20世紀(jì)90年代，美日出于遏制中國的需要，開始介入南海爭端。在此背景下，東南亞某些國家不斷鞏固所占南海島礁，制造事端，中國南海主權(quán)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。中國對南海諸島的主權(quán)宣示沒有放棄，但更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)國家間的協(xié)商、談判以解決南海爭端。同時(shí)，適應(yīng)國際形勢和南海形勢的變化，中國政府對南海政策做出了適時(shí)調(diào)整，制定并完善國內(nèi)法，正式確立“擱置爭議，共同開發(fā)”方針，加強(qiáng)海疆國防的建設(shè)。

南海疆域面臨嚴(yán)峻的地緣形勢

在影響南海爭端的諸多國際因素中，美國所起的作用最大、最直接，南海局勢的發(fā)展與美國的南海政策和對南海問題的介入密切相關(guān)。蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束后的初期，美國調(diào)整全球戰(zhàn)略部署，從菲律賓撤出部隊(duì)、關(guān)閉基地，在南海問題上一度采取不介入態(tài)度。另一方面，美國沒有也不可能放棄該地區(qū)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，中國漸漸地被美國視為亞太安全的主要威脅，美國開始考慮以何種方式介入南海問題。1993年美國宣布其東亞政策三大支柱：維護(hù)美日、美韓既有的同盟關(guān)系，確保美軍在東亞的繼續(xù)存在，開展亞太多邊安全磋商。南海問題也在美國東亞政策考慮之內(nèi)。

1995年上半年，菲律賓指責(zé)中國軍艦“侵入”南沙海域、在美濟(jì)礁建造軍事設(shè)施，隨后菲組織一批各國記者企圖登上美濟(jì)礁?！懊罎?jì)礁事件”引發(fā)南海局勢緊張，美國開始傾向于認(rèn)為有關(guān)南海問題的挑戰(zhàn)或威脅是中國引起的，并表現(xiàn)出明顯的干涉意圖。5月，美國政府就南海問題發(fā)表正式聲明，稱“美國政府認(rèn)為，在南海地區(qū)的單方面行動(dòng)和反應(yīng)加劇了本地區(qū)的緊張，美國強(qiáng)烈反對使用武力和武力威脅解決領(lǐng)土爭議”。這一聲明看似中立，其核心實(shí)則一是確保美國在南海的利益，二是否認(rèn)中國對南海的主權(quán)。眾議院通過的“美國海外利益法案”也宣稱，南中國海的航行自由對美國及其盟國的安全“至關(guān)重要”，任何用武力奪取該區(qū)域島嶼的行為，將引起美國的“嚴(yán)重關(guān)注”。 同時(shí)，越來越多的美國石油天然氣公司參與到南海戰(zhàn)略資源開發(fā)之中，并從中獲得巨大戰(zhàn)略物資和經(jīng)濟(jì)收益。

冷戰(zhàn)后，日本緊跟美國步伐，不斷加強(qiáng)對東南亞地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事滲透，對南海問題的關(guān)注日益增強(qiáng)。其主要表現(xiàn)是推動(dòng)南海爭端持續(xù)升溫，在南海爭端問題上偏袒東南亞國家。1992年中國頒布《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，確定了中國對釣魚島及其附屬島嶼、南海諸島的主權(quán)地位。日本反應(yīng)激烈，不僅向中國提出正式抗議，而且以此為契機(jī)散布“中國威脅論”。一些人大肆宣傳中國是冷戰(zhàn)后東盟的“最大威脅”，并強(qiáng)調(diào)“南沙關(guān)系到日本的利益”，日本的介入“可能成為解決南沙問題的關(guān)鍵所在”。同時(shí)，日本對南海資源亦極感興趣。1993年3月，由美國美孚和幾家日本公司組成的石油財(cái)團(tuán)，向越南申請開發(fā)青龍油田。次年5月，越南把青龍地區(qū)批準(zhǔn)給這家國際財(cái)團(tuán)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國和有關(guān)國家在南沙群島主權(quán)問題上的對立已經(jīng)表面化。以這種國際環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展為背景，東盟各國增加了軍費(fèi)開支，開始以海軍和空軍為主實(shí)現(xiàn)裝備現(xiàn)代化。

