胡寶榮　李強

內(nèi)容提要就地城鎮(zhèn)化應當說是一種符合中國國情的城鎮(zhèn)化模式，它有助于彌合城鄉(xiāng)之間、城市之間以及城市內(nèi)部發(fā)展的不均衡。在就地城鎮(zhèn)化的多種形式中，城鄉(xiāng)結合部的就地城鎮(zhèn)化是比較復雜的一種類型。城鄉(xiāng)結合部介于城市與鄉(xiāng)村之間，亦城亦鄉(xiāng)，給其就地城鎮(zhèn)化帶來了特殊的現(xiàn)實困境和治理難題。本文以北京高碑店村為例，著重對城鄉(xiāng)結合部的就地城鎮(zhèn)化進行分析，結果發(fā)現(xiàn)在就地城鎮(zhèn)化的進程中，高碑店村“產(chǎn)業(yè)先行”的推進模式和“協(xié)商民主”的治理機制，讓老百姓掌握了城鎮(zhèn)化的主動權，變“被動城鎮(zhèn)化”為“主動城鎮(zhèn)化”，不失為城鄉(xiāng)結合部就地城鎮(zhèn)化的一種可資借鑒的經(jīng)驗。

關鍵詞城鄉(xiāng)結合部就地城鎮(zhèn)化推進模式治理機制高碑店村

〔中圖分類號〕F299.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）10-0105-10

一、問題的提出

當前，我國正處在城鎮(zhèn)化的新時期、新階段，即從“舊式城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“新型城鎮(zhèn)化”階段。舊式城鎮(zhèn)化更多關注的是“物的城鎮(zhèn)化”，其核心是土地城鎮(zhèn)化，集中表現(xiàn)為城市數(shù)量不斷增加、城市規(guī)模不斷擴張、城市建設用地面積不斷增多（如圖1 所示）。不可否認，在短短30年的時間里，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大成績。然而，也必須認識到這種以土地為核心的“物的城鎮(zhèn)化”是不可持續(xù)的。畢竟，土地等初級資源是有限的，是不可能無限開發(fā)下去的。城鎮(zhèn)化不是簡單的“造城運動”，不能進行“攤大餅”式的擴張。粗放追求外延式擴張的舊式城鎮(zhèn)化道路，其勢必會給自然和社會環(huán)境帶來巨大的代價。例如，現(xiàn)在全國部分地區(qū)內(nèi)頻繁出現(xiàn)的霧霾現(xiàn)象便是一個警示，這不得不引起我們對舊式城鎮(zhèn)化道路的反思。

與舊式城鎮(zhèn)化的初級發(fā)展不同，新型城鎮(zhèn)化更強調(diào)科學發(fā)展，堅持以人為本，以人的城鎮(zhèn)化為核心。解決人的城鎮(zhèn)化問題，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵。2014年中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》明確指出，“要緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。

“人的城鎮(zhèn)化”是一個綜合性的概念，是農(nóng)民在生產(chǎn)方式、生活方式等方面全方位向市民轉(zhuǎn)變的過程。這里需要強調(diào)的是，人的城鎮(zhèn)化并一定就是農(nóng)民“進城”，不能僅僅把農(nóng)民“進城”甚至到大城市才看作城鎮(zhèn)化。因為，如果沒有生產(chǎn)方式、生活方式的轉(zhuǎn)變，即使“進城”也不叫城鎮(zhèn)化。況且，當前我國一些特大城市，基于此，本文認為“就地城鎮(zhèn)化”或“就近城鎮(zhèn)化”似乎是一種更符合現(xiàn)階段中國國情的城鎮(zhèn)化模式，是具有中國特色的城鎮(zhèn)化方式。所謂就地或就近城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)民或農(nóng)民工在原戶籍所在地及其附近的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及新型農(nóng)村社區(qū)，從事非農(nóng)化就業(yè)，獲得類似市民一樣的福利待遇，其生產(chǎn)方式和生活方式不斷現(xiàn)代化的過程。就地城鎮(zhèn)化為農(nóng)民和農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化提供了更多的可能和路徑，可以讓更多的農(nóng)民和農(nóng)民工有機會實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。而且，在“老家”及其附近地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，似乎也更符合中國人“家本位”的觀念。更為重要的是，就地城鎮(zhèn)化有助于促進城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展，而不至于造成資源過高集中于少數(shù)地區(qū)，從而實現(xiàn)資源的合理配置，促進社會的公平公正。在2014年兩會政府工作報告中李克強總理指出：“今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，這實際上也表明了城鎮(zhèn)化要均衡發(fā)展的意涵。

就地城鎮(zhèn)化可以有多種形式。一是城鄉(xiāng)結合部的就地城鎮(zhèn)化，即依托“中心城”發(fā)展的契機，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，進行功能配套，使其成為城市的“功能區(qū)”或“衛(wèi)星城”，變農(nóng)民為居民或市民。二是縣域范圍的就地城鎮(zhèn)化，即以縣域經(jīng)濟發(fā)展為依托，引導和促進有條件的農(nóng)民和農(nóng)民工進入縣城就業(yè)，并且安家落戶。三是中心集鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化，即促進農(nóng)村中心集鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮中心集鎮(zhèn)的聚集優(yōu)勢，引導和鼓勵農(nóng)民和農(nóng)民工到中心集鎮(zhèn)所在地置業(yè)落戶。四是新型農(nóng)村社區(qū)的就地城鎮(zhèn)化，即依托新型農(nóng)村社區(qū)建設，積極引導和幫助農(nóng)民和農(nóng)民工就地實現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變。

