北京東交民巷，位于天安門(mén)廣場(chǎng)南側(cè)，在1949年前長(zhǎng)期為西方列強(qiáng)占據(jù)和控制。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后列強(qiáng)陸續(xù)在東交民巷地區(qū)建立使館。義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)期間，外國(guó)使館遭到義和團(tuán)和清軍的攻打。其后根據(jù)1901年《辛丑條約》有關(guān)規(guī)定，使館區(qū)成為一個(gè)不受中國(guó)政府管轄的“國(guó)中之國(guó)”。1927年國(guó)民政府定都南京后，各國(guó)使館相繼遷往南京，但東交民巷仍為各國(guó)所控制?？梢哉f(shuō)，東交民巷使館區(qū)在民國(guó)時(shí)期的經(jīng)歷就是一部濃縮的民國(guó)外交史。

“國(guó)中之國(guó)”的建立

民國(guó)建立后，《辛丑條約》繼續(xù)有效。到1912年，有12個(gè)國(guó)家在東交民巷使館區(qū)建立了使館。1911年5月各國(guó)駐華使節(jié)召開(kāi)會(huì)議，首次討論對(duì)使館區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理的問(wèn)題，終于在次年制定了相關(guān)章程，自1914年1月1日起開(kāi)始對(duì)使館區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的管理。

這種統(tǒng)一管理的具體表現(xiàn)就是成立了“管理使館界事務(wù)公署”。公署由五名代表組成，其中三人由《辛丑條約》締約國(guó)駐華使節(jié)指定，另外兩人由使館區(qū)居民選舉產(chǎn)生。這五名代表任期一年，可連選連任。公署的行動(dòng)通過(guò)投票的方式以簡(jiǎn)單多數(shù)決定。公署主席必須由《辛丑條約》締約國(guó)駐華使節(jié)指定的三名代表中產(chǎn)生。公署的一切行動(dòng)必須受到《辛丑條約》締約國(guó)駐華使節(jié)的控制和認(rèn)可。最為重要的是，公署設(shè)立一個(gè)常任秘書(shū)辦公室，并指定一名官員（不能從公署的五名代表中產(chǎn)生）擔(dān)任常任秘書(shū)，此人就成為使館區(qū)日常事務(wù)的實(shí)際管理者。英國(guó)人多默思（W.P.Thomas）自1914年至1938年長(zhǎng)期擔(dān)任這一職務(wù)。

公署對(duì)使館區(qū)的管理工作包括財(cái)政管理、警務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等幾個(gè)方面。使館區(qū)有自己的財(cái)政收入，主要來(lái)自使館區(qū)內(nèi)的土地使用稅、商業(yè)證照稅和不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅等。公署雇用了70名中國(guó)人擔(dān)任巡捕，要職責(zé)是指揮道路交通，同時(shí)負(fù)責(zé)維護(hù)使館區(qū)的秩序。對(duì)于使館區(qū)內(nèi)違反交通規(guī)則的外國(guó)人，這些巡捕無(wú)權(quán)管理，最終的處理結(jié)果仍由各國(guó)駐華使館決定。而對(duì)于在使館區(qū)破壞秩序乃至犯罪的中國(guó)人，這些巡捕有權(quán)將其逮捕，并移交給北京市的警察部門(mén)。不難看出，這一機(jī)構(gòu)的建立更增強(qiáng)了使館區(qū)獨(dú)立于中國(guó)主權(quán)之外的性質(zhì)。

對(duì)于使館區(qū)成立這樣一個(gè)類(lèi)似于政府的機(jī)構(gòu)，北京政府立刻予以承認(rèn)并表示歡迎。北京政府之所以承認(rèn)公署，其根本原因是袁世凱為了獲得列強(qiáng)對(duì)中華民國(guó)的承認(rèn)，采取了承認(rèn)一切不平等條約的政策。袁世凱在1913年10月10日就任中華民國(guó)正式總統(tǒng)的就職演說(shuō)中明確承諾：“所有前清政府及中華民國(guó)臨時(shí)政府與各外國(guó)政府所訂條約協(xié)約公約，必應(yīng)恪守?！倍@里所說(shuō)的條約自然包括《辛丑條約》在內(nèi)。此前的10月6日，袁世凱就已經(jīng)將演說(shuō)中這一關(guān)鍵內(nèi)容秘密通報(bào)給了列強(qiáng)，列強(qiáng)才于當(dāng)日承認(rèn)了中華民國(guó)。三個(gè)月后公署成立，北京政府立刻予以承認(rèn)并采取積極合作的態(tài)度也就不難理解了。

