8月4～6日，首屆美非峰會(huì)在美國(guó)首都華盛頓召開(kāi)，峰會(huì)邀請(qǐng)了非洲近50位國(guó)家元首或政府代表齊聚華盛頓，這在美國(guó)對(duì)非外交歷史上尚屬首次。此次峰會(huì)的主題是“投資于下一代”，主要議題包括貿(mào)易、投資、安全、公共衛(wèi)生、青年培訓(xùn)等。峰會(huì)在貿(mào)易和安全領(lǐng)域推出了新版的美非合作計(jì)劃，在培養(yǎng)非洲“青年領(lǐng)袖”方面也更加積極，成為峰會(huì)亮點(diǎn)，這些成果反映了美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略正出現(xiàn)一些技術(shù)性調(diào)整。但由于多種因素制約，會(huì)議成果的落實(shí)和峰會(huì)的機(jī)制化前景并不被各方看好。這場(chǎng)轟轟烈烈的峰會(huì)外交“雷聲大、雨點(diǎn)小”，最終很可能只是奧巴馬的一場(chǎng)“政治秀”，美非關(guān)系沒(méi)有因此而獲得實(shí)質(zhì)性提升。

峰會(huì)的“三大亮點(diǎn)”

縱觀此次美非峰會(huì)，主要的成果體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，奧巴馬承諾延長(zhǎng)和修訂《非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案》，使其從過(guò)去為非洲提供單方面貿(mào)易優(yōu)惠轉(zhuǎn)向促進(jìn)雙邊貿(mào)易投資。白宮宣布了總額為330億美元的對(duì)非洲投資與融資計(jì)劃，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、清潔能源、金融服務(wù)和信息工程等領(lǐng)域。其中，有140億美元是美國(guó)企業(yè)與非洲簽署的合作協(xié)議，120億美元是來(lái)自世界銀行、瑞典政府等承諾為美國(guó)“電力非洲”項(xiàng)目提供的資金支持，還有70億美元是美國(guó)政府提供的對(duì)非融資擔(dān)保。奧巴馬在峰會(huì)期間曾對(duì)美非商界領(lǐng)袖表示，目前美國(guó)只有約1%的出口針對(duì)非洲，美國(guó)需要做得更好。他表示“希望非洲人購(gòu)買(mǎi)更多美國(guó)貨，他也希望美國(guó)人購(gòu)買(mǎi)更多非洲貨”。為了加快美非貿(mào)易合作，奧巴馬還在峰會(huì)期間簽署了一份行政令，擬建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)關(guān)注在非洲開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)的顧問(wèn)委員會(huì)。

其次，在安全領(lǐng)域，奧巴馬宣布，美國(guó)將增加對(duì)非洲維持和平行動(dòng)的投入，幫助非洲國(guó)家提升維和力量和快速反應(yīng)能力。未來(lái)3～5年，美國(guó)每年提供1.1億美元幫助非洲建立快速反應(yīng)部隊(duì)，以支持聯(lián)合國(guó)、非盟的維和行動(dòng)，其中，首筆支付的6500萬(wàn)美元將用于提高加納、肯尼亞、馬里、尼日爾、尼日利亞、突尼斯這六個(gè)“維和紀(jì)錄良好”的國(guó)家提高應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的能力。

最后，在青年培訓(xùn)領(lǐng)域。奧巴馬宣布從2014年起，通過(guò)“非洲青年曼德拉—華盛頓獎(jiǎng)學(xué)金”計(jì)劃，每年向500位非洲青年提供培訓(xùn)和交流機(jī)會(huì)。而就在此次峰會(huì)前夕，這一項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)，來(lái)自非洲的500名青年在美國(guó)20所頂尖大學(xué)接受為期六周的培訓(xùn)，7月28日，作為此次峰會(huì)的預(yù)熱，華盛頓舉辦了非洲青年領(lǐng)袖峰會(huì)，奧巴馬在青年峰會(huì)上指出：“美國(guó)將在加納、肯尼亞、塞內(nèi)加爾和南非成立四個(gè)區(qū)域青年領(lǐng)袖中心，為非洲青年領(lǐng)袖近距離提供領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)支持，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與美方專(zhuān)業(yè)人士的無(wú)縫對(duì)接?！?/p>

