2013年6月6日，奧巴馬任命蘇珊-賴斯為新一任國家安全事務(wù)助理。

英國前首相撒切爾夫人與美國前國務(wù)卿基辛格。

1947年9月的一天，那是一個(gè)星期四的下午，九位高官聚集在國防部長詹姆斯·福萊斯特的辦公室。大家聚集的目的是進(jìn)行彩排，因?yàn)榈诙焖麄儗⒓涌偨y(tǒng)杜魯門所創(chuàng)立的美國國家安全委員會（National Security Committee，即NSC，以下簡稱國安會）的第一次會議。盡管國安會已經(jīng)在事前通過的《國家安全法案》中予以確定，但是其與美國軍事委員會、國務(wù)院的關(guān)系仍然是未知之?dāng)?shù)。因此，正如參會的副國務(wù)卿羅伯特·洛維特所說，包括他和國防部長以及各位陸海空三軍的文職高官當(dāng)時(shí)所討論的意大利局勢，成為了美國國安會的第一項(xiàng)議事日程。歷史總是在不經(jīng)意間書寫，周四為了彩排而進(jìn)行的午餐會逐漸變成了國安會的例行討論會，而第二天的正式會議則成為美利堅(jiān)合眾國最重要的對外政策制定會議。

盡管如此，在隨后的時(shí)間里，杜魯門總統(tǒng)對于國安會并不感冒，他甚至很少參會。直到1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，國安會終于開始嶄露頭角，并在后繼總統(tǒng)的不斷改革之下逐漸成為美國總統(tǒng)權(quán)力的最重要組成部分之一，更成為了美國在冷戰(zhàn)時(shí)期最重要的決策機(jī)關(guān)。如今，有人說國安會是美國操縱世界的大腦，這未必是危言聳聽。或者可以這樣說，在人類歷史上，從來沒有哪一個(gè)“小團(tuán)體”能夠擁有如“美國國安會”那樣巨大的能量。

美國國安會的前世今生

第二次世界大戰(zhàn)之后，美國實(shí)力和國際地位空前膨脹。但戰(zhàn)前及大戰(zhàn)期間其安全決策機(jī)制效率低下表露無遺，珍珠港事件暴露出情報(bào)部門組織混亂，美國決策層對各相關(guān)機(jī)構(gòu)間的無序狀態(tài)進(jìn)行反思，于是對國家安全體制進(jìn)行重大改革。1946年，英國首相丘吉爾在美國密蘇里州發(fā)表了“和平砥柱”的演說之后，冷戰(zhàn)拉開了序幕。為了應(yīng)對來自社會主義陣營的安全挑戰(zhàn)，1947年7月，美國國會通過了《國家安全法案》，美國國安會正式成立。但是國安會在當(dāng)時(shí)并沒有引起廣泛關(guān)注，包括《時(shí)代》周刊在內(nèi)的眾多知名媒體都更加關(guān)注《法案》本身，僅僅是在某些角落才會提及這個(gè)日后成為美國神經(jīng)中樞的機(jī)構(gòu)。

正如前文所提到的，在國安會成立的初期，杜魯門總統(tǒng)并沒有定期參加會議，所以這一階段的國家安全委員會主要是起顧問作用。在這一階段，總統(tǒng)指定國務(wù)卿作為國家安全委員會的主席。杜魯門總統(tǒng)當(dāng)時(shí)給國家安全委員會的功能界定是一個(gè)研究和評估問題并提出建議的論壇，并不是負(fù)責(zé)政策制定或者作為一個(gè)協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的特定機(jī)構(gòu)。1949年8月，《國家安全法案修訂案》得以通過，修訂案中總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長以及國家安全資源委員會主席共同構(gòu)成了國家安全委員會。另外，參謀長聯(lián)席會議主席是國安會法定的軍事顧問，國家情報(bào)局局長是情報(bào)顧問，白宮辦公廳主任、總統(tǒng)顧問以及總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理通常也會被邀請出席國安會的會議。其他政府官員在必要時(shí)也將被邀請。在此階段，國安會本質(zhì)上是由高級內(nèi)閣成員統(tǒng)御的小型論壇。