在這些形式中，城鄉(xiāng)結合部的就地城鎮(zhèn)化無疑是最緊迫、最復雜的一種類型。本文將著重對城鄉(xiāng)結合部的就地城鎮(zhèn)化類型進行探討，并對城鄉(xiāng)結合部實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的必要性以及推進模式和治理機制進行分析和研究。

二、城鄉(xiāng)結合部的特殊困境與治理難題

城鄉(xiāng)結合部，顧名思義，是指城市與鄉(xiāng)村相互滲透的結合地帶，亦城亦鄉(xiāng)，是“鄉(xiāng)村之首，城市之尾”。城鄉(xiāng)結合部在地理區(qū)位上的“互嵌性”，即鄉(xiāng)村中有城市，城市中有鄉(xiāng)村，造成了其特殊的現(xiàn)實困境和治理難題。

由于城鄉(xiāng)結合部在城市與鄉(xiāng)村之間的特殊形態(tài)，無形中給其帶來了諸多現(xiàn)實困境。其中最主要的困境就是農(nóng)民的“失地之困”。眾所周知，土地問題從來就是中國歷史上的核心問題。而在城鄉(xiāng)結合部，土地問題更為突出。依我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地全部屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”，即城市與農(nóng)村在土地制度上是不一樣的，出現(xiàn)了城市的“國家所有”與農(nóng)村的“集體所有”的雙重土地制度。我國城鄉(xiāng)土地制度的雙重性造成了城鄉(xiāng)結合部土地的特殊復雜性。農(nóng)地與非農(nóng)地縱橫交錯，構成了城鄉(xiāng)結合部土地性質(zhì)的基本特點。呂萍：《城鄉(xiāng)結合部用地矛盾成因分析》，《城市發(fā)展研究》2003年6期。

同時，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城市規(guī)模的不斷擴張，城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)地不可避免地被大量擠占，因此就會出現(xiàn)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換：農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市建設用地或非農(nóng)地。在這個過程中，農(nóng)地面積不斷減少，勢必就會出現(xiàn)大量的“失地農(nóng)民”。對農(nóng)民來說，失地乃是“天大的事”。雖然農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權只是一種“殘缺產(chǎn)權”，農(nóng)民只擁有土地的部分使用權和收益權，不擁有其所有權。劉守英：《中國農(nóng)地制度的合約結構域產(chǎn)權殘缺》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1993年第2期。但必須承認的是，土地在農(nóng)民心目中，是他們最基本的生存保障。身為農(nóng)民，如果失去土地，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式就由此中斷，也沒有了最為基本的收入來源，那么農(nóng)民也不再是完整意義上的農(nóng)民，從某種意義上說農(nóng)民已經(jīng)“終結”了。但是，這些僅僅由失地而“終結”的農(nóng)民，如果沒能獲得一種新的穩(wěn)定的收入來源，那么必將成為社會的一種不穩(wěn)定因素。因為，“農(nóng)民沒有恒產(chǎn)，自然也就沒有恒心”，李強、胡寶榮：《中國歷代社會治理論綱》，云南教育出版社，2014年，第117頁。社會就不可能安定。所以，農(nóng)民“失地之困”便成了城鄉(xiāng)結合部所有問題中最核心、最重要的問題，也是眾多問題的“孳生地”。在這種情況下，促進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式全方位地向市民轉(zhuǎn)變就尤為重要。因此，就地城鎮(zhèn)化可以說是擺在城鄉(xiāng)結合部面前的一項最緊迫的任務。

那么，城鄉(xiāng)結合部又該如何實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化呢？最關鍵的問題是就地城鎮(zhèn)化的推進模式和治理機制。首先，從推進模式上看，就地城鎮(zhèn)化可以有多種類型，但歸結起來主要有兩種模式：一是主動城鎮(zhèn)化模式，二是被動城鎮(zhèn)化模式。李強：《主動城鎮(zhèn)化與被動城鎮(zhèn)化》，《西北師大學報》（社會科學版》2013年第6期。主動城鎮(zhèn)化則主要是一種內(nèi)源性的城鎮(zhèn)化，是老百姓在一定的條件——如產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟等基礎上，自主自愿的探索和推進的城鎮(zhèn)化。被動城鎮(zhèn)化模式主要是一種外源性的城鎮(zhèn)化，是由外力進行強推的城鎮(zhèn)化，最典型的是大規(guī)模征地拆遷，“圈地造城”。由外力強推的城鎮(zhèn)化，往往因沒有百姓的參與，而得不到百姓的認可，甚至出現(xiàn)心理上的抵觸、行為上的“反抗”。所以，要實現(xiàn)高質(zhì)量的就地城鎮(zhèn)化，必須從被動城鎮(zhèn)化向主動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

其次，從治理機制上看，由于城鄉(xiāng)結合部在社會形態(tài)上的特殊復雜性，在推進就地城鎮(zhèn)化的進程中，治理機制創(chuàng)新尤為重要。眾所周知，城鄉(xiāng)結合部是多元的、是特殊復雜的。其特殊復雜性集中地表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是體制的復雜。城鄉(xiāng)結合部“亦城亦鄉(xiāng)”，又“非城非鄉(xiāng)”，有學者稱其為介于城鄉(xiāng)之間的“中間形態(tài)”。折曉葉、陳嬰嬰：《超級村莊的基本特征及“中間”形態(tài)》，《社會學研究》1997年第6期。而在我國，由于城鄉(xiāng)二元社會結構的長期存在，城鄉(xiāng)社會管理或治理體制方面也存在著“城鄉(xiāng)分治”的格局?！俺青l(xiāng)分治的‘二元社會管理制度，是城鄉(xiāng)‘二元社會結構在基層社會管理中的表現(xiàn)形式”。馮小英：《城鄉(xiāng)結合部問題的根源及解決途徑》，《城鄉(xiāng)建設》2006年第2期。農(nóng)村基層社會治理主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，由村委會實現(xiàn)村民自治；城市基層社會治理主要是街道辦事處負責，由居委會實現(xiàn)居民自治。劉杰：《城鄉(xiāng)結合部“村落終結”的難題》，《人文雜志》2012年第1期。城鄉(xiāng)結合部的“中間形態(tài)”，使其在治理體制上呈現(xiàn)出“雙重性”。治理體制上的雙重性造就了城鄉(xiāng)結合部的治理難題，可以說是城鄉(xiāng)結合部問題的一個重要根源。