越南不斷加強(qiáng)?？哲姮F(xiàn)代化步伐，購買先進(jìn)武器，調(diào)整軍事戰(zhàn)略部署，增強(qiáng)在南沙地區(qū)的軍事存在，同時(shí)逐步擴(kuò)展與美、印等國的軍事交流，提高越南在本地區(qū)的大國地位。美濟(jì)礁事件后，越用俄潛艇和工作人員勘探南沙珊瑚礁。1995年越南加入東盟后，積極聯(lián)絡(luò)有關(guān)國家，希望通過東盟的力量對抗中國。越南還以油氣招標(biāo)為誘餌，吸引美日等石油公司在南沙海域進(jìn)行油氣勘探活動(dòng)，試圖以利益鏈條加強(qiáng)區(qū)外大國對南海問題的關(guān)注，力圖使南海問題進(jìn)一步國際化。在改善與中國關(guān)系的同時(shí)，越南通過政權(quán)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)巡視等方式，不斷加強(qiáng)對南沙的“主權(quán)宣示”。

菲律賓除不斷加強(qiáng)對所占島礁的實(shí)際控制和“主權(quán)宣示”，還利用各種場合、事件試圖將南沙爭端國際化。美濟(jì)礁事件后，菲律賓聲稱，“假如中國繼續(xù)在美濟(jì)礁建造其設(shè)施”，它將就南沙問題尋求國際支持。實(shí)際上，美軍從菲基地撤走以后，美軍一直在東南亞尋找新的落腳點(diǎn)，當(dāng)美國向菲提出這個(gè)問題時(shí)，菲政府很有興趣，于是以美濟(jì)礁問題為借口，聲稱菲國家安全受到威脅，為議會(huì)通過菲美達(dá)成美軍重新使用菲基地的協(xié)議做了輿論準(zhǔn)備。菲律賓還不斷增強(qiáng)武裝力量，謀求增強(qiáng)在南沙地區(qū)的軍事存在。美濟(jì)礁事件后，菲國會(huì)很快批準(zhǔn)了撥款20億美元用于國防現(xiàn)代化，這幾乎是30年來的第一次。議會(huì)還宣布在今后10年里可能撥款高達(dá)100億美元用作額外軍事開支的計(jì)劃。菲律賓在南沙海域進(jìn)行油氣勘探開發(fā)的主要區(qū)域有禮樂灘盆地、巴拉望盆地，并以“聯(lián)合服務(wù)合同”方式授權(quán)外國石油公司進(jìn)行勘探作業(yè)，其中大規(guī)模開發(fā)的馬蘭帕雅氣田位于巴拉望盆地西北部，跨越我傳統(tǒng)海疆線。

馬來西亞將我傳統(tǒng)海疆線內(nèi)27萬平方公里的海域劃歸其版圖，并把我南沙群島的16個(gè)沙洲、礁、灘標(biāo)為其領(lǐng)土，截至90年代末至少已武裝占領(lǐng)了五個(gè)。馬來西亞不斷進(jìn)行“主權(quán)宣示”，鞏固島礁占領(lǐng)。1994年和1998年馬哈蒂爾兩次飛往彈丸礁。1999年馬在榆亞暗沙建造了一座兩層樓的水泥建筑物，裝置一個(gè)雷達(dá)天線，并建造了一條供直升飛機(jī)著陸的跑道。馬來西亞占據(jù)的海域還有著極其豐富的油氣資源，在邀請美日石油公司勘探之后，馬來西亞在南通礁至曾母暗沙一帶海域打了約90口油井，其中最大的一個(gè)氣田“民都魯氣田”（位于曾母暗沙以北海區(qū)），儲量達(dá)5000億立方米。馬與菲不同，在南海問題上，反對區(qū)域外勢力介入，不主張南海問題國際化。

盡管南沙問題成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，但是有關(guān)各方均沒有采取重大的軍事行動(dòng)，而是強(qiáng)調(diào)以和平的方法協(xié)商解決爭端。原因有三：一是美日在亞洲都存在著重要的經(jīng)濟(jì)利益，因而希望保持該地區(qū)的局勢穩(wěn)定。二是亞洲國家都致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，都需要一個(gè)和平的國際環(huán)境，不希望地區(qū)形勢動(dòng)蕩。三是中國多次闡明對南沙群島的原則立場——“擱置爭議，共同開發(fā)”，并采取靈活策略，緩解矛盾和爭端。

中國對南海諸島的主權(quán)捍衛(wèi)

90年代初期，中國為穩(wěn)定剛剛同東南亞國家恢復(fù)和建立起來的友好關(guān)系，對于某些國家侵占我南海島礁、掠奪我南海資源的活動(dòng)，保持了一定的克制。中國對南海諸島主權(quán)宣示沒有放棄，但改變了方式，除外交部門適當(dāng)?shù)貙ν庑就猓鼈?cè)重于國家間的協(xié)商、談判以解決南海爭端，反對南海爭端的國際化。