另一方面，自杜魯門時(shí)期的國安會開始，其實(shí)際內(nèi)容就與《國家安全法案》中規(guī)定的國安會存在內(nèi)涵上的出入。首先，即使是國家安全委員會的正式會議，也常常按總統(tǒng)的“意愿”挑選其他內(nèi)閣成員甚至次級成員參加。雖然“按總統(tǒng)意愿”一詞是早已廢棄的舊時(shí)法律術(shù)語，但這正好體現(xiàn)了國安會的核心理念。它成立的宗旨就是為總統(tǒng)服務(wù)，每一任總統(tǒng)都有改變國家安全委員會制度的自由，他有權(quán)決定各類正式和非正式的白宮國家安全機(jī)構(gòu)的設(shè)置，這些機(jī)構(gòu)有的能協(xié)助延伸國家安全委員會的職能，有的卻是國家安全委員會的競爭對手。從這個(gè)意義上講，國家安全委員會完全由一個(gè)人掌控、影響，它和美國政府的任何其他部門都不一樣，因?yàn)槊绹鴳椃ㄒ?guī)定體制結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)比個(gè)人權(quán)力更重要。有的總統(tǒng)主動將自己的資源、信任、影響力和權(quán)力交與委員會成員，有的卻一人操控大權(quán)，因此國家安全委員會的規(guī)模和制度一直在不斷變化，而法律規(guī)定和歷史制度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有總統(tǒng)和成員之間的互動重要。正是二者之間的關(guān)系不斷重塑著這支勢力強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)，在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的組織形式。有時(shí)，這個(gè)機(jī)構(gòu)和1947年《國家安全法案》中描述的理念十分貼近；有時(shí)，它卻只是建立在法案規(guī)定基礎(chǔ)上的松散組織。這也就為國安會的未來發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

隨后在美國歷任總統(tǒng)的協(xié)調(diào)下，冷戰(zhàn)期間國安會多次改革，在許多重要國際關(guān)系事件中均發(fā)揮了重要的作用；冷戰(zhàn)結(jié)束之后，在關(guān)系美國國家安全的大事件上，國安會同樣發(fā)揮了無可取代的作用。而在國安會內(nèi)部，越來越多的學(xué)者開始參與討論，并成為這個(gè)組織的核心成員。

9.11事件是國安會發(fā)展的另外一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。9.11事件之后，美國《情報(bào)改革和反恐法案》廢除了中央情報(bào)局局長的地位并建立了一個(gè)新的職務(wù)，即國家情報(bào)總監(jiān)。國家情報(bào)總監(jiān)對政策情報(bào)集團(tuán)擁有更強(qiáng)大的控制力。同時(shí)，國家情報(bào)總監(jiān)還取代了中央情報(bào)局局長在國家安全委員會中的席位。小布什總統(tǒng)時(shí)期的國家安全委員會在阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭的決策中都發(fā)揮了重要的作用。

在奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，國家安全委員會的規(guī)?？胺Q龐大，有上百人之多，他們根據(jù)不同的分工，協(xié)理歐洲、亞洲、非洲等地區(qū)的國際事務(wù)；與此同時(shí)國安會還設(shè)有法務(wù)部、國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、對外政策演講部等機(jī)構(gòu)；除此之外，每天24小時(shí)不間斷運(yùn)作的白宮戰(zhàn)情室成員也屬于國安會工作人員的范疇。