二是人口的復雜。高碑店村“亦城亦鄉(xiāng)”，還造成了其人口的高度復雜性，其最集中地表現(xiàn)在農(nóng)民、居民混合雜居。一方面，城鄉(xiāng)結合部是“鄉(xiāng)”，由農(nóng)村發(fā)展而來，其中存在大量的原住地農(nóng)民；另一方面，城鄉(xiāng)結合部是“城”，將會發(fā)展為城市，其中也存在著大量“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的居民。此外，由于地理區(qū)位上的特殊性，城鄉(xiāng)結合部還聚集著大量從農(nóng)村到城市謀生的外來流動人口，甚至出現(xiàn)流動人口數(shù)量多于本地人口數(shù)量的“人口倒掛”現(xiàn)象。劉杰、向德平：《城鄉(xiāng)結合部社會管理的困境及其策略選擇》，《學習與探索》2013年第10期。因為在城鄉(xiāng)結合部，生活成本較低，房租、物價等都要低于“市中心”，所以很容易成為外來人口進城的第一個“落腳點”。

由于體制上的二元分割，人口上的多元復雜，城鄉(xiāng)結合部在就地城鎮(zhèn)化的推進過程中，難免會遇到各種十分復雜的難題，很難形成一致的意見。因此，城鄉(xiāng)結合部在推進就地城鎮(zhèn)化的過程中就不得不進行治理體制、機制創(chuàng)新，以更好地應對其多元復雜的社會形態(tài)。

基于此，本文將以北京高碑店村為例，以社會治理為視角，分析在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，城鄉(xiāng)結合部就地城鎮(zhèn)化的推進模式及其治理機制。北京市高碑店村是典型的城鄉(xiāng)結合部。改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，北京的城市規(guī)模也在不斷擴大，高碑店村在這一進程中逐漸地被納入城市范圍；同時，因耕地大量被征用，各種問題接踵而至，尤其是“失地農(nóng)民”的就地城鎮(zhèn)化問題變得尤為緊迫。從2002年起，高碑店村開始了就地城鎮(zhèn)化探索，形成了產(chǎn)業(yè)帶動的推進模式，建立了協(xié)商民主的治理機制，可看作是城鄉(xiāng)結合部就地城鎮(zhèn)化的一種可資借鑒的方式。

三、產(chǎn)業(yè)先行：就地城鎮(zhèn)化與推進模式

高碑店村原是一個千年古村，地處北京城東，距離市中心僅8公里，轄區(qū)總面積2.7平方公里，是典型的城鄉(xiāng)結合部。因為地處城市近郊，村里耕地原本就少，在城鎮(zhèn)化的進程中又因受國家重點工程建設占地的影響，多條高壓線、污水管、鐵路、河流穿村而過，原有2300畝耕地擠占的只剩下80畝工業(yè)用地?，F(xiàn)在，村子里沒有一分耕地，成了一個“叫農(nóng)村無農(nóng)業(yè)，稱農(nóng)民無耕地，農(nóng)轉(zhuǎn)居無工作”的“三無”村。

就像所有的城鄉(xiāng)結合部一樣，“失地”或“無地”成為高碑店村民所面臨的最大困境。然而，由于沒有及時創(chuàng)造一種新的生產(chǎn)方式進行替代，“失地農(nóng)民”的生存保障受到了“威脅”。于是，村里各種矛盾越積越多，越積越深，人心不穩(wěn)，“上訪”不斷。村民們每天的時間就是上訪，使高碑店成為了一個“上訪村”，并在2002年達到高潮。 “上訪”雖是一些高碑店人在困境中表達訴求的一種途徑，但畢竟不是長久之計，不能從根本上解決問題。況且，這個方法很容易衍生出一些新的問題，如有些“上訪戶”在上訪中得利后，有事沒事就上訪，形成惡性循環(huán)，成了上訪“專業(yè)戶”，這勢必就會擾亂正常的社會生活秩序。這可以說是早期被動推進城鎮(zhèn)化的一種“意外結果”。

1“產(chǎn)業(yè)先行”：就地城鎮(zhèn)化與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

從2002年開始，高碑店村著手尋求改變，并由此拉開就地城鎮(zhèn)化模式探索的序幕，其特點就是“產(chǎn)業(yè)先行”。正是因為有產(chǎn)業(yè)先行，才讓高碑店人掌握了城鎮(zhèn)化的主動權。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的基礎，是城鎮(zhèn)化的“火車頭”。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，城鎮(zhèn)化才有根基和動力。因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅可以為城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)基礎和經(jīng)濟支撐，而且能夠形成人口聚集效應，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。有了就業(yè)，“失地農(nóng)民”才有可能實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代生產(chǎn)方式的真正轉(zhuǎn)變。同時，只有生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變了，生活方式才能隨之轉(zhuǎn)變，這樣村民們才能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。因此，高碑店村在推進就地城鎮(zhèn)化過程中，特別重視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，堅持“產(chǎn)業(yè)先行”的原則。

