宋健坤

從十八大到三中全會(huì)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)已改變

“城鎮(zhèn)化”問題在中國(guó)實(shí)際上是一個(gè)陳舊的話題，但是存2012年十八大后不久，李克強(qiáng)同志便在不到一個(gè)月時(shí)間內(nèi)四次高調(diào)集中談?wù)摮擎?zhèn)化問題，并提出了“新型城鎮(zhèn)化”的字眼，引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。需要交代的背景是，李克強(qiáng)同志當(dāng)時(shí)高密度談?wù)摮擎?zhèn)化時(shí)面臨著兩個(gè)要回答的問題：其一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在新政府領(lǐng)導(dǎo)下如何繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)？其二，其產(chǎn)業(yè)動(dòng)能選擇的方向是什么？這兩個(gè)問題，都是尚未在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中走出的世界各國(guó)急切要求中國(guó)回答的戰(zhàn)略性問題。

但隨后，新型城鎮(zhèn)化問題討論的熱點(diǎn)出現(xiàn)轉(zhuǎn)化：認(rèn)識(shí)由感性上升到理性；討論也從對(duì)城鎮(zhèn)化的表面性質(zhì)的理解，逐步過度到對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化條件的探討；最終集中在城鎮(zhèn)化的任務(wù)構(gòu)成與實(shí)現(xiàn)路徑這兩大主題上。討論超乎尋常，甚至攀升至最高決策層面。

但是十八屆三中全會(huì)的《公報(bào)》，卻突出提到了“城鄉(xiāng)一體化”，為什么？首先必須搞清楚兩個(gè)概念：何謂“城鎮(zhèn)化”？何謂“城鄉(xiāng)一體化”？“城鎮(zhèn)化”是中國(guó)縮小城鄉(xiāng)差別的社會(huì)實(shí)踐過程；“城鄉(xiāng)一體化”是中國(guó)進(jìn)行縮小城鄉(xiāng)差別的社會(huì)實(shí)踐所要追求并且實(shí)現(xiàn)的最終戰(zhàn)略目標(biāo)。

三中全會(huì)明確提出實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”，表明新一屆中央政府不僅將沉積已久的問題當(dāng)做自己任內(nèi)要承擔(dān)的任務(wù)，更是將無法量化的“過程”，改為“目標(biāo)”。把實(shí)現(xiàn)中國(guó)“城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略目標(biāo)確定為自己的戰(zhàn)略責(zé)任和目標(biāo)，并落實(shí)存今后將實(shí)施的制度創(chuàng)新與社會(huì)進(jìn)步的綜合實(shí)踐中。

城鄉(xiāng)一體化的提出代表著一種博弈后的共識(shí)

而存城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)改革中提出消除“二元結(jié)構(gòu)社會(huì)”實(shí)際上充分表明了一點(diǎn)：中國(guó)實(shí)施城鎮(zhèn)化經(jīng)過充分討論已經(jīng)取得共識(shí)。未來城鎮(zhèn)化面臨三大使命：消除“二元結(jié)構(gòu)”社會(huì)、建立“新型土地”制度、實(shí)施“社會(huì)改造”工程。可以講，消除“二元結(jié)構(gòu)社會(huì)”是中國(guó)實(shí)施城鎮(zhèn)化的三大使命之首。這說明中央在決策中，不但將“目標(biāo)攬為己任”，更是將“任務(wù)做出排序”。由此可以推斷，城鎮(zhèn)化的下一步工作，將與以往不同，不再是無序的狀態(tài)，并且會(huì)在可控的軌跡下推進(jìn)。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，其承載的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，絕非僅限于滿足社會(huì)需求的生產(chǎn)力范疇，已經(jīng)全面觸摸到整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革，它撬動(dòng)具有進(jìn)步意義的生產(chǎn)關(guān)系的同步再調(diào)整，是推動(dòng)中國(guó)走向“第三次社會(huì)變革”的歷史性跨越。消除“二元結(jié)構(gòu)社會(huì)”，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)最具標(biāo)志性意義的第一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。完成這一歷史任務(wù)，方能使中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)，補(bǔ)齊失缺度、具有完整性；方能使中國(guó)小康社會(huì)建設(shè)，解決均衡度、具有富足性。

從已有的基本條件分析，現(xiàn)在已具備發(fā)起“總攻”的時(shí)機(jī)和完成這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)要素。

