湖南萬(wàn)源評(píng)估咨詢有限公司課題組

從近十年來(lái)湖南全省的用地情況予以分析，湖南在土地節(jié)約集約利用方面還存在著若干問(wèn)題。

關(guān)于土地節(jié)約集約利用的概念和內(nèi)涵，中外學(xué)者和政府專家從不同角度給予了闡述。有專家與學(xué)者認(rèn)為，所謂土地節(jié)約集約利用，一是要把節(jié)約土地放在首位，少用地，提高用地效率，最大限度地合理利用土地；二是在土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整中通過(guò)合理有序地置換土地，達(dá)到增加土地有效利用面積和集約程度的目的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化水平的提高，各項(xiàng)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量日益增多，建設(shè)用地越來(lái)越快的增長(zhǎng)速度已經(jīng)引起了政府和學(xué)者的高度重視，迫切解決好建設(shè)用地的節(jié)約集約利用問(wèn)題已成為各級(jí)政府的共識(shí)。

土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵

建設(shè)用地節(jié)約集約利用的概念是從農(nóng)業(yè)土地集約利用借鑒過(guò)來(lái)的。美國(guó)著名的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊利在其所著的《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出：對(duì)現(xiàn)在已利用的土地增加勞力和資本，這個(gè)方法叫做土地利用的集約。國(guó)內(nèi)專家周誠(chéng)認(rèn)為，建設(shè)用地節(jié)約集約利用的主要內(nèi)容是：避免土地的空閑所造成的“時(shí)間性浪費(fèi)”；慎重確定一切用地項(xiàng)目，避免項(xiàng)目不當(dāng)，建成后利用率低，甚至長(zhǎng)期空置而無(wú)法利用或不予利用，造成土地與土地附屬物投資的雙重性、長(zhǎng)期性浪費(fèi)；合理確定一切建筑物、用地項(xiàng)目的占地標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化土地立體利用——向空中、地下擴(kuò)展土地實(shí)際利用范圍，把一平方米土地當(dāng)作幾平方米來(lái)加以利用。畢寶德在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文中認(rèn)為：所謂集約度，就是指單位土地面積上所投入資本和勞動(dòng)的數(shù)量。所投入的資本和勞動(dòng)越多，則集約度越高；反之，則越低。

人們把單位土地上使用高比率的資本和勞動(dòng)投入的土地利用類型稱作集約利用。丘金峰主編的《房地產(chǎn)法詞典》中指出：建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度指單位面積土地上的投資和使用狀況。

衡量節(jié)約集約利用程度的指標(biāo)有三個(gè)：一是資金集約度，即單位面積城市土地上的投資額，表現(xiàn)為土地上的土地投資占土地面積之比；第二個(gè)是技術(shù)集約度，即土地之上建筑物和設(shè)施在施工中和落成后所應(yīng)用的先進(jìn)技術(shù)程度，這往往可通過(guò)資金集約度反映；第三是人口集約度。

多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為土地節(jié)約集約利用就是通過(guò)增加在土地上的投入，以獲得更多產(chǎn)出的土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。一些學(xué)者認(rèn)為節(jié)約集約利用還應(yīng)包括城市土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和合理布局。例如原國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)鄒玉川在1996年土地日發(fā)表的文章中，指出城市土地內(nèi)涵挖潛、集約利用的潛力來(lái)自四個(gè)方面：一是城市人均占地有潛力可挖；二是調(diào)整城市用地布局，提高土地產(chǎn)出率有潛力可挖；三是小城鎮(zhèn)用地有潛力可挖；四是城市空閑地和地下空間也有潛力可挖。其中第二點(diǎn)指的就是用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問(wèn)題。

不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平對(duì)應(yīng)有不同的節(jié)約集約利用水平。因?yàn)槌鞘芯哂卸喾N社會(huì)、經(jīng)濟(jì)功能，因此部分學(xué)者認(rèn)為，土地節(jié)約集約利用不能簡(jiǎn)單地局限于投入和產(chǎn)出的提高，而應(yīng)追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的統(tǒng)一。他們將城市土地集約利用的內(nèi)涵界定為：以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的思想為依據(jù)，通過(guò)增加存量土地投入，改善經(jīng)營(yíng)管理等途徑，不斷提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益。

因此，我們將節(jié)約集約利用的概念定義如下：建設(shè)用地節(jié)約集約利用是在特定時(shí)段中、特定區(qū)域內(nèi)的一個(gè)動(dòng)態(tài)的、相對(duì)的概念。它是指在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，通過(guò)增加存量土地投入，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，改善經(jīng)營(yíng)管理等途徑，不斷提高土地的使用效率，從而實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的土地利用方式。

湖南土地節(jié)約集約利用存在的問(wèn)題

從近十年來(lái)湖南全省的用地情況予以分析，湖南在土地節(jié)約集約利用方面還存在著以下一些問(wèn)題。

首先，建設(shè)用地總量偏大，城市存量土地粗放利用。從總量看，2006年到2010年四年時(shí)間，湖南省建設(shè)用地面積由13736平方公里擴(kuò)大到14367平方公里，年均增加159.46平方公里。城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)達(dá)到2.28，高于城市用地增長(zhǎng)合理彈性系數(shù)1.12的水平，說(shuō)明城市用地規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，側(cè)面反映出土地集約利用水平不高。