至于發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)？這是擺在高碑店人面前的一個難題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能任意發(fā)展，產(chǎn)業(yè)選擇必須“有所為有所不為”。最好的是選擇合適的產(chǎn)業(yè)。這里的“合適”，是指符合當?shù)刭Y源稟賦，彰顯當?shù)匚幕厣?，并且還應合乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，不能貪多、求新、逐熱；同時，還應注重特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育，形成產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。此外，必須強調(diào)的是，城鄉(xiāng)結合部在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過程中，還應當有助于促進生態(tài)宜居城市建設。芝加哥大學城市社會學家特里·克拉克（Terry Clark）認為，現(xiàn)代城市尤其是大城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，正在從生產(chǎn)導向型向消費導向型轉(zhuǎn)變，原先以制造業(yè)為代表的傳統(tǒng)工業(yè)衰竭，而以文化創(chuàng)意和休閑娛樂為主的新興產(chǎn)業(yè)逐漸興起。Clark， Terry， The City as an Entertainment Machine， New York： Elsevier， 2004.

在結合村情村貌的基礎上， 2003年高碑店村最終決定，在村里原有的幾十家古典家具店基礎上，大膽投入100余萬元對“古典家具一條街”進行升級改造，著力發(fā)展古典家具產(chǎn)業(yè)。起初，“古典家具一條街”的商戶主要是從全國各地收購舊家具，然后經(jīng)過修補翻新再去銷售。如今，隨著高碑店村古典家具產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，規(guī)模不斷壯大，現(xiàn)在商戶已經(jīng)不僅僅是修補、翻新舊家具，而是漸漸形成了生產(chǎn)、加工、制作、銷售新家具的“一條龍”產(chǎn)業(yè)鏈條。如今，入駐高碑店的古典家具商戶從最初幾十家，已發(fā)展到東區(qū)“古典家具一條街”的368家商戶，新街70家，以及西區(qū)民宅的底商680余家。既彰顯了家具產(chǎn)業(yè)特色，又形成了產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢?？梢哉f，古典家具業(yè)已經(jīng)成為高碑店村的一張“金名片”，是高碑店村的絕對支柱產(chǎn)業(yè)和重要經(jīng)濟來源。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)的目的除了帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展之外，另外一個重要目的就是解決就業(yè)問題。其實，回顧一下世界城市發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化通常是同步的，且密不可分。城鎮(zhèn)化以工業(yè)化為依托，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根基。若無工業(yè)化或產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，城鎮(zhèn)化實際上就是盲目的“造城”運動。這樣的城鎮(zhèn)化就如空中樓閣，沒有根基，是被動的城鎮(zhèn)化。工業(yè)化或產(chǎn)業(yè)化之所以重要，其關鍵在于工業(yè)或產(chǎn)業(yè)可以帶動就業(yè)，可以幫助農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)。只有擁有穩(wěn)定的就業(yè)或收入來源，才能支撐農(nóng)民在城鎮(zhèn)中的生活成本，才能承受得起城鎮(zhèn)的各種日常生活開支。同時，穩(wěn)定的就業(yè)，還有助于人們更好地融入城市，實現(xiàn)職業(yè)上、生活上、觀念上的真正、徹底的城鎮(zhèn)化。

對高碑店這樣一個城鄉(xiāng)結合部來說，就業(yè)尤為重要。因為，如果沒有就業(yè)，城鄉(xiāng)結合部又“無地可耕”，村民的生活就沒有了保障。所以，高碑店村在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，還采取了一系列措施努力幫助當?shù)匕傩战鉀Q就業(yè)問題。例如，專門成立了“村勞動就業(yè)委員會”，抽調(diào)專人負責，建立就業(yè)人員檔案，加大投資力度，拓寬就業(yè)渠道，努力促進村民就業(yè)。再例如，高碑店村還進行全村失業(yè)人員就業(yè)指導培訓，使其掌握國家就業(yè)政策，把握當前就業(yè)形勢，認清自身優(yōu)勢，通過指導，建立信心，積極尋求就業(yè)。同時，還加大了失業(yè)人員勞動技能培訓的力度，具體包括：一是“走出去”，即鼓勵失業(yè)人員進入各類職業(yè)學校學習，學習各種專業(yè)技能，并對培訓合格的人員給予部分培訓費用報銷；二是“請進來”，村里舉辦各類專業(yè)技能培訓，邀請專業(yè)人員來村授課，尤其是為村里35歲以下的青年人員舉辦各種類型的“學習班”和“培訓班”，學習技術知識，努力提高青年職工的勞動技能。例如，村里為了提升“村綠化隊”專業(yè)技能水平，專門舉辦了綠化知識培訓班，請來園林局的老師授課，講授園林綠化專業(yè)知識，如種植、養(yǎng)護、修剪等。經(jīng)過嚴格考試，村里80多人分別取得了園林綠化高級、中級和初級資格證書，大大提高了綠化隊的專業(yè)水準。此外，為了開辟就業(yè)渠道，村綠化隊還到社會上承攬一些綠化工程，將一些人員分別安置到物業(yè)小區(qū)，進行綠化養(yǎng)護工作。

目前，村里已經(jīng)成立了“聯(lián)防隊”、“綠化隊”、“保潔隊”、“水電隊”、“市場管理隊”、“物業(yè)管理隊”、“醫(yī)療隊”、“清運隊”等8個專業(yè)隊，安置了500余名失業(yè)人員就業(yè)。目前，高碑店村基本實現(xiàn)全村勞動力100%就業(yè)。