從實(shí)現(xiàn)路徑上，中國(guó)已經(jīng)基本明確“放棄”過去一直遭受社會(huì)批評(píng)的“大城市群理論”，即通過發(fā)展城市群在城市來消納農(nóng)村人口的路徑。中央堅(jiān)定確立實(shí)施面向中小城鎮(zhèn)來吸納農(nóng)村人口的發(fā)展城鎮(zhèn)化的新路徑。它標(biāo)志著未來農(nóng)村人口的主要消納路徑是“就地解決”，而不是搞所謂的擴(kuò)大城市規(guī)模來接納農(nóng)村人口并實(shí)現(xiàn)其“華麗轉(zhuǎn)身”，這是中圍在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面的對(duì)路徑的新明確。

這一實(shí)現(xiàn)路徑的重新明確是基于中國(guó)國(guó)情的基本分析得出的理性結(jié)論。這個(gè)問題應(yīng)該是“城鎮(zhèn)化大討論”以來，討論熱度最高，爭(zhēng)議最大，所牽扯到的利益集團(tuán)介入最深，也是理論界貢獻(xiàn)最大的領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化路徑：

制度上緊縮，“垂直化”執(zhí)行

大政方針拖得越久，未來所付出的成本將越大。結(jié)束對(duì)文現(xiàn)城鎮(zhèn)化文現(xiàn)路徑的長(zhǎng)期激烈的爭(zhēng)論，實(shí)際上能為實(shí)施“消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、直至實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”這一歷史性任務(wù)奠定決策基礎(chǔ)。這無疑將會(huì)對(duì)全局產(chǎn)生決定性意義，能夠降低決策成本，讓政策出臺(tái)后能夠站穩(wěn)腳跟。這樣才能推進(jìn)抗風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家工程，對(duì)整個(gè)改革的大局有穩(wěn)定作用。

不過，此次討論的激烈程度，必將深刻影響到今后實(shí)施城鎮(zhèn)化的制度執(zhí)行層面。從趨勢(shì)分析看，在制度上作進(jìn)一步的緊縮，并實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行上的“體系垂直化”，已經(jīng)勢(shì)在必行。

首先，提出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的方法解決“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。這就進(jìn)一步從實(shí)施措施上再次印證“就地消納農(nóng)村人口”和“就地提升農(nóng)村人口生活質(zhì)量”將成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本解決路徑?！耙t滯農(nóng)村人口的入市”，這也是從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，兼顧諸如著力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、著眼從長(zhǎng)遠(yuǎn)提升內(nèi)需、規(guī)避城市發(fā)展承載力等一系列重大“受限”問題之所必須。

從根本上講，這足避免中國(guó)由快速發(fā)展不慎墜入“中等收入陷阱”的戰(zhàn)略性選擇。因?yàn)樵谔嵘鞘腥司钯|(zhì)量的同時(shí)，通過國(guó)家的財(cái)富轉(zhuǎn)移支持以及大力提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市人口生活質(zhì)量的看齊，已經(jīng)有可實(shí)現(xiàn)的手段來選擇和實(shí)施。但是，必須做到“三個(gè)同步”：必須同步帶動(dòng)工業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)防房地產(chǎn)借機(jī)操作導(dǎo)致惡性通脹；必須同步帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化尤其是設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，防止由上地問題引發(fā)“社會(huì)共振”；必須同步解決“脫地”農(nóng)民的再就業(yè)問題，防止由土地變現(xiàn)的“短期暴富”而進(jìn)入“中等陷阱”。

中國(guó)在國(guó)家戰(zhàn)略層而上提出和解決城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是基本消除“二元結(jié)構(gòu)”，為了讓社會(huì)改繭能夠協(xié)調(diào)性推進(jìn)，這一任務(wù)完成之后，自然會(huì)有計(jì)劃地將建立“新型土地”制度這個(gè)位居第二位的任務(wù)擺上日程。

土地制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展軌跡離不開人類共有的寶貴經(jīng)驗(yàn)：走土地銀行的發(fā)展路徑，這是人類社會(huì)的共有財(cái)富和經(jīng)驗(yàn)。所不同的是，融匯其中的中國(guó)特色，必須堅(jiān)持以資源屬性的國(guó)有化為基礎(chǔ)，這是最終必然要建立“中國(guó)國(guó)家土地銀行”的基本邏輯。不過，這不會(huì)一蹴而就，需要通過幾個(gè)階段的任務(wù)推進(jìn)方能實(shí)現(xiàn)。