公署成立后，中國(guó)政府更加無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)使館區(qū)內(nèi)的事務(wù)，而公署下屬的巡捕甚至越過(guò)使館區(qū)界線，干擾破壞中國(guó)政府工作人員執(zhí)行公務(wù)。1926年9月24日，使館區(qū)內(nèi)的巡捕逮捕了京師卷煙吸戶(hù)捐總局的調(diào)查人員么文華。次日，由公署將其轉(zhuǎn)交給京師警察廳內(nèi)左一區(qū)警署處理。公署在解送么文華的公文中表示逮捕他的原因是“擅入保衛(wèi)界內(nèi)，揪扭某甲，欲行帶回捐局”。而實(shí)際情況是，有兩輛載有兩箱卷煙的洋車(chē)從火車(chē)站駛至東交民巷西口外戶(hù)部街。么文華上前盤(pán)查，使館區(qū)內(nèi)協(xié)和煙草公司的外國(guó)人伙同使館區(qū)內(nèi)的巡捕將么文華拖入使館區(qū)拘押。京師卷煙吸戶(hù)捐總局據(jù)此情況于9月27日和10月1日兩次致函京師警察廳，指出盤(pán)查沒(méi)有憑證的卷煙是工作人員的職責(zé)，要求警察廳向公署進(jìn)行交涉。然而，京師警察廳總監(jiān)李壽金最后仍然采信了公署對(duì)案件的描述，并表示“么文華對(duì)于職務(wù)上發(fā)生錯(cuò)誤，非尋常疏忽可比，應(yīng)予革除，免滋事端”。

奉系軍閥搜查蘇聯(lián)使館行動(dòng)

從1926年下半年，奉系軍閥逐漸控制了北京政府的實(shí)權(quán)。奉系軍閥在對(duì)外政策上帶有明顯的反蘇傾向。1927年4月，發(fā)生了著名的搜查蘇聯(lián)駐華使館、逮捕共產(chǎn)黨人李大釗等的事件。這一事件并不表明北京政府收回了使館區(qū)，實(shí)際上，奉系軍閥的行動(dòng)得到了西方列強(qiáng)的認(rèn)可。奉系軍閥搜查蘇聯(lián)使館的具體行動(dòng)方式事先已與荷蘭駐華公使歐登科商定。4月6日，京師警察廳總監(jiān)陳興亞奉命率軍警300余人至使館區(qū)，稱(chēng)使館界有黨人暴動(dòng)機(jī)關(guān)，請(qǐng)予準(zhǔn)可立即搜查。經(jīng)荷蘭駐華公使簽署后，即進(jìn)入蘇聯(lián)駐華使館區(qū)搜查，拘捕蘇聯(lián)使館工作人員15人，逮捕李大釗等革命黨人30余人，劫走大量文件。西方國(guó)家雖然樂(lè)見(jiàn)奉系軍閥的反蘇行動(dòng)，但他們決不會(huì)放棄在北京使館區(qū)的特權(quán)。事件發(fā)生后三個(gè)月，列強(qiáng)就不能再允許使館區(qū)內(nèi)有中國(guó)警察出現(xiàn)。7月26日，外交部致函京師警察廳，稱(chēng)荷蘭駐華公使歐登科言京師警察廳派偵探到使館區(qū)訪查，各國(guó)公使要求京師警察廳立即將所派偵探撤回。7月29日，京師警察廳總監(jiān)陳興亞不得不命令偵緝處查明有無(wú)此事回報(bào)。7月30日，偵緝處復(fù)文表示“職處暨所屬各隊(duì)并無(wú)派探赴使館界內(nèi)訪查情形”。這都表明西方國(guó)家準(zhǔn)許軍警進(jìn)入使館區(qū)只是出于反蘇的需要，而并不想改變使館區(qū)“國(guó)中之國(guó)”的特殊法律地位。

收回使館區(qū)計(jì)劃胎死腹中

1927年4月，南京國(guó)民政府成立，并積極開(kāi)展修約外交。在修約外交的大背景下，北平市政府曾一度準(zhǔn)備收回北京使館區(qū)，但計(jì)劃最終胎死腹中。