2“新村建設”：就地城鎮(zhèn)化與生活方式變革

產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了，生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變了，隨之而來的便是生活方式的變革。生產(chǎn)方式乃是生活方式變革的前提，生活方式則是生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的重要結果。若倒過來，就難免會重演“拔苗助長”的悲劇。在過去，這樣例子可以說是屢見不鮮，最常見的就是人為造城，“趕農(nóng)民上樓”，是“被動城鎮(zhèn)化”的典型表現(xiàn)。

基于此，高碑店村并沒有早早地“趕農(nóng)民上樓”，而是“產(chǎn)業(yè)先行”，即在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎上，再去進行舊村改造和新村建設，推進生活方式的變革，改善生活質(zhì)量。這是高碑店村推進就地城鎮(zhèn)化的基本模式，也是高碑店村變“被動城鎮(zhèn)化”為“主動城鎮(zhèn)化”的有益探索。

就像大多數(shù)城鄉(xiāng)結合部一樣，高碑店人“正在大量地失去土地，他們的農(nóng)業(yè)耕作史斷裂和終結了，而村落的歷史還在延續(xù)”。李培林：《〈農(nóng)民的終結〉譯者前言》，社會科學文獻出版社，2005年，第6頁。村里房屋老舊，村民居住條件普遍較差，離現(xiàn)代化的生活方式還有很大的差距。所以，高碑店村在推進就地城鎮(zhèn)化進程中，村落改造和新村建設就成了就地城鎮(zhèn)化不可或缺的一部分。

實際上，高碑店村早有舊村改造的計劃，即試圖通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設，一改凌亂衰敗的傳統(tǒng)村莊形象，建立整齊劃一的現(xiàn)代新村社區(qū)。但是，長期以來一直苦于沒有產(chǎn)業(yè)支撐，缺乏物質(zhì)基礎和資金支持。所以，直到古典家具產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模、有了產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟支撐之后，高碑店村才開始穩(wěn)步地推進村莊改造計劃。此外，2006年，高碑店村被列為“新農(nóng)村建設試點村”，2009年又被列入“城鄉(xiāng)一體化試點村”，為其推進村莊改造提供重要“契機”。

在此基礎上，2009年高碑店村便正式啟動了“新村建設”。高碑店村堅持“規(guī)劃先行、市政優(yōu)先、統(tǒng)籌發(fā)展、分布實施”的原則，按照“政府專項扶持、集體統(tǒng)一設計、村民出資建房”的思路，組織村民集體原址翻建房屋，統(tǒng)一建成商住一體的明清風格建筑。房屋全部都是三層樓房：二樓、三樓自住，一樓底商出租，整齊劃一，既美觀而又不失文化底蘊。這樣既改善了生活環(huán)境，又能夠創(chuàng)收。在建設過程中，房屋翻建資金沒有“坐等國家拿資金”，基本都是村民自理；如果資金不夠，村里面可以為村民擔保申請貸款。一開始村民還有顧慮，心里沒底?？墒?，因為有產(chǎn)業(yè)支撐，一樓底商可出租給商戶，按每年10萬元計，幾年內(nèi)就可以“回本兒”。于是，村民們便很快打消了的顧慮，吃上了“定心丸”。目前，村里舊村改造（西區(qū)）項目已經(jīng)完工，有529戶村民完成房屋“原地翻建”，村民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量均得到了極大改善，而且還能創(chuàng)收?，F(xiàn)在每戶出租一樓底商，年均收入都在10余萬元，有的甚至高達幾十、甚至上百萬元。

有了西區(qū)的成功經(jīng)驗，高碑店村東區(qū)改造項目也開展得非常順利。用村民的話說，“剩下600多戶的改造，幾乎沒有什么阻力，村民自己就搶著要建房?！鳖A計到2020年，高碑店村將建成1580棟樓房，按照現(xiàn)在租金標準，進行保守估計，那時候全村村民自有資產(chǎn)將達到158億元。

然而，我們必須認識到，這一切都是建立在“產(chǎn)業(yè)先行”的基礎上。產(chǎn)業(yè)先行，讓村民們有了舊村改造和新村建設的積極性和主動性，真正地變“被動城鎮(zhèn)化”為“主動城鎮(zhèn)化”。因為，如果沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，翻建的房屋沒有人租，不能夠為村民創(chuàng)收，那么高碑店村的村民自籌資金進行舊村改造和新村建設的模式，也很難得到村民的支持，就地城鎮(zhèn)化自然也不可能如此順利。

四、協(xié)商民主：就地城鎮(zhèn)化與治理機制

高碑店村的就地城鎮(zhèn)化是一種主動的城鎮(zhèn)化模式。這種主動性除了有產(chǎn)業(yè)先行的基礎外，還離不開高碑店村治理機制的創(chuàng)新。因為對于一個多元復雜的高碑店村而言，要讓所有的人都認可和參與到就地城鎮(zhèn)化模式中來并不是一件容易的事情。如何將“復雜的高碑店村”整合到就地城鎮(zhèn)化模式中，這實際上是一個治理機制的問題。

1理念更新：從管理到治理的轉(zhuǎn)變

從各國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史看，依據(jù)主體不同，城鎮(zhèn)化大體可以歸為兩種：一是市場主導的城鎮(zhèn)化；二是政府主導的城鎮(zhèn)化。前者在歐美城鎮(zhèn)化進程中表現(xiàn)的比較突出；后者則是我國在過去推進城鎮(zhèn)化進程中的最主要特征。李強等：《中國城鎮(zhèn)化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。不可否認，我國過去以政府為主導的城鎮(zhèn)化，有助于集中大量資源，在短時間內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，但隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，其問題也逐漸顯露出來，如“空城”、“鬼城”等大量出現(xiàn)。在新的歷史條件下，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會結構的加速轉(zhuǎn)型，社會主體開始變得的更加多元。所以，我國在推進城鎮(zhèn)化的過程中自然也不能再像過去那樣，走完全由政府主導的老路，而應當充分發(fā)揮多元主體的力量，合作共治。