首先，要推進(jìn)基礎(chǔ)工作。十八屆三中全會(huì)之后，推進(jìn)土地要素的改革將在諸多方面進(jìn)行。例如土地確權(quán)工作、政策法規(guī)條件的改善、存農(nóng)村和城市分別建立土地運(yùn)營(yíng)中心等等。工作涉及而廣、涵蓋豐富、矛盾復(fù)雜，但這些都屬于緊迫的基礎(chǔ)性工作（解決沉積性制度推進(jìn)）。

其次，要激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。這就要求在今后一段時(shí)間內(nèi)，通過盤活市場(chǎng)要素，諸如推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)中入股、推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換、實(shí)現(xiàn)公共資源均衡配置等手段，來實(shí)現(xiàn)激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的，并以此實(shí)現(xiàn)將資本、科技、人才、能力等提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性要素引入農(nóng)村，全而實(shí)現(xiàn)振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。一句話，盤活土地要素足手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展足目的，不能本末倒置。

其三，實(shí)現(xiàn)地權(quán)利益的最大化。實(shí)現(xiàn)地權(quán)利益最大化不難，難的是如何分配這塊蛋糕。目前每年地方政府在土地上汲取上萬億的利益，以致中央政府與土地（使用權(quán)）方這兩端均處于分配的劣勢(shì)，各利益集團(tuán)更是通過土地豪取巨額利益。所有這些實(shí)踐均證明，對(duì)中間環(huán)節(jié)的姑息和遷就，不但使中央政府的威信喪失殆盡，更易引爆因分配不公所造成的社會(huì)動(dòng)蕩。對(duì)于這一點(diǎn)，決策層有足夠清醒的認(rèn)識(shí)，這絕非僅靠實(shí)施所謂新的財(cái)政政策就能夠一勞永逸、徹底解決的問題。

所以，在基礎(chǔ)制度建立和市場(chǎng)要素盤活之后，必須推進(jìn)國(guó)家土地銀行的建立。這樣做的目的就是要將目前各級(jí)政府及其利益集團(tuán)利用土地開發(fā)攫取巨額利益的各中間渠道封死。

建立國(guó)家土地銀行，要由國(guó)家對(duì)土地實(shí)施“硬性管理”，在制度上打掉試圖從“中間環(huán)節(jié)截取利益”的可能，從根本上確保農(nóng)民的土地利益；進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)未柴國(guó)家“兌付給”全體國(guó)民在土地資產(chǎn)上的“人均資產(chǎn)收益”奠定制度上的基礎(chǔ)。這就要將各項(xiàng)變繭都納入到土地銀行的運(yùn)營(yíng)模式內(nèi)予以消化和解決，包括在第二階段實(shí)施過程中將要發(fā)生而無法消化的新矛盾。“農(nóng)村土地銀行”和“城市土地銀行”是構(gòu)成“國(guó)家土地銀行”的兩大基礎(chǔ)體系。

中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)至少需要30年

從目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)能預(yù)測(cè)看，中國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)將分為：東線、中線、西線三個(gè)空間進(jìn)程來實(shí)現(xiàn)：

中國(guó)城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè)（2013年起計(jì)算）

東部，約需16年基本實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”；

中部，約需27年基本實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”；

西部，約需36年基本實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”；

研究表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來通過城鎮(zhèn)化的引擎拉動(dòng)，將實(shí)現(xiàn)新增消費(fèi)的年平均值為2 8萬億元，實(shí)現(xiàn)新增投資的年平均值為6.5萬億元，城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)率占GDP增加值的2.71個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)率約為38.5%。由此，城鎮(zhèn)化必將成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。這是其他任何產(chǎn)業(yè)都無法比擬的。

必須承認(rèn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要經(jīng)歷至少30年以上的大跨度時(shí)間，這個(gè)過程將是一個(gè)漫長(zhǎng)且有風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家實(shí)踐期。在未來至少16年時(shí)間，以超過7%速度實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)是有動(dòng)能的；以此為基礎(chǔ)來推進(jìn)全國(guó)農(nóng)村人口的生活質(zhì)量向城市看齊，還是有物質(zhì)保障的；“消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”作為首要任務(wù)也是社會(huì)改革的正確方向。

可以說，這一年中國(guó)城鎮(zhèn)化的說法、討論和政策的多次變化，實(shí)則是起步期不可避免的煎熬，但畢竟，在久盼中已經(jīng)起航了。

（作者系中國(guó)發(fā)改委低碳經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟下屬城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展中心副主任）

摘自FT中文網(wǎng)