簡言之，國安會現(xiàn)在已成為領(lǐng)導(dǎo)和整合美國軍政資源與決策機(jī)構(gòu)的綜合性網(wǎng)絡(luò)，是美國參與和主導(dǎo)國際事務(wù)、制定國家安全戰(zhàn)略的神經(jīng)中樞，形成一整套戰(zhàn)略理念和完備的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。例如，戰(zhàn)略行為分為戰(zhàn)略評估、決策、動員、執(zhí)行四個(gè)階段，評估階段界定利益與威脅，對現(xiàn)存和潛在的威脅源進(jìn)行分析，并按照輕重緩急排序，做出戰(zhàn)略規(guī)劃和設(shè)計(jì)；在功能性戰(zhàn)略議題，如威懾、戰(zhàn)略保證、結(jié)盟、壓力外交上，進(jìn)行針對性的規(guī)劃與考量；國家安全戰(zhàn)略報(bào)告包括認(rèn)知、描述、測算、分析、推理、評估、結(jié)論、建議等要素，尤其是經(jīng)過冷戰(zhàn)和反恐時(shí)期的大量實(shí)踐，使得美國擁有系統(tǒng)健全的國家安全體系，以及縝密科學(xué)的國家安全戰(zhàn)略。

國安會的靈魂人物

1947年的《法案》便已經(jīng)規(guī)定，美國國安會是一支由文職執(zhí)行秘書領(lǐng)導(dǎo)的幕僚隊(duì)伍，該秘書由總統(tǒng)直接任命，而無須經(jīng)過國會的批準(zhǔn)。時(shí)至今日，這位秘書的“學(xué)名”就是國家安全事務(wù)助理。總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理在國家安全委員會中是至關(guān)重要的靈魂人物，往往都是由總統(tǒng)的心腹來擔(dān)任。在對外決策的全過程中，國家安全事務(wù)助理發(fā)揮著重要的作用，歸結(jié)起來主要包括以下方面，即總統(tǒng)決定執(zhí)行情況的協(xié)調(diào)人與監(jiān)督人、總統(tǒng)顧問、情報(bào)傳遞的負(fù)責(zé)人、政策制定過程的管理者、總統(tǒng)私人對外事務(wù)代表。

從肯尼迪總統(tǒng)時(shí)期開始，國家安全事務(wù)助理及其工作班子的地位開始超過內(nèi)閣官員以及為總統(tǒng)提供情報(bào)建議的各部門，而在尼克松總統(tǒng)時(shí)期，基辛格擔(dān)任國家安全事務(wù)助理，使得這一職位的重要性達(dá)到了頂峰。一個(gè)職位的重要程度很大程度上取決于總統(tǒng)重視與否，當(dāng)總統(tǒng)決策更多地依賴國家安全事務(wù)助理時(shí)，這一職位就成了擁有實(shí)權(quán)的顯赫職位。在同級的其他對外政策要員中，國家安全事務(wù)助理首屈一指。

國家安全事務(wù)助理積極參與美國對外政策的實(shí)際運(yùn)作，與此同時(shí)為了協(xié)助國家安全事務(wù)助理的工作，國安會機(jī)構(gòu)的規(guī)模和影響都會相應(yīng)擴(kuò)大。除了基本職能外，國安會在美國對外政策中作用的大小，還往往取決于國家安全事務(wù)助理能力的大小以及同總統(tǒng)關(guān)系的密切程度。綜合來看，曾經(jīng)擔(dān)任國家安全事務(wù)助理的人選主要包括學(xué)者、軍人兩大類。

在需要對外政策取得重大突破時(shí)，國家安全事務(wù)助理由學(xué)者來擔(dān)任比較適合，如基辛格和賴斯等，因?yàn)閷W(xué)者們有創(chuàng)新精神和理論深度，敢于打破舊的條框；而由軍人來擔(dān)任國家安全事務(wù)助理的優(yōu)勢在于善于協(xié)調(diào)，如奧巴馬時(shí)期的詹姆斯·瓊斯將軍，軍人們往往嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致并且遵守職責(zé)。通常情況下，國家安全事務(wù)助理都是總統(tǒng)的心腹，并深得總統(tǒng)信任。他們與總統(tǒng)關(guān)系的密切程度，往往與國安會在美國對外政策中作用的大小成正比。所以一旦總統(tǒng)對國家安全事務(wù)助理的信任程度超過對國務(wù)卿的信任程度，就很有可能讓國安會掌握制定對外政策的主動權(quán)。這一現(xiàn)象是把雙刃劍，如果國家安全事務(wù)助理的地位過于突出，也很容易損害該職位作為政策制定程序的協(xié)調(diào)者這一更為重要的職能。