這其中首先是要進行理念更新，即從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。社會管理與社會治理一字之差，其意義卻大相徑庭。傳統(tǒng)的社會管理更多強調(diào)的是以政府為主導自上而下地對社會進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制過程。鄭杭生：《社會建設和社會管理研究與中國社會學使命》，《中國社會科學》2011年第4期。而社會治理則更多強調(diào)各種社會主體的多元參與，上下互動，相互協(xié)商，合作共治。既有國家或政府的管理、控制、服務等工作，也有社會或市場對于政府的監(jiān)督、督促、批評等活動。治理理念的核心是多元參與。因此，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，我國也應當更多地培育和發(fā)揮多元社會主體的力量，共同參與和推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。事實上，城鎮(zhèn)化并不完全是政府部門的事情，完全由政府管的話，政府不僅管不了，也管不好。尤其是在城鄉(xiāng)結合部，更應如此。

如前所述，城鄉(xiāng)結合部在社會形態(tài)上是多元復雜的，這讓其在城鎮(zhèn)化過程中面臨諸多復雜的治理困境，有時候很難形成一致的意見。在這種情況下，如果政府強行自上而下進行推進，往往“吃力不討好”。就像村支部書記支芬說的那樣，“人管人累死人”。因此，高碑店村不斷進行體制機制的創(chuàng)新，即在黨委、政府的領導下，注重多元社會主體力量的培育，如市場力量、社會力量、公眾力量等，并充分地調(diào)動各社會主體的積極性、主動性，使它們共同參與到就地城鎮(zhèn)化中，實現(xiàn)了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。其基本措施有：

第一，建立“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，發(fā)揮市場作用。

“產(chǎn)業(yè)先行”讓各市場主體在高碑店村就地城鎮(zhèn)化及其治理過程中發(fā)揮了基礎作用。目前，高碑店村正在努力建設“三大產(chǎn)業(yè)園區(qū)”——“古典家具老街”、“文化藝術新街”、“國際中醫(yī)藥港”，目前已初步形成了三足鼎立之勢?！叭螽a(chǎn)業(yè)園區(qū)”共同支撐高碑店村的經(jīng)濟發(fā)展，成為了村集體經(jīng)濟及城鎮(zhèn)化的重要資金來源。例如，高碑店村通過“土地入股”的方式，折換成“國際中醫(yī)藥港”“國際中醫(yī)藥港”被業(yè)內(nèi)認為是中醫(yī)藥多門類服務平臺，并希望最終能打造出國家甚至世界的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的樣板，現(xiàn)在已列為市重點建設項目，一期工程總建筑面積為18萬平方米。6萬平方米的建筑面積，占總面積的1/3，作為村集體經(jīng)濟的自由資產(chǎn)，將成為村集體一筆非?？捎^的經(jīng)濟收入，收入主要用于村集體公共支出和村民、居民分紅。事實表明，高碑店村通過各種產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，各市場主體參與到城鎮(zhèn)化進程中，為就地城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進注入了強勁動力，提供了扎實的基礎。

第二，建立“五大協(xié)會”，促進社會協(xié)同。

這五大協(xié)會分別是“老干部協(xié)會”、“和事佬協(xié)會”、“巧媳婦協(xié)會”、“古典家具協(xié)會”、“民間文體協(xié)會”，它們在就地城鎮(zhèn)化及村莊治理中發(fā)揮了重要的協(xié)同作用?！袄细刹繀f(xié)會”，把村里的老黨員、老干部組織起來，為村里的大事小情出謀劃策，且村里面的重大事務一般都要先交老干部協(xié)會討論通過，在高碑店村就地城鎮(zhèn)化及其治理中充當了“智囊團”的作用。例如，建設“古典家具一條街”，就是由老干部協(xié)會首先提出的?！昂褪吕袇f(xié)會”，是把德高望重、在群眾中有一定威信、有愛心和責任心的村民代表組織在一起，專門調(diào)解糾紛。現(xiàn)在，“和事佬們”都被村民們公認為村里的“大了”?！按罅恕保谝恍┑胤揭话阒富閱始奕⒔M織者，而在高碑店村，“大了”則被賦予了一些新的涵義，即能了事、會了事的能人，即能調(diào)解矛盾糾紛，使其很快得以了結的人。不管是誰家的兒女不孝、婆媳鬧矛盾、妯娌明爭暗斗、姑嫂打架，只要經(jīng)過“大了”的調(diào)解，矛盾糾紛都能有效化解，化干戈為玉帛?！扒上眿D協(xié)會”，把村里心靈手巧的婦女組織在一起，向村民及外來游客義務傳授各種手工藝品制作技藝，義務為孤寡老人和殘疾人服務。“古典家具協(xié)會”，把村里的古典家具商戶組織起來，對古典家具從業(yè)者及經(jīng)營活動進行服務、溝通、監(jiān)督、協(xié)調(diào)，促進行業(yè)自律，有效地保證了高碑店村古典家具的品牌、品質(zhì)?！懊耖g文體協(xié)會”，涵括了高蹺老會、秧歌隊、腰鼓隊、合唱隊等，將村里多才多藝的村居民組織在一起，開展文體活動。在它的帶領下，文體活動組織起來了，村里的風氣也好了。

