孔凡義 潘攀

社區(qū)、社會(huì)組織、社工，是社會(huì)建設(shè)和管理中的三個(gè)基本元素，可以激活基本元素的活力和動(dòng)力，更加有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

太倉(cāng)是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中的強(qiáng)縣，不僅經(jīng)濟(jì)富足，基層民主的基礎(chǔ)也非常深厚。在上世紀(jì)90年代，太倉(cāng)人制定了全國(guó)第一個(gè)《村民自治章程》。2004年，全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組在太倉(cāng)召開(kāi)“全國(guó)村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作會(huì)議”，太倉(cāng)村民自治經(jīng)驗(yàn)走向全國(guó)。2008年起，太倉(cāng)又作為試驗(yàn)田，先行先試，全面推進(jìn)“政社互動(dòng)”工作，有效形成了基層社會(huì)服務(wù)和管理的合力。

那么，政社互動(dòng)是誰(shuí)與誰(shuí)互動(dòng)？如何互動(dòng)？互動(dòng)什么？互動(dòng)導(dǎo)致了哪些改變呢？筆者帶著這些疑問(wèn)，到太倉(cāng)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

針線關(guān)系的煩惱

太倉(cāng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣，綜合實(shí)力連年處于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市）前十位。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了民主和權(quán)力意識(shí)的覺(jué)醒，也促進(jìn)了基層民眾自治能力的提高。從1992年起，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下推行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民代表會(huì)議主席、村民議事為主要形式的決策程序，在全國(guó)首先制定了《村民自治章程》，走上了民主決策制度逐步健全和程序逐步規(guī)范的道路。隨后，太倉(cāng)推出了一系列基層民主自治的創(chuàng)舉。2000年，選民直接提名，并以得票多少確定候選人；2003年起，不再預(yù)設(shè)候選人，而是直接采取無(wú)記名投票進(jìn)行“海選”，直接把村和社區(qū)的民主提名權(quán)交給了村民……

但是隨著太倉(cāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基層群眾自治也遇到了瓶頸。一方面，村（居）委會(huì)要為基層群眾提供更多的公共服務(wù)，要為基層群眾負(fù)責(zé)；另一方面，村（居）委會(huì)也要承接政府機(jī)構(gòu)的行政任務(wù)，成為政府的“腿”。村（居）委會(huì)成為了“三明治”，受到基層群眾和政府機(jī)構(gòu)的雙向擠壓而不知所措。

基層群眾自治所面臨的行政束縛越來(lái)越強(qiáng)。政府與基層群眾自治組織職責(zé)交叉、權(quán)限不明的弊端日益突出。各部門(mén)、各條線都強(qiáng)調(diào)行政管理進(jìn)村（居），本來(lái)是服務(wù)進(jìn)村（居）的，現(xiàn)實(shí)中演變?yōu)槿蝿?wù)進(jìn)村（居）、責(zé)任進(jìn)村（居）。上面千條線，底下一根針，各種檢查、評(píng)比、考核，應(yīng)接不暇，哪個(gè)婆婆都得罪不起，村（居）不堪重負(fù)，基層自治能力呈現(xiàn)弱化和缺失現(xiàn)象。城廂鎮(zhèn)中區(qū)社區(qū)居委會(huì)主任王金亞說(shuō)，法律上，村（居）委會(huì)是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織?？呻S著越來(lái)越多的政府職能延伸到第一線，村（居）委會(huì)的自治功能式微，反而呈現(xiàn)出“政府化”趨勢(shì)。

太倉(cāng)市委、市政府深刻認(rèn)識(shí)到，基層群眾自治的發(fā)展不僅需要村（居）委會(huì)的自我救贖，也迫切需要政府機(jī)構(gòu)的放權(quán)。在找到病癥以后，太倉(cāng)立刻對(duì)癥下藥，通過(guò)推進(jìn)政社互動(dòng)，為基層群眾自治“松綁”。所謂政社互動(dòng)，是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的簡(jiǎn)稱，主要是通過(guò)政府行政權(quán)力的自我約束，實(shí)現(xiàn)基層自治組織的權(quán)力歸位，通過(guò)基層自治組織自治能力的提升，實(shí)現(xiàn)與政府行政管理的承接互動(dòng)。

從上級(jí)下級(jí)