國家安全事務(wù)助理的泛學(xué)者化客觀上也使得一系列如雷貫耳的大學(xué)者們——基辛格、斯考克羅夫特、布熱津斯基等，將他們的學(xué)術(shù)思想轉(zhuǎn)化成正式的國家對外政策。同時(shí)國安會的組織成員往往沒有任何法定官職，甚至在其組織的最核心處，也可以允許具有專業(yè)背景的教授乃至學(xué)生來任職。《大棋局》的作者、在卡特政府時(shí)期擔(dān)任國家安全事務(wù)助理一職的布熱津斯基博士曾經(jīng)聘請了自己的一名學(xué)生來處理國會關(guān)系。這個(gè)學(xué)生是第一個(gè)在國安會工作的女性。長久以來，這塊地盤是男人的天下，這個(gè)女孩兒因此而感到畏怯，裹足不前，甚至懷疑自己無法做好這份制定政策的工作；她也擔(dān)心自己沒有足夠的熱情，無法像老師布熱津斯基一樣積極地投身外交事業(yè)。然而，出生于東歐、而后又移民美國的布熱津斯基告訴她，不要過分在意工作表面的分量，否則只會因害怕而放棄。這個(gè)女孩兒最終留了下來，并成為“國家安全委員會的一員”，她的名字叫做馬德琳·奧爾布賴特。隨后在她向人事部門作報(bào)告時(shí)，別人問她將來想做什么，奧爾布賴特淡淡地回答說想“加入國家安全委員會”。所有人都認(rèn)為這行不通，因?yàn)樗炔皇强偨y(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部部長，也不是吉米·卡特總統(tǒng)任命的國家安全委員會內(nèi)閣成員，還只是個(gè)年紀(jì)輕輕的工作人員。來來回回問了好幾次，人們才真正明白她是一心想成為國家安全委員會的幕僚。1997年，她成為美國第64任國務(wù)卿，達(dá)到了職業(yè)上的巔峰，也終于成為法律意義上國家安全委員會中的一員。美國國安會正是這樣圓了一代又一代具有專業(yè)背景，希望學(xué)以致用、為國家對外政策制定做出貢獻(xiàn)的學(xué)生們的最終夢想。他們從學(xué)生再到老師，隨后再培養(yǎng)新的學(xué)生，形成良性循環(huán)，即眾所周知的“旋轉(zhuǎn)門”制度。這就是美國對外政策制定的根基所在。

再比如，在奧巴馬總統(tǒng)第一任內(nèi)，斯坦福大學(xué)國際安全與合作中心有三位專家學(xué)者赴國安會任職，包括已改任駐俄大使的麥克法爾。他是美國戰(zhàn)略精英培養(yǎng)及學(xué)界-政界之間旋轉(zhuǎn)的樣板。麥克法爾獲得牛津大學(xué)政治學(xué)博士學(xué)位后，返回斯坦福大學(xué)任教，成為知名的俄羅斯研究專家。2008年，他與布魯金斯學(xué)會高級研究員、現(xiàn)國安會顧問蘇珊·賴斯等聯(lián)合撰寫《鳳凰倡議—21世紀(jì)美國國家安全戰(zhàn)略框架》，2009年任國安會俄羅斯東歐事務(wù)高級主任。麥克法爾說：“在首都，沒有時(shí)間去做政策發(fā)展與知識探索的事情，20多年前，康多（前國務(wù)卿賴斯）告訴我，你要在學(xué)術(shù)界建立知識資本，然后再到華盛頓去應(yīng)用?！?/p>

