崔吉磊 鄧濟宗

[摘 要] 級財政是我國財政體系中的最基本、最重要的財政單元，特別是貧困縣財政運轉(zhuǎn)狀況直接關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定、人民群眾基本物質(zhì)文化需求以及整個社會的和諧穩(wěn)定團結(jié)。當(dāng)前縣級財政存在諸多問題，必須以財政公共性為重點，不斷完善財政收支結(jié)構(gòu)；以財政公平性為重點，不斷完善財政轉(zhuǎn)移支付制度；以財政法制性為重點，不斷加快公共財政法律制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 貧困縣 公共財政 改革

[中圖分類號] F812.7 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）01-0039-01

黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到了要改革預(yù)算管理制度、加強預(yù)算透明度和在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下改革稅制，這三大財稅制度改革，將在未來較長時期內(nèi)，引導(dǎo)中國財稅體制改革，成為公共財政建設(shè)的主要支柱。

一、當(dāng)前我國縣級公共財政存在的問題

首先，財政 “越位”與“缺位”并存。我國縣財政供給缺位、越位問題始終沒有解決好， 財政的公共性和非盈利性不足。一方面，應(yīng)由政府承擔(dān)的社會公共事務(wù)，并沒有完全承擔(dān)起來，未能充分發(fā)揮財政支出分配的調(diào)控作用， 形成財政供給的“ 缺位”。另一方面， 財政該退出的又沒有徹底退出，如行政事業(yè)單位以及一些民間性的協(xié)會、學(xué)會、研究會等，財政仍然承擔(dān)著不應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)營支出。

其次，財權(quán)收支預(yù)算透明度低。從當(dāng)前我國政府財政預(yù)算實踐來看，雖然有《預(yù)算法》以及詳細(xì)的預(yù)算操作規(guī)范，程序上也有同級人大機關(guān)的審查，但是事實上公平合理的財政預(yù)算常常出現(xiàn)各種“問題”，政府預(yù)算從“公開”到“透明”的距離還很遙遠(yuǎn)。

再次，縣級財政法律制度不健全。目前，我國的財政管理監(jiān)督法律主要有《預(yù)算法》、《會計法》、《政府采購法》等，有些法律法規(guī)由于制定年代較早等因素在很多方面已不適應(yīng)改革和發(fā)展的客觀要求，與公共財政體制不相適應(yīng)，需要重新修訂或修改。

第四，縣級財政債務(wù)風(fēng)險不斷增加。長期以來，在財事分配不均的前提下，我國縣級政府承擔(dān)了大量的財政支出責(zé)任。我國縣級政府普遍存在著一定的財政債務(wù)，而且數(shù)量較大，這種狀況不僅影響了基層政府正常與轉(zhuǎn)，也影響了基層政府正常職能的旅行，直接或間接制約了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。[1]

二、我國縣級公共財政存在問題的原因分析

1.財政體制不完善是造成縣級財政困難的重要原因

自1994年實施分稅制以來，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，我國尚未建立較為規(guī)范統(tǒng)一的縣級公共財政體制，使得與分稅制財政改革進程相脫節(jié)?？h級財政缺乏科學(xué)的負(fù)債監(jiān)督管理機制、財力負(fù)擔(dān)預(yù)警機制以及財事相匹配的財力均衡機制。

2.財政債務(wù)負(fù)擔(dān)較重是造成縣級財政困難的重要內(nèi)容

縣級財政債務(wù)的形成，既是外在的長期財力不足累計的結(jié)果也有政府自身行為失當(dāng)?shù)脑?。從政府行為自身來看：一是政府職能定位不明確，政府直接投資和擔(dān)保貸款的范圍過寬。二是政府投資項目缺乏嚴(yán)密論證和可行性研究。三是政府多部門融資，分散管理，而融資的決策主體、償債主體、投資失誤責(zé)任主體不明確，形成大量的政府債務(wù)。四是社會信用環(huán)境差，用款部門、單位償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實。五是基層債務(wù)增加難以遏制。

3.縣域經(jīng)濟發(fā)展水平較低是造成縣級財政困難的根本原因

經(jīng)濟發(fā)展水平是影響縣級財政收入最直接也是最根本的因素。經(jīng)濟發(fā)展水平高，經(jīng)濟增長快，稅基越大，財政收入也就相應(yīng)越高。但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，各地經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，一些貧困縣財政資金非常緊缺，許多縣級財政公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供基本上處于空白。

三、我國縣級公共財政完善的探討

1.以財政公共性為重點，不斷完善財政收支結(jié)構(gòu)

首先，提高縣級財源建設(shè)力度。財政問題的本質(zhì)是經(jīng)濟問題，沒有經(jīng)濟的發(fā)展，解決縣級財政困難也就無從談起。因此，縣級政府必須根據(jù)各地實際情況，立足現(xiàn)有稅源，開辟新興稅源，形成梯級稅源，充分發(fā)揮財政職能作用，從資金和政策上支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展，努力建立起財政可持續(xù)發(fā)展的財源基礎(chǔ)。

其次，建立健全財政支出績效考評制度。財政支出績效評價是政府加強宏觀管理、促進提高政府資金運營效率并增強政府公共支出效果的關(guān)鍵手段。一要建立健全縣級公共財政在支出績效評價方面的一攬子規(guī)范性制度。二要結(jié)合預(yù)算支出管理實際，加強各主要環(huán)節(jié)的制度約束。三要加強財政部門、預(yù)算部門（單位）、審計和財政監(jiān)督機構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的計劃等制度建設(shè)。四要建立科學(xué)的財政支出績效評價指標(biāo)體系。五要建立并明確財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

再次，強化政府財政債務(wù)風(fēng)險防范管理。目前，越加沉重的縣級財政債務(wù)已經(jīng)成為制約我國縣級財政進一步深化改革和發(fā)展的最大障礙。為妥善解決這一問題。一要建立債務(wù)預(yù)警機制。做到防患于未然。二要建立健全債務(wù)管理和監(jiān)控機制，努力控制新債增長。三是建立舉債行為約束機制，防止產(chǎn)生新的債務(wù)。四是建立債務(wù)化解長效機制。

2.以財政公平性為重點，不斷完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

縣級公共財政的有效運行需要科學(xué)的界定中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)。要建立和諧的中央與地方分稅制度，加大并規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；要建立嚴(yán)格的專項轉(zhuǎn)移支付項目準(zhǔn)入機制，加大省級財政對轄區(qū)內(nèi)財力差距調(diào)節(jié)的責(zé)任；要加強轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管。

3.以財政法制性為重點，不斷加快公共財政法律制度建設(shè)

3.1不斷完善相關(guān)法律制度建設(shè)，使公共財政有法可依。公共財政框架下要求財政職能發(fā)揮需要通過完善的法律制度來明確。建立健全有關(guān)法律法規(guī)、加快制定與財政法律、法規(guī)相配套的地方法規(guī)、行政規(guī)章，增強法律、法規(guī)的可操作性。

3.2強化財政執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為。各級財政監(jiān)督機構(gòu)必須按照《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》和財政部門對財政監(jiān)督檢查的要求，加強建章立制，嚴(yán)格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為。

3.3加強財政法制宣傳教育，促進依法理財工作的順利開展。加大公共財政的宣傳力度和培訓(xùn)力度，特別是對人大代表培訓(xùn)，增強公共財政的認(rèn)知水平。[2]

參考文獻

[1]宋志強.淺談縣級財政的困境和出路[J].北方經(jīng)濟，2010.5.

[2]王磊.財政體制改革：邏輯起點與改革思路太原理工大學(xué)學(xué)報[J]，2007.9.