第三，建立“三項制度”，保證公眾參與。

這三項制度分別是“政策宣講”、“聯(lián)席會議”和“辦事公開”?！罢咝v”，是通過集體宣講和入戶宣講的方式，將村里最新的政策、制度和法規(guī)及時地告知每位村民，保證了村民們的知情權?！奥?lián)席會議”，是村里定期召開由村居民代表、老干部協(xié)會等參加的聯(lián)席會議，如村民代表大會等，共同商討，研究解決就地城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種突出問題，有針對性地制定解決方案，從而有效地保證了老百姓的參與權和決策權。“辦事公開”，是村里各項事務做到公開透明，花錢公開，辦事公平，并且村里矛盾一律公開解決。在高碑店村，政府部門不再是“一言堂”，而是成為了“裁判員”。例如，村集體利用村里廢舊公房，將其改建，用于解決困難村民的住房問題。但是，因改建房數(shù)量有限，可申報的卻有300多戶。面對這一問題，村里就張榜公布了所有申請者的家庭情況，由群眾選出住房最困難戶；然后，再由集體進行討論，大家共同決定最終名單。通過以上三項制度，促進村民們參與式協(xié)商，有效地保證了村民們的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權。

通過以上這些舉措，高碑店村有效地使村莊各種社會主體的力量得到培育，很好地將市場、社會、公眾的力量與黨委、政府結合在一起，上下互動，從而讓更多的社會主體共同參與到城鎮(zhèn)化及村莊治理的過程中，為城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進及有效治理提供強有力的保證。

2協(xié)商民主：城鎮(zhèn)化進程中的治理機制創(chuàng)新

治理理念除了強調(diào)“多元參與”外，其最根本的是要實現(xiàn)“合作共治”。而這其中必須要有一種機制進行保證，就是“協(xié)商民主”。所謂協(xié)商民主，是指政府、市場、社會以及公民個人等多元主體在公共治理過程中，通過對話、交流、討論等公共協(xié)商程序，自由地表達意見并傾聽不同的觀點，從而做出合理選擇和自主決策的機制。協(xié)商民主，乃是中國民主政治的一個重要特色。黨的十八大報告首次明確提出并系統(tǒng)論述了“協(xié)商民主”，并強調(diào)“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。十八屆三中全會進一步指出，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)?！?/p>

作為一種民主形式，協(xié)商民主并不簡單地等同于票決民主。協(xié)商更多的是指民主的過程，協(xié)商的結果最終通過票決進行確認，即“票決前有協(xié)商，協(xié)商之后必須進行票決，由票決產(chǎn)生結果”。李景治：《當代中國政治發(fā)展中的協(xié)商民主與票決民主》，《中國人民大學學報》2011年第5期?？梢?，協(xié)商民主的核心在于協(xié)商，是由議題提出、摸底調(diào)查、方案設計、集體決策、組織實施等一系列的環(huán)節(jié)組成。協(xié)商民主作為一種治理機制，其最主要目的是要達到合作共治，通過參與式協(xié)商和自主性決策，建立信任，達成共識，促進合作，實現(xiàn)共治。

事實上，高碑店村在就地城鎮(zhèn)化進程中，從一開始就堅持著“協(xié)商民主”的治理機制，并將“協(xié)商民主”貫穿于城鎮(zhèn)化及治理的全過程。政府不再是簡單地“替社會決策”，而是退為公共參與平臺的“搭建者”，鼓勵多元社會主體共同參與治理，相互協(xié)商，相互合作，從而形成協(xié)商民主、合作共治的基本治理機制。例如，高碑店村在舊村改造和新村建設過程中，從最初的議題提出到方案設計，再到方案確定以及最后的實施，每個環(huán)節(jié)都充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的特色。

（1）議題提出。2006年，在高碑店村被列為新農(nóng)村試點村之后，高碑店村在村情村貌的基礎上，在老干部協(xié)會的建議下，并在廣泛征求村民意見的基礎上，最終確定以西區(qū)為試點，啟動舊村改造工程。自此，舊村改造和新村建設正式被提上了的議事日程。

（2）摸底調(diào)查。在舊村改造過程中，高碑店村首先進行的一項工作就是進行摸底調(diào)查，即“摸清村民思想狀況、摸清家庭成員情況、摸清村民實際困難”；其目的主要是：能夠在方案設計中區(qū)分情況，因情施策，從而使方案能夠被更多地老百姓認同和接受。事實上，后來的政策出臺很多都依賴于前期的摸底調(diào)查，盡可能地尊重村民意愿。例如，對舊城改造的資金，實行“民辦公助”；“民辦公助”，是指一種舊城改造的資金籌集方式?！懊褶k”就是村民住宅實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一施工，資金由村民自己籌集；“公助”，就是公共設施等建設資金由村經(jīng)濟合作社負擔30%，其余部分向政府申請補助。對經(jīng)濟困難的家庭，村集體為其辦理擔保貸款；對高齡老人特別是80歲以上老人，為其解決了周轉(zhuǎn)房；對不想拆的住戶，不強制拆除；對重點人實行一人一法，進行合理溝通；等等。

（3）方案設計。在摸底的基礎上，高碑店村開始進行舊村改造和新村建設方案的設計工作，包括如房屋風格、出資模式、土地丈量等。并且，在方案設計過程中，還會及時征求村民以及駐地商戶的意見，進行溝通協(xié)商，不斷修改完善，期間先后共拿出了6套設計改造方案。