（一）中國政府多次強(qiáng)調(diào)“爭議應(yīng)由直接有關(guān)國家解決”，反對南海問題國際化，既防止有關(guān)國家企圖使中國與東盟整體對抗，又可防止西方一些國家借機(jī)插手南海問題。中國同越、菲分別建立了磋商機(jī)制。1995年7月，中越海上問題專家小組成立，兩國就邊界、領(lǐng)土爭端等建立了談判機(jī)制，相繼簽訂了中越《陸地邊界條約》、《北部灣劃界協(xié)定》、《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，解決了存在多年的陸地邊界與北部灣劃分問題。中菲成立了漁業(yè)、環(huán)保、建立信任措施三個(gè)工作組。中馬之間就南沙問題進(jìn)行多次磋商。

中國政府多次強(qiáng)調(diào)，中國與鄰國的爭端只能通過中國與相關(guān)國家的雙邊談判，先易后難，逐步解決。對于有人提出的“南極公約模式”、“北海模式”等多邊解決方案，中國政府予以堅(jiān)決反對。1992年8月，中國在印尼舉行的不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)政治委員會(huì)會(huì)議上，反對在會(huì)后發(fā)表的政治聲明中提及南海問題。美國政府發(fā)表南海政策聲明后，中方表示，南海局勢并沒有像有些人渲染得那么緊張，中國政府一貫主張通過雙邊談判和平解決南沙爭議，“我們反對將南沙問題國際化，也反對其他國家介入南沙問題”。

中國雖然一貫主張雙邊談判，但實(shí)際上，無論是雙邊的還是多邊的、官方的還是非官方的、正式還是非正式的談判，都派代表參加，旨在加強(qiáng)相互信任的研討會(huì)的方式，表明中方在南海問題上的和解立場。1992年第25屆東盟外長會(huì)議通過了“東盟南海宣言”，呼吁“以和平方式，而不是訴諸武力”解決爭端，中國接受了這個(gè)宣言，顯示中國重視維持與東南亞各國的友好關(guān)系。

（二）中國政府以冷靜克制態(tài)度處理突發(fā)事件，努力保持南海局勢的穩(wěn)定?！懊罎?jì)礁事件”發(fā)生后，中方從穩(wěn)定地區(qū)局勢出發(fā)，采取克制態(tài)度，主要進(jìn)行外交抗議和交涉。經(jīng)過磋商，中菲就南沙問題發(fā)表聯(lián)合聲明，同意遵守和平友好解決爭端等八點(diǎn)原則。這實(shí)際上構(gòu)成了中菲之間的“行為準(zhǔn)則”。雙方還就漁業(yè)合作、環(huán)境保護(hù)和建立信任措施進(jìn)行討論。后來菲律賓扣押中國漁船、虐待中國漁民的事件不斷發(fā)生，中方仍始終保持克制并遵行八點(diǎn)原則。中方的立場得到了東南亞一些國家的支持。1995年中馬高官定期磋商時(shí)雙方認(rèn)為，兩國間的爭議應(yīng)通過雙邊磋商和談判，以和平友好的方式求得妥善解決，反對外部勢力介入。越南也在不同場合下對中方堅(jiān)持通過對話、協(xié)商方式，處理南海爭議表示贊賞。

在發(fā)展與各國友好關(guān)系、處理南海爭端之際，中國主動(dòng)參與到由東盟設(shè)計(jì)、倡導(dǎo)和主導(dǎo)的多邊合作機(jī)制中，向各國做了一些增信釋疑的工作。1995年7月，錢其琛外長在東盟地區(qū)論壇會(huì)議上表示：“中國愿同有關(guān)國家根據(jù)公認(rèn)的國際法和現(xiàn)代海洋法，包括《聯(lián)合國海洋法公約》所確立的基本原則和法律制度，通過和平談判妥善解決有關(guān)爭議。”這是中國政府在正式場合第一次提及要遵循國際海洋法條約解決問題。

（三）鑒于美日多次聲稱其在南海地區(qū)的利益訴求主要是保持南海國際航道的暢通，中國政府在各種場合下明確表示，南海爭端不影響各國在該海域的自由航行。1995年7月，錢其琛明確表示：“南海地區(qū)是國際航海、航空交通運(yùn)輸?shù)囊獩_，中國高度重視南海國際航道的安全和自由暢通，在這方面一向不存在任何問題，相信在今后也不會(huì)發(fā)生任何問題?！?10月22日，江澤民主席在接受美電視臺采訪時(shí)指出，有人擔(dān)心在南海的航道會(huì)發(fā)生交通受阻，“這種顧慮是多余的”，中國在南沙群島問題上歷來主張通過雙邊協(xié)商的辦法來解決矛盾和爭議。中國已作出上述承諾，并且以后也不會(huì)干涉該航道的航行自由。但是，也應(yīng)當(dāng)注意到，南海斷續(xù)線內(nèi)是中國的傳統(tǒng)海域，中國在該海域享有歷史性權(quán)利，各國在行使航行、飛越自由的權(quán)利時(shí)必須遵守國際法的有關(guān)規(guī)定，不得損害中國在該海域的歷史性權(quán)利。

