國土地住宅公社、韓國電力公社、韓國煤氣公社、韓國道路公社、韓國石油公社、韓國鐵道公社、韓國水資源公社、韓國礦物資源公社和大韓煤炭公社在內(nèi)的九家國有企業(yè)占總負債額的70%以上，達358.5萬億韓元（約合3230億美元），較上年底增加17.8萬億韓元（約合160.2億美元）。韓國鐵道公社不僅擁有高額負債，而且每年約有5000億韓元（約合4.5億美元）的赤字，其人工費用支出占比約為鐵路發(fā)達國家的兩倍，服務水平也在韓國十家鐵路公司中排位最低。

但在罷工過程中，政府將主要精力放在解釋從水西始發(fā)的KTX子公司不會實行民營化上，這表明政府對民營化仍存顧慮，承認民營化存在負面影響。韓國國有企業(yè)幾乎都屬于公共事業(yè)部門，承擔著一定的社會服務功能，與普通民眾的生活息息相關。因此，國有企業(yè)的改革牽動著普通民眾的切身利益。鐵路民營化后能否將公司營利與民眾福利和社會穩(wěn)定有機統(tǒng)一，不得不成為政府的重要考慮之一。此前，首爾部分區(qū)段的地鐵民營化后導致票價大漲，就曾引起民眾的不滿。

韓國政府對待民營化問題的猶豫不決加劇了鐵路工人以及普通民眾對鐵路民營化的反對情緒，使罷工愈演愈烈。在鐵路體制改革問題上，如何揚長避短發(fā)揮兩種體制的優(yōu)勢成為韓國政府面臨的重大課題之一。其實，國有企業(yè)和民營企業(yè)只是兩種不同的所有制，各有優(yōu)劣，難以將管理不善、效率低下、效益欠佳等特征與其中之一劃上等號。如果沒有建立起合適的運營、管理和激勵機制，僅僅寄希望于通過民營化來解決韓國鐵道公社所面臨的問題，恐怕仍將困難重重。

政府與民眾：改革進程中的利益沖突

一直以來，推進公共企業(yè)民營化成為韓國政府經(jīng)濟改革的重要內(nèi)容。2013年12月，政府設立水西KTX股份公司推進鐵路民營化被視為這一改革進程中的重要一環(huán)。根據(jù)韓國政府的解釋，鐵路改革是為了打破水西始發(fā)的KTX壟斷鐵路114年的利益格局，從而構建鐵路競爭體制。在市場經(jīng)濟條件下，競爭是社會資源優(yōu)化配置的重要機制。競爭是技術創(chuàng)新的動力，有利于提高社會資源配置的效率。但韓國政府引入競爭體制，推動鐵路民營化不僅未得到民眾的廣泛支持，反而引發(fā)鐵路工人罷工和民眾集會抗議。據(jù)報道，12月28日首爾廣場參加集會的民眾高達10萬人，以抗議政府試圖推動的鐵路民營化改革。并且，支持罷工的民眾一度高達89.7%。

改革是社會發(fā)展的強大動力，但改革也會帶來各種利益關系的調(diào)整，不同的人群所得到的利益或所遭受的損失也不相同，從而引發(fā)各種矛盾和沖突。韓國政府試圖推行的鐵路民營化之所以引發(fā)罷工和民眾集會，深層次來講，所反映的是改革進程中政府與民眾的利益沖突。如果一項改革措施得不到多數(shù)人的支持或者遭到多數(shù)人的反對，那改革的推行者就應該對其進行反思，找出民眾不支持或者反對的原因。通常來講，政府行為能否得到民眾支持的標準在于政府是與民爭利，還是讓利于民。如果韓國政府推動鐵路民營化僅僅是為了“甩包袱”，將運營成本和高額債務分擔給民眾，那無異于從老百姓口袋里搶錢；如果推動鐵路民營化是為了方便民眾出行，減少民眾負擔，提高工人福利，那自然會得到民眾的支持。顯然，前者是韓國政府的主要考慮，這才是民眾反對鐵路民營化的癥結所在。

在鐵路體制改革問題上，要化解這一利益沖突、避免此類罷工事件的再次發(fā)生，韓國政府或許要轉(zhuǎn)變思路，在進行新的制度設計時從維護民眾利益出發(fā)，消除民眾擔心票價上漲、工人擔心失業(yè)的憂慮，發(fā)揮政府提供公共產(chǎn)品的職能，讓民眾切實得到鐵路民營化的實惠，而不是利益的損害。總之，韓國的鐵路民營化乃至整個國有企業(yè)改革，要想得到民眾的支持，還需要重新規(guī)劃。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員）