各國(guó)使館相繼遷往南京后，東交民巷仍為各國(guó)所控制。1929年1月再次發(fā)生一起使館區(qū)巡捕為非作歹事件。1月22日晚6時(shí)余，國(guó)民革命軍第八路總指揮部軍官紀(jì)幕天乘洋車(chē)經(jīng)過(guò)東交民巷西口，突然被使館區(qū)內(nèi)巡捕阻攔。巡捕表示此處是租界，不允許中國(guó)軍人進(jìn)入。紀(jì)幕天當(dāng)即表示，是車(chē)夫誤走，不是有意強(qiáng)行進(jìn)入使館區(qū)。但他也指出使館區(qū)不是租界，不許中國(guó)軍人進(jìn)入或許別有用意，隨后就命車(chē)夫離開(kāi)。巡捕追上前去毆打紀(jì)幕天，并將他拖入使館區(qū)內(nèi)的巡捕房。紀(jì)幕天表明了自己的軍官身份后才被釋放。第二天，紀(jì)幕天致信北平市市長(zhǎng)何其鞏，寫(xiě)到：“我此次受辱，非私人之辱，實(shí)國(guó)體之辱。辱及私人，不過(guò)滄海一粟也。若辱及國(guó)家，誠(chéng)足痛心疾首，頓足大哭也?！彼蟊逼绞姓柏?zé)詰東交民巷當(dāng)局澈查行兇巡捕，嚴(yán)繩以法”。北平市政府于是草擬了《籌擬收回使館界行政權(quán)案》，明確指出“首都南遷，北平狀況迥異曩昔，就使團(tuán)自身地位而論，固當(dāng)隨同首都南移，不應(yīng)在平設(shè)館，即就國(guó)際間相互平等原則而論，亦不能根據(jù)舊日最不平等之條約設(shè)此特殊區(qū)域，破壞市政統(tǒng)一”，“現(xiàn)值中央政府與各國(guó)修訂新約之時(shí)，對(duì)于北平使館界行政權(quán)似應(yīng)早日收歸市政，以期根本解決”。文件提出致函外交部分別進(jìn)行交涉，但也表示“交涉結(jié)局未可預(yù)定”。

然而，以美、英為首的西方國(guó)家很快就成為南京國(guó)民政府在外交上的主要依靠力量，收回北京使館區(qū)的動(dòng)議也就不了了之了。僅僅在紀(jì)幕天被打四個(gè)月后，北平市政府對(duì)使館區(qū)的態(tài)度就發(fā)生了明顯的變化。1929年春，卷煙稅局職員在北平扣留了瑞典駐華代辦的香煙。該代辦要求南京國(guó)民政府外交部轉(zhuǎn)告北平市政府，以后如有類(lèi)似事件發(fā)生，警察應(yīng)負(fù)切實(shí)保護(hù)的責(zé)任。外交部致函北平市政府，表示“嗣后對(duì)于各使館職員應(yīng)予以相當(dāng)禮貌，以符國(guó)際定例”。北平市政府以訓(xùn)令的形式將外交部的函轉(zhuǎn)給北平市公安局。北平市公安局于5月20日命令下屬各警署都要按照外交部的要求，“對(duì)于使館人員予以相當(dāng)敬禮”，還特別命令內(nèi)一區(qū)警署“查明當(dāng)時(shí)情形，具文呈復(fù)”。這樣，北平市政府與使館區(qū)的關(guān)系又回到了北京政府統(tǒng)治時(shí)期的狀況。

1937年，“盧溝橋事變”爆發(fā)后，日軍占領(lǐng)北京。日本特務(wù)機(jī)關(guān)先是通過(guò)北洋遺老江朝宗等人成立了傀儡機(jī)構(gòu)“北平治安維持會(huì)”，同年12月14日，日本又扶植建立了偽中華民國(guó)臨時(shí)政府。然而這一切并沒(méi)有改變北京使館區(qū)原有的狀況。例如，在使館區(qū)營(yíng)業(yè)的人力車(chē)必須向管理使館界事務(wù)公署領(lǐng)取號(hào)牌，并繳納捐稅。1937年9月，有三名車(chē)夫未納捐稅。10月31日，公署常任秘書(shū)多默思將車(chē)夫姓名、車(chē)牌號(hào)碼、鋪保名稱(chēng)地址等通知了當(dāng)時(shí)的偽北京市政府警察局，要求警察局向鋪保追繳車(chē)牌。偽北京市政府警察局進(jìn)行了追繳工作，并把查獲的一面車(chē)牌交還給了公署。

（作者為外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系講師）