（4）集體決策。最終方案的出臺需要進行集體決策，即要經(jīng)過村民代表大會討論通過。例如，從2006～2009年三年間，高碑店村共召開了9次村民代表大會，由村民進行表決，先后共通過25項提案，才最終確定了舊村改造和新村建設的總體方案。

（5）組織實施。方案確定后，緊接著就是實施。整個實施過程，始終秉持公開、公平、公正的“三公”原則，接受全體村民的監(jiān)督。例如，在丈量宅基地過程中，不量“人情面積”、不評“人情等級”，所有房屋面積的測評結果都要經(jīng)過村民反復核實，并且予以公示。對實施中出現(xiàn)的一些問題，高碑店村還會積極調(diào)動各種力量，如和事老協(xié)會的“大了”進行勸解。

總之，高碑店村在整個舊城改造和新村建設以及就地城鎮(zhèn)化過程中，都充分體現(xiàn)了“協(xié)商民主”特色?？梢哉f，“在高碑店，民主既是制度，也是習慣”。郜晉亮、何燁：《支芬：把心掏給高碑店村》，《農(nóng)業(yè)日報》2012年8月27日。也正是在這種“協(xié)商民主”的制度和習慣下，有更多的社會主體參與到城鎮(zhèn)化進程中來，政府、市場、社會和公民個人各司其職，相互協(xié)商，從而實現(xiàn)“合作共治”。在整個過程中，政府不再是城鎮(zhèn)化的主導者，而是城鎮(zhèn)化的服務者；老百姓才是城鎮(zhèn)化的主導者，可以自主地選擇自己喜歡的就地城鎮(zhèn)化模式，掌握了城鎮(zhèn)化的主動權。正因如此，高碑店村在就地城鎮(zhèn)化進程中才走得如此穩(wěn)健，也更具有活力，實現(xiàn)了從原來的“三無”村轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“發(fā)展有后勁、人人有事干、生活有樂趣”的“三有”村。魏賀：《發(fā)揚民主暢所欲言》，《人民日報》2012年11月10日。

五、結論

當前，我國正處在城鎮(zhèn)化的新階段，即新型城鎮(zhèn)化階段。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化或市民化，即從農(nóng)民在生產(chǎn)方式、生活方式等方面全方位向市民轉(zhuǎn)變的過程。然而，需要特別指出的是，人的城鎮(zhèn)化可以有多種路徑，并不一定就是到大城市，而應當大、中、小城市和小城鎮(zhèn)并舉。大城市化雖然有一定的資源集中優(yōu)勢，但很容易造成城鄉(xiāng)之間、城市之間甚至城市內(nèi)部發(fā)展的不均衡。基于此，本文認為就地或就近城鎮(zhèn)化應當是一種更符合現(xiàn)階段中國國情的一種城鎮(zhèn)化方式。

本文著重探討了城鄉(xiāng)結合部就地城鎮(zhèn)化這一種類型，并對其推進模式及其治理機制進行了分析和研究。城鄉(xiāng)結合部是介于城市與鄉(xiāng)村之間的中間地帶，“亦城亦鄉(xiāng)”，這無形中造成了城鄉(xiāng)結合部就地城鎮(zhèn)化的特殊困境。這其中最大的困境就是農(nóng)民的“失地之困”，讓他們失去了最基本的生存來源。同時，城鄉(xiāng)結合部體制上的二元和人口上的多元，也讓其在推進城鎮(zhèn)化的過程中面臨諸多治理難題。

高碑店村作為典型的城鄉(xiāng)結合部，在就地城鎮(zhèn)化過程中取得了成功。高碑店村就地城鎮(zhèn)化的成功，首先要歸功于“產(chǎn)業(yè)先行”的推進模式。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅為高碑店村的就地城鎮(zhèn)化提供了重要的物質(zhì)保障，也讓高碑店人掌握了城鎮(zhèn)化的主動權，變被動城鎮(zhèn)化為主動城鎮(zhèn)化。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎上，高碑店村開始推進舊村改造和新村建設。如果說產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進了村民們生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的話，那么新村建設則主要帶來的是生活方式的變革。雖說生產(chǎn)方式和生活方式是人的城鎮(zhèn)化兩個最基本的方面，但二者并非總是同步的。一般來說，生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變在先，生活方式轉(zhuǎn)變在后。高碑店村的成功，關鍵就在于它遵循了這一規(guī)律。

同時，高碑店村的成功，還要歸功于其在就地城鎮(zhèn)化過程中治理機制的創(chuàng)新，即“協(xié)商民主”的治理機制。治理的核心在于：多元參與，合作共治。所以，高碑店村在黨委和政府領導下，非常注重各種社會力量的培育，如市場力量、社會力量、公眾力量等，讓多元社會主體共同參與到城鎮(zhèn)化中來，相互協(xié)商，相互合作。這其中一項重要機制就是協(xié)商民主：一是參與式協(xié)商，要求各個環(huán)節(jié)中都應當有多元主體的廣泛參與，充分協(xié)商；二是自主性決策，要求政府不再是簡單地“替社會決策”，而是讓社會自主決策。協(xié)商民主可以說是貫穿于高碑店村就地城鎮(zhèn)化進程中的一項基本的治理機制。通過協(xié)商民主，高碑店村在就地城鎮(zhèn)化進程中多元主體建立了信任，達成了共識，促進了合作，實現(xiàn)了共治；同時，也使老百姓真正掌握了城鎮(zhèn)化的主動權，實現(xiàn)了主動城鎮(zhèn)化。

作者單位：胡寶榮，中國人民公安大學社會學教研室；李強，清華大學社會科學學院、清華大學城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)同創(chuàng)新中心

責任編輯：秦開鳳