中國政府的上述舉措是與反對南海爭端國際化、反對區(qū)外大國介入南海問題分不開的。中國政府在不同場合下反復(fù)強(qiáng)調(diào)，區(qū)外大國介入南海爭端，“不但無益于問題的解決，反而會(huì)使問題復(fù)雜化”。1999年1月，菲律賓國防部長表示將推動(dòng)舉行一次由美國主持的南海問題國際會(huì)議。中國外交部發(fā)言人指出：“為維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，中方一貫主張通過雙邊友好協(xié)商解決與有關(guān)國家之間的分歧。任何外部勢力的介入都是不可取的，只能使局勢進(jìn)一步復(fù)雜化。”針對區(qū)域外大國介入南海問題時(shí)所提出的種種理由，中國政府據(jù)理進(jìn)行駁斥。應(yīng)該看到，中國此舉雖然不會(huì)根本改變美日對南海爭端的介入，但可以消除美日介入的主要借口。

南海政策的確定及對南海諸島的建設(shè)

冷戰(zhàn)后，適應(yīng)國際形勢和南海形勢的變化，中國政府對南海政策做出了適時(shí)調(diào)整，即制定并完善國內(nèi)法，正式確立“擱置爭議，共同開發(fā)”方針，加強(qiáng)海疆國防建設(shè)。在維護(hù)國家的全局利益、長遠(yuǎn)利益上，中國南海政策發(fā)揮了一定的作用，就“穩(wěn)定周邊”的目標(biāo)而言，南海政策是比較成功的。

（一）正式確立“擱置爭議，共同開發(fā)”方針。尋求一種既能維護(hù)主權(quán)，又能使?fàn)幎说靡院推浇鉀Q的方法對中國來說是處理南海爭端的上策，也是維護(hù)南海局勢和緩的必然選擇之一。1984年鄧小平就國際爭端提出的“共同開發(fā)”的構(gòu)想，構(gòu)成了中國政府解決南海問題新思路的雛形。1988年5月中國外交部發(fā)表“關(guān)于西沙群島和南沙群島備忘錄”，指出：“中國一貫主張和平解決國與國之間的爭端，在南沙問題上也是如此。正是本著這種精神，中國主張將南沙群島問題暫時(shí)擱置一下，將來商量解決”。1990年，中國提出解決南沙問題的十六字方針——主權(quán)歸我，和平解決，擱置爭議，共同開發(fā)。這成為中國解決南海爭端的基本國策，引起國際社會(huì)廣泛關(guān)注，并逐步贏得了有關(guān)國家的贊賞和認(rèn)同。在印尼召開的數(shù)次有關(guān)南海問題的會(huì)議以及東盟外長會(huì)議、東盟論壇等重要的地區(qū)性會(huì)議，均將“擱置爭議、共同開發(fā)”做為和平解決南海問題的最有借鑒意義的原則，并體現(xiàn)在會(huì)議的最終成果之中。

（二）加強(qiáng)海洋立法，使海上維權(quán)有法可依。根據(jù)形勢發(fā)展，中國政府由90年代以前的側(cè)重于“主權(quán)宣示與有限自衛(wèi)”，轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代后的側(cè)重于以“國內(nèi)立法”強(qiáng)化對南沙爭議地區(qū)的主權(quán)。1992年頒布的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》是中國政府根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》制定的國內(nèi)第一部海洋立法，規(guī)定了中國海洋基本制度，是維護(hù)南海海洋權(quán)益的重要法律文件。1996年5月，我國宣布了西沙群島的領(lǐng)?；€，將南海諸島中在中國實(shí)際控制之下的西沙群島的主權(quán)權(quán)利法律化。