這反映了美國學(xué)界和政界的緊密聯(lián)系。美國大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)結(jié)合自身的學(xué)科優(yōu)勢和研究傳統(tǒng)，發(fā)展各具特色的戰(zhàn)略研究。例如，斯坦福大學(xué)國際安全與合作中心重視跨學(xué)科及科技研究，該中心學(xué)者是美國朝核問題與伊朗核問題研究與溝通的重要渠道。哈佛大學(xué)貝爾佛科學(xué)與國際事務(wù)中心重視決策過程與案例研究。耶魯大學(xué)以保羅·肯尼迪和加迪斯為核心的國際安全研究項(xiàng)目，通過歷史研究來審視國家大戰(zhàn)略，等等。這些知名的高校智庫以及職業(yè)智庫為美國政府源源不斷地輸送專業(yè)人才，并形成良性循環(huán)。

國安會的縱橫捭闔

美國國家安全委員會自從成立以來，在許多重要的國際事務(wù)決策中都發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。古巴導(dǎo)彈危機(jī)是國安會早期最重要的決策參與案例。1962年由于蘇聯(lián)在古巴部署導(dǎo)彈、美國堅(jiān)持要求撤除導(dǎo)彈而引發(fā)了美蘇兩大國之間最激烈的一次對抗。10月16日，肯尼迪總統(tǒng)聽取國家安全事務(wù)助理匯報(bào)后，立即召集國家安全委員會成員開會，參會人員除了總統(tǒng)和副總統(tǒng)，還包括國家安全事務(wù)特別助理、國務(wù)卿、國防部長、中央情報(bào)局局長、參謀長聯(lián)席會議主席等人。重點(diǎn)討論應(yīng)對蘇聯(lián)把導(dǎo)彈運(yùn)進(jìn)古巴的問題，隨后美國國家安全委員會執(zhí)行委員會多次召開會議，并在討論如何迫使蘇聯(lián)從古巴撤走導(dǎo)彈時(shí)，先后提出了六種方式以供選擇。整個(gè)危機(jī)步步驚心，美蘇兩國徘徊在核戰(zhàn)爭的邊緣，戰(zhàn)爭可謂一觸即發(fā)，在這場被譽(yù)為“驚爆十三天”的加勒比海危機(jī)中，美國國家安全委員會在危機(jī)的解決過程中發(fā)揮了重要作用，成為了所有相關(guān)政策的決定者。

在2011年震驚世界的擊斃本·拉登事件中，美國國家安全委員會也是幕后操刀人。2009年，奧巴馬就任總統(tǒng)之后，前共和黨籍副總統(tǒng)切尼公開批評奧巴馬反恐不力。為了堵住共和黨人的抗議聲，奧巴馬下令中央情報(bào)局（CIA）向他提交定點(diǎn)清除本·拉登的一項(xiàng)詳細(xì)行動計(jì)劃。在費(fèi)盡千辛萬苦之后，中央情報(bào)局得到的情報(bào)顯示本·拉登可能藏匿在巴基斯坦西北部一個(gè)地區(qū)。在多方面確認(rèn)情報(bào)信息之后，2011年3月開始，奧巴馬總統(tǒng)連續(xù)主持了九次國家安全委員會會議，就本·拉登藏匿的地點(diǎn)以及處置方式進(jìn)行綜合的討論。最終在2011年4月29日奧巴馬總統(tǒng)下令，集聚各方力量發(fā)起定點(diǎn)清除拉登的軍事行動。為了保證行動順利進(jìn)行，充分配合中央情報(bào)局特工的行動，奧巴馬親自下令調(diào)遣了美國海軍海豹突擊隊(duì)的一支精英分遣隊(duì)參與了此次定點(diǎn)清除計(jì)劃。時(shí)任中央情報(bào)局局長帕內(nèi)塔全程觀看了此次定點(diǎn)清除本·拉登的行動直播。擊斃本·拉登的主要策略謀劃都在上述九次國安會會議中得以設(shè)計(jì)完成，因此國安會在這次行動中可謂運(yùn)籌于尺寸之間，決勝于萬里之外。

美國國安會在美中關(guān)系中也發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用，比如參與制定對華政策、參加兩國關(guān)系中的危機(jī)管理、國安顧問在雙邊關(guān)系的關(guān)鍵時(shí)刻作為特使訪華（1971年基辛格、1978年布熱津斯基、1989年斯考克羅夫特、1996年萊克等）。