此次峰會(huì)的成果體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略思路發(fā)生了一些改變。第一，對(duì)非關(guān)系服務(wù)于復(fù)蘇美國(guó)經(jīng)濟(jì)、提振制造業(yè)大局，注重經(jīng)貿(mào)實(shí)利，淡化價(jià)值觀輸出。此次三天的峰會(huì)，經(jīng)貿(mào)議題就占了兩天，在會(huì)上，奧巴馬不斷強(qiáng)調(diào)非洲市場(chǎng)對(duì)美國(guó)的重要性，他指出：“在全球增長(zhǎng)最快的十個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，六個(gè)位于非洲大陸，相信下一個(gè)經(jīng)濟(jì)奇跡會(huì)出現(xiàn)在非洲大陸。”此次峰會(huì)美國(guó)一反常態(tài)，淡化了反恐、民主、人權(quán)等傳統(tǒng)議題的色彩，不再追求單方面對(duì)非援助，而是要求美非成為“平等合作”的經(jīng)濟(jì)伙伴，著力為美國(guó)商品與投資掃除非洲貿(mào)易壁壘。第二，對(duì)非關(guān)系服務(wù)于減少對(duì)外軍事干預(yù)、減輕海外安全負(fù)擔(dān)的大局。此次峰會(huì)上美國(guó)對(duì)非安全合作的思路和奧巴馬5月在西點(diǎn)軍校演講相吻合。美國(guó)不愿意直接介入非洲沖突，而是希望非洲各國(guó)和區(qū)域組織“自行解決”，強(qiáng)調(diào)“非洲發(fā)展與安全要靠自身能力建設(shè)”，美國(guó)僅提供培訓(xùn)、資金和裝備，軍事行動(dòng)“要靠非洲自己”。第三，更加注重運(yùn)用軟實(shí)力“塑造非洲未來(lái)”。數(shù)據(jù)顯示，非洲10億人中，35歲以下的人口比例占到了60%，美國(guó)戰(zhàn)略界不斷呼吁“抓住了非洲青年，就抓住了非洲的未來(lái)”。早在2010年，美國(guó)就推出了“非洲青年領(lǐng)導(dǎo)人倡議”，培養(yǎng)致力于“美非友好”或具有“民主變革思潮”的政商界非洲青年領(lǐng)袖，此次峰會(huì)上，美國(guó)對(duì)非洲青年培訓(xùn)項(xiàng)目的機(jī)制化，是美國(guó)運(yùn)用軟實(shí)力塑造非洲未來(lái)的具體體現(xiàn)。

需要考慮的兩個(gè)背景

奧巴馬召開(kāi)此次峰會(huì)的目的何在？有兩個(gè)背景需要考慮。

一是奧巴馬要用“黑人總統(tǒng)”身份為美非關(guān)系再留一筆政治遺產(chǎn)。作為美國(guó)首位黑人總統(tǒng)，奧巴馬的當(dāng)選一度在非洲引起一陣“美國(guó)熱”，非洲國(guó)家對(duì)他任期內(nèi)提升美非關(guān)系普遍抱有很大期望，然而，出于國(guó)內(nèi)政治、全球布局等多重考慮，奧巴馬第一任期明顯忽略了非洲，除了對(duì)加納進(jìn)行過(guò)一次短暫訪問(wèn)之外，對(duì)非外交鮮有動(dòng)作。事實(shí)與心理預(yù)期的巨大落差使奧巴馬在非洲的形象一落千丈，國(guó)內(nèi)非洲裔選民也對(duì)此頗為不滿。黑人總統(tǒng)的身份理應(yīng)成為拉近美非關(guān)系的資產(chǎn)而非負(fù)擔(dān)，就奧巴馬個(gè)人而言，其第二任期渴望尋求改變。以南非前總統(tǒng)曼德拉的葬禮為契機(jī)，奧巴馬成功地利用了自己的身份，將自己塑造成為黑人領(lǐng)袖的角色，拉近了美非關(guān)系，此次峰會(huì)，奧巴馬有意利用自己的特殊身份，為美非關(guān)系再留下一筆遺產(chǎn)。