但僅僅劃定領(lǐng)海和毗連區(qū)，不能有效地維護(hù)我南海的主權(quán)和利益。伴隨南海周邊國家紛紛劃出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，使得本屬中國管轄的海域面臨其他國家的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這種情況下，1998年中國政府頒布了《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，以國內(nèi)立法的形式確定了《聯(lián)合國海洋法公約》中對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)海域劃界應(yīng)在國際法的基礎(chǔ)上，按照公平原則以協(xié)議劃定。該法還清楚地表明了中國政府的立場，不因?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等海洋區(qū)域制度的建立而放棄中國對南海諸島及其附近海域享有的“歷史性權(quán)利”。至此，中國有了覆蓋所有管轄海域的基本法律，使“公約”賦予沿海國對其管轄海域的各項(xiàng)基本權(quán)利在中國國內(nèi)法律中得到了比較具體的體現(xiàn)。但是仍應(yīng)指出，在海洋立法中中國只是指出對南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)，沒有明確中國海洋權(quán)利要求的范圍，尤其是對于傳統(tǒng)斷續(xù)線的含義還沒有公開予以準(zhǔn)確的界定和說明。

（三）中國政府的海疆建設(shè)，以及不斷進(jìn)行的南?？疾?，彰顯了我南海諸島主權(quán)。自60年代，我國即開始進(jìn)行西沙群島設(shè)防工程建設(shè)，到80年代初，西沙主要島嶼上不僅修建了港池、航道、碼頭，同時(shí)建起了堅(jiān)固的工事——各種火炮陣地以及油庫、水庫、彈藥庫、冷藏庫等。根據(jù)1988年國務(wù)院和中央軍委的決定在西沙永興島建設(shè)的機(jī)場于1991年竣工并投入使用。永興島機(jī)場可用作殲—7Ⅱ和殲—8Ⅱ飛機(jī)的前方作戰(zhàn)基地，飛機(jī)跑道可部署SH—5“哈爾濱”水上飛機(jī)，為海上反潛以及水面艦艇提供目標(biāo)跟蹤數(shù)據(jù)。從空間距離上計(jì)算，在西沙永興島部署戰(zhàn)斗機(jī)后，中國軍隊(duì)就可以在南沙群島保持短時(shí)間的制空權(quán)，或者說有了在南沙上空爭奪制空權(quán)的能力，如果使用大航程的戰(zhàn)斗轟炸機(jī)，將給對方以很大的威脅。此外西沙琛航島、中建島、珊瑚島、永興島等島嶼也由海軍相繼建成碼頭，大大改善了南海諸島的海上運(yùn)輸條件。我國控制美濟(jì)礁后，結(jié)束了南沙東部水域由菲律賓一家獨(dú)霸的局面，使中國控制的南沙西、南兩區(qū)的永暑、華陽等礁島與東區(qū)的美濟(jì)礁相互策應(yīng)。這對中國進(jìn)軍南沙東部水域，掌控黃巖島水域以打破有關(guān)國家長期形成的態(tài)勢具有積極意義。

在采取措施確保南海局勢總體保持穩(wěn)定之時(shí)，中國政府不斷進(jìn)行南?？茖W(xué)調(diào)查，踐行主權(quán)國權(quán)利。1987年以來，我地礦部門先后派出“海洋4號”和“奮斗4號”勘查船，多次前往南沙海域進(jìn)行地質(zhì)調(diào)查。中科院南海海洋研究所分別在南沙海域曾母盆地、萬安盆地進(jìn)行了地球物理調(diào)查。在1991～1992年物理地震概查中，先后發(fā)現(xiàn)了17個(gè)大中型局部構(gòu)造圈閉，并在1993年對其中6個(gè)局部構(gòu)造進(jìn)行了地震半詳查。1990年3～4月，國家海洋局南海分局考察船“向陽紅5號”對南沙群島以及南海北部海域進(jìn)行海洋橫斷面、南沙部分島礁與大陸的聯(lián)測。1990年4月，國家測繪局、國家地震局和國家海洋局組成調(diào)查隊(duì)對南沙部分島礁進(jìn)行精確的定位測量。1991年8月，我國首次采用航天遙感技術(shù)測制的南沙島礁地圖問世，該地圖以信息量豐富，相關(guān)位置和絕對位置精確度高令世人矚目，將對我國開發(fā)南沙群島發(fā)揮巨大作用。

總之，在20世紀(jì)90年代整體國際局勢沒有太大變化的背景下，中國南海政策仍將堅(jiān)持業(yè)已確定的原則與指針——“擱置爭議，共同開發(fā)”，積極同越南、菲律賓進(jìn)行島礁爭端、海域劃界的和平談判，并取得了一定成果。在照顧區(qū)域外大國航海利益的基礎(chǔ)上，中國反對區(qū)域外大國涉入，反對南海問題國際化。中國的政策在一定程度上緩解了南海緊張關(guān)系，推動(dòng)南海和平局面的延續(xù)，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的外部環(huán)境。

（作者為黑龍江大學(xué)黑龍江流域文明研究中心、中國南海協(xié)同創(chuàng)新中心教授）