其次，開(kāi)發(fā)區(qū)粗放用地現(xiàn)象嚴(yán)重。開(kāi)發(fā)區(qū)總體數(shù)量多、規(guī)劃面積大、閑置土地多。作為城市的延伸，開(kāi)發(fā)區(qū)用地粗放是城市用地粗放的集中體現(xiàn)和問(wèn)題的焦點(diǎn)。另外，走外延發(fā)展的開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量多，規(guī)劃面積大。

第三，集體建設(shè)用地分布分散，空置多，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。由于傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)的束縛，農(nóng)村攀比之風(fēng)盛行，以高、大、全為榮，加上集體建設(shè)用地取得的成本低，造成閑置、浪費(fèi)土地現(xiàn)象極為普遍。主要表現(xiàn)在：不按規(guī)劃建設(shè)，用地嚴(yán)重超標(biāo)。如湘潭市岳塘區(qū)80%農(nóng)民建房屬于超批準(zhǔn)面積建房。另外，按規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但目前“一戶多宅”現(xiàn)象在全省各縣（市、區(qū)）相當(dāng)普遍。閑置土地多，建新不拆舊，出現(xiàn)“空心村”。目前農(nóng)村閑置用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）機(jī)關(guān)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）辦企業(yè)破產(chǎn)、廢棄的村辦學(xué)校、宅基地用地等。

節(jié)約集約利用問(wèn)題的四大成因

從成因上看，主要有四個(gè)方面的因素導(dǎo)致了湖南土地節(jié)約集約利用一系列問(wèn)題的出現(xiàn)。

首先，城市化、工業(yè)化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間平面極度擴(kuò)張。

2001年至2004年間，全國(guó)城市化率由37.7%提高到41.7%，湖南省由30.8%提高到35.5%；全國(guó)工業(yè)化率由43.5%提高到45.9%，湖南省由30.8%提高到32.3%；全國(guó)建設(shè)用地年均為3240萬(wàn)公頃，年均用地增速為4.32%，但湖南建設(shè)用地年均達(dá)136平方公里，年均用地增長(zhǎng)速度達(dá)32.3%。在大力推進(jìn)城市化、工業(yè)化口號(hào)的感召下，各地大規(guī)模建設(shè)新城，使得新城建設(shè)土地對(duì)土地的吞吐量明顯超過(guò)老城，城市呈“攤大餅”式擴(kuò)張，現(xiàn)有規(guī)劃用地已經(jīng)接近枯竭。假使不再批準(zhǔn)新的用地規(guī)劃，這些地區(qū)將成為建設(shè)用地資源枯竭型城市。

其次，產(chǎn)業(yè)分散布局導(dǎo)致土地規(guī)模效益低，區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致土地嚴(yán)重貶值。

產(chǎn)業(yè)分散布局及區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象主要存在于各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)。工業(yè)園區(qū)布局分散，產(chǎn)業(yè)定位不明確。湖南省除開(kāi)現(xiàn)有的77個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，許多縣也擁有自己的開(kāi)發(fā)區(qū)。由于早期省里對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位不明確，工業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)集聚度低，重復(fù)建設(shè)多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，占地多但集聚效益低。

長(zhǎng)期以來(lái)，各地為了吸引投資商競(jìng)相殺價(jià)，大打土地價(jià)格戰(zhàn)，形成了惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面，導(dǎo)致土地貶值與收益流失，企業(yè)逐步喪失了提高土地效率的動(dòng)力和壓力。低價(jià)出讓土地背離了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，助長(zhǎng)了企業(yè)圈地、囤地等尋租和投機(jī)行為，導(dǎo)致土地投資強(qiáng)度的降低和項(xiàng)目質(zhì)量的降低。

第三，存量土地難以盤活導(dǎo)致增量土地供求失衡。

各地比較普遍存在政府大量征地、企業(yè)大量囤地，多圈少用、圈而不用的情況。盤活存量土地難度大主要有以下幾個(gè)方面：一是一些影響大的企業(yè)控制的存量土地可能涉及到企業(yè)與政府的債權(quán)債務(wù)糾葛，要及時(shí)盤活難度較大。二是一些破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)的企業(yè)由于債權(quán)債務(wù)大、職工難以安置等歷史原因，無(wú)法及時(shí)轉(zhuǎn)讓盤活。由于存量土地?zé)o法盤活導(dǎo)致存量土地不能調(diào)整，政府要獲得用于發(fā)展的土地，充實(shí)土地儲(chǔ)備庫(kù)，只有向上爭(zhēng)取征用土地指標(biāo)，從而加劇了增量土地的供求失衡。

第四，農(nóng)村集體建設(shè)用地難以流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，造成農(nóng)村集體建設(shè)用地的大量閑置。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。《決定》要求，在逐步縮小征地范圍的同時(shí)，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許其流轉(zhuǎn)并享有與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

雖然《決定》已經(jīng)從法律上允許了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但是相關(guān)政策法規(guī)還未完全配套完善，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐工作層面動(dòng)作不大。一是目前農(nóng)村集體建設(shè)用地還普遍存在著責(zé)權(quán)不清、權(quán)屬不明的現(xiàn)象，集體土地登記發(fā)證率不高；二是金融機(jī)構(gòu)等部門對(duì)集體建設(shè)用地存在顧慮，如集體建設(shè)用地設(shè)定抵押等問(wèn)題，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)不予認(rèn)可，給企業(yè)融資帶來(lái)很多困難，導(dǎo)致土地所有者和土地使用者對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的積極性不高。