二是美國(guó)戰(zhàn)略界擔(dān)憂中國(guó)崛起，認(rèn)為非洲是其全球體系“短板”，是美國(guó)全球戰(zhàn)略中最薄弱的一環(huán)，在非洲經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、全球能源地位不斷凸顯、各國(guó)加速進(jìn)入非洲的大背景下，美國(guó)對(duì)非影響力相對(duì)衰落，維護(hù)全球戰(zhàn)略體系穩(wěn)定的緊迫感增強(qiáng)。在2008年以前，美國(guó)長(zhǎng)期是非洲第一大貿(mào)易伙伴，但2009年，中非貿(mào)易額已經(jīng)超越美國(guó)；到2013年，中非貿(mào)易額已經(jīng)達(dá)到2100億美元，比2009年又翻了一番，而美非貿(mào)易額則從2009年的近千億美元縮水至當(dāng)前的600億美元。與此同時(shí)，中國(guó)在非洲的經(jīng)濟(jì)影響力也外溢到其他領(lǐng)域，在金融危機(jī)的大背景下，非洲對(duì)中國(guó)的發(fā)展理念和模式認(rèn)同度不斷增大，對(duì)西方模式和國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的反思增多。非洲已經(jīng)成為美國(guó)全球體系的一塊短板。美國(guó)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略界對(duì)此憂心忡忡，認(rèn)為“在中國(guó)崛起沖擊下，美國(guó)的全球體系最有可能從非洲開(kāi)始瓦解”。

可以說(shuō)，此次峰會(huì)具有承前啟后的作用，既是奧巴馬第二任期內(nèi)加大對(duì)非外交的一個(gè)階段性總結(jié)，又是對(duì)未來(lái)美非關(guān)系的一次規(guī)劃和展望。

奧巴馬欲“重返非洲”？

此次峰會(huì)是否意味著美國(guó)要“重返非洲”？它是否會(huì)給美非關(guān)系帶來(lái)實(shí)質(zhì)性改變？峰會(huì)之外，還有其他三個(gè)背景值得我們重視和思考。

首先是美國(guó)的中期選舉即將開(kāi)始，即將接受“中考”的奧巴馬外交成績(jī)單并不漂亮。去年，在對(duì)斯諾登事件和敘利亞危機(jī)的處理上，奧巴馬處處被動(dòng)，留給國(guó)際社會(huì)一個(gè)猶豫不決、進(jìn)退兩難的形象。今年，奧巴馬亞太之旅無(wú)功而返，烏克蘭危機(jī)、伊拉克亂局、巴以沖突也使美國(guó)的大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力飽受內(nèi)外詬病。在選舉壓力之下，奧巴馬亟需利用美非峰會(huì)為外交“打個(gè)翻身仗”，因此，此次美非峰會(huì)，奧巴馬政治作秀的意味十分明顯。

其次是美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治狀況。金融危機(jī)之后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，巨大的赤字使聯(lián)邦財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，在對(duì)非援助上也面臨缺錢(qián)的窘境。美國(guó)戰(zhàn)略界普遍認(rèn)為，奧巴馬既需要減輕對(duì)非洲的援助的負(fù)擔(dān)，又要采取更積極行動(dòng)分享非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。因此，發(fā)揮美國(guó)社會(huì)的力量，在推動(dòng)中小企業(yè)參與非洲援助的同時(shí)，借機(jī)分一杯羹成為惟一可行路徑。從此次峰會(huì)推出的330億美元大單我們不難發(fā)現(xiàn)，其“金主”多是其他國(guó)家、國(guó)際組織或美國(guó)企業(yè)，而非美國(guó)政府。在政治極化的大背景下，共和黨控制的眾議院牢牢收緊了“錢(qián)袋子”，奧巴馬給國(guó)內(nèi)的發(fā)展項(xiàng)目提供資金尚且困難重重，對(duì)非洲的諸多許諾更像是“空頭支票”，難以兌現(xiàn)。非洲各國(guó)對(duì)美國(guó)“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的小算盤(pán)心知肚明，就非洲各國(guó)的輿論反應(yīng)來(lái)看，他們對(duì)美國(guó)的新戰(zhàn)略并不買(mǎi)賬。

最后是美國(guó)的外交全局。亞太仍是美國(guó)外交的重中之重；中東是美國(guó)的霸權(quán)之基與核心利益所在；歐洲是美國(guó)盟友，在烏克蘭危機(jī)持續(xù)發(fā)酵的背景下，美歐合作的重要性只會(huì)越來(lái)越凸顯；中亞地區(qū)、東歐地區(qū)作為美俄博弈的沖突核心區(qū)，對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略重要性將穩(wěn)中有升；拉美一直被美國(guó)視為“后院”，在拉美國(guó)家與中俄等新興大國(guó)關(guān)系突飛猛進(jìn)之時(shí)，美國(guó)對(duì)“后院失火”的擔(dān)憂不斷加劇。在此背景下，美國(guó)對(duì)非洲的戰(zhàn)略重視程度不可能超越上述地區(qū)，對(duì)非關(guān)心更多地體現(xiàn)在語(yǔ)言上而非行動(dòng)上，一次美非峰會(huì)既不會(huì)給美非關(guān)系的戰(zhàn)略地位帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的提升，也不會(huì)給美國(guó)戰(zhàn)略全局帶來(lái)顯著改變。

美國(guó)應(yīng)向中國(guó)學(xué)什么

不少美國(guó)學(xué)者將美非峰會(huì)稱(chēng)為“中非峰會(huì)的美國(guó)版”，認(rèn)為這種外交形式既不是美國(guó)原創(chuàng)，又不是美國(guó)強(qiáng)項(xiàng)，很有“被中國(guó)牽著鼻子走”的意味。也有不少學(xué)者指出，與中國(guó)相比，美國(guó)對(duì)美非峰會(huì)的投入顯然稍遜一籌，由于缺乏實(shí)質(zhì)好處，很多成果能否落實(shí)存在疑問(wèn)，非洲國(guó)家未來(lái)參與此類(lèi)峰會(huì)的熱情將大打折扣；美非峰會(huì)能否形成長(zhǎng)期的機(jī)制尚無(wú)定論，這種外交方式很可能淪為奧巴馬“一次性的、嘩眾取寵的工具”。更有甚者指出，此次峰會(huì)上美國(guó)居高臨下的態(tài)度沒(méi)有絲毫改變，奧巴馬拒絕舉行雙邊會(huì)談，在峰會(huì)閉幕時(shí)也沒(méi)有發(fā)表成果文件，“對(duì)非洲領(lǐng)導(dǎo)人缺乏尊重”，令非洲國(guó)家大失所望，最后的結(jié)果只是美國(guó)提供場(chǎng)地，非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人“開(kāi)了一個(gè)共同抱怨美國(guó)的派對(duì)”。的確，有了歷屆中非峰會(huì)的成功舉辦做參照系，此次美非峰會(huì)的意義和效果著實(shí)打了折扣。這種峰會(huì)外交的形式雖然也并非中國(guó)原創(chuàng)，但中非峰會(huì)的很多經(jīng)驗(yàn)值得美方借鑒，概括而言，主要有四。

首先，一視同仁，不帶任何意識(shí)形態(tài)色彩，平等對(duì)待非洲各國(guó)。此次峰會(huì)，美國(guó)仍以意識(shí)形態(tài)劃界，沒(méi)有邀請(qǐng)津巴布韋、蘇丹、中非共和國(guó)、厄立特里亞四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，這種區(qū)別對(duì)待非洲國(guó)家的態(tài)度遭到了很多與會(huì)國(guó)家的批評(píng)。

其次，重義輕利，“急非洲之所急”。非洲發(fā)展亟需資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，中國(guó)已成為非洲最大援助貸款國(guó)，在對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施援助上也發(fā)揮了舉足輕重的作用。而美國(guó)對(duì)非援助額多年沒(méi)有增加，在減免非洲債務(wù)、擴(kuò)大技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域也沒(méi)有突破，在美非關(guān)系上沒(méi)有考慮非洲的最急切訴求，而是在援助上附加諸多苛刻條件，要求的多，給予的少，精于算計(jì)，此次峰會(huì)上，美國(guó)的這種功利色彩依然濃厚。

再次，言出必踐，把援助承諾落到實(shí)處。多年來(lái)，中國(guó)對(duì)非援助已積累了良好的信譽(yù)和口碑，而西方國(guó)家對(duì)非的很多援助卻往往是“口惠而實(shí)不至”。此次美非峰會(huì)上奧巴馬的諸多承諾將是美非關(guān)系的“試金石”，非洲國(guó)家雖聽(tīng)其言，但更觀其行，“空頭支票”對(duì)美非關(guān)系有害無(wú)益。

最后，發(fā)展對(duì)非關(guān)系從不針對(duì)第三國(guó)。一直以來(lái)，中國(guó)發(fā)展中非關(guān)系只是出于互利共贏的需要，從未含沙射影地攻擊別國(guó)、排斥他國(guó)、或有意把第三國(guó)作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，中國(guó)歡迎各國(guó)一起努力增加投入，共同帶動(dòng)非洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。非洲各國(guó)也希望能夠成為各國(guó)爭(zhēng)取的“香餑餑”、從多方獲利，而竭力避免自己成為“大國(guó)關(guān)系的角斗場(chǎng)”。此次峰會(huì)上，奧巴馬鼓吹美國(guó)是比中國(guó)更好的伙伴，暗中指責(zé)中國(guó)，這種做法不僅有損大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的形象，還會(huì)為非洲國(guó)家發(fā)展美非關(guān)系平添一份焦慮感。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)所助理研究員）