到甲方乙方

為給基層群眾自治發(fā)展的空間，太倉(cāng)市花了近一年時(shí)間，通過(guò)部門(mén)清理、專家審核、村居討論、社會(huì)公示、市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)等程序，于2010年3月出臺(tái)《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》“兩份清單”，整理出“自治組織依法履職事項(xiàng)清單”共10項(xiàng)，清理出“行政權(quán)力限制事項(xiàng)清單”共27項(xiàng)。該清單明確本單位延伸至基層群眾自治組織工作事項(xiàng)的具體內(nèi)容、工作目標(biāo)。按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)從責(zé)走”的原則，基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)試行委托管理。除法定要求外，不再簽訂行政責(zé)任書(shū)，對(duì)于未列入公布事項(xiàng)的，不得以行政命令方式要求基層群眾自治組織予以協(xié)助，基層群眾自治組織也有權(quán)拒絕協(xié)助工作。

2010年起，太倉(cāng)市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府與不再簽訂任何形式的行政責(zé)任書(shū)。與此同時(shí)，把以往行政命令式的“責(zé)任書(shū)”改為平等協(xié)商式的“協(xié)議書(shū)”。由鎮(zhèn)政府與基層群眾自治組織對(duì)協(xié)議書(shū)內(nèi)容進(jìn)行專門(mén)協(xié)商，基層群眾自治組織可以通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議征求意見(jiàn)。筆者在城廂鎮(zhèn)與西區(qū)社區(qū)的協(xié)議書(shū)上看到：甲方“城廂鎮(zhèn)政府”，乙方“西區(qū)社區(qū)居委會(huì)”，乙方要對(duì)甲方做好24項(xiàng)協(xié)助管理的具體事項(xiàng)，而甲方將對(duì)乙方的管理情況實(shí)施評(píng)估，并根據(jù)完成情況向乙方支付協(xié)助管理經(jīng)費(fèi)?！耙郧笆秦?zé)任狀，雙方就像是上下級(jí)；現(xiàn)在改簽協(xié)議了，就變成了伙伴關(guān)系?！蓖踅饋喺f(shuō)。如今，政府部門(mén)要社區(qū)辦什么事，年前都簽好協(xié)議，協(xié)議里有的，居委會(huì)才會(huì)去做。通過(guò)“兩份清單”，村（居）委會(huì)不再是政府的下級(jí)辦事機(jī)構(gòu)，而變成了政府的乙方單位，形成了契約關(guān)系。

通過(guò)“兩份清單”，政府把原來(lái)伸出去的“手”又收了回來(lái)，改變過(guò)去政府行政命令干涉自治組織自治權(quán)力的情況，行政命令轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓笇?dǎo)，體現(xiàn)政府與自治組織主體之間的相互尊重。政府與村（居）委會(huì)簽訂協(xié)助管理協(xié)議，自治組織擺脫行政依賴，政府改變直接干預(yù)自治組織行為。村（居）干部逐步改變價(jià)值朝向，改變以往鎮(zhèn)政府對(duì)基層群眾自治組織的直接管理和干預(yù)，走向政府與基層群眾自治組織的協(xié)商治理。基層群眾自治組織不再是鎮(zhèn)政府的“腿”，而是介于政府和群眾之間的中介。

從單向考核

到雙向評(píng)估

“兩份清單”厘清了政社關(guān)系，確定了政社邊界，那么是不是意味著政社之間可以老死不相往來(lái)呢？答案不是的。太倉(cāng)的政社互動(dòng)不僅僅是確權(quán)定邊，還要推進(jìn)政社之間的交流、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。那么，如何使政社互動(dòng)動(dòng)起來(lái)呢？太倉(cāng)找到了一個(gè)杠桿：雙向評(píng)估。

太倉(cāng)建立由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評(píng)估小組和由村（居）黨組、村（居）干部、村（居）民代表組成的政府履職履約情況評(píng)估小組，對(duì)雙方履約情況進(jìn)行年度評(píng)估，并完善評(píng)估結(jié)果與基層政府責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人以及村干部雙方績(jī)效考核掛鉤機(jī)制。考核過(guò)程將擴(kuò)大社會(huì)參與，逐步引入社會(huì)滿意度第三方調(diào)查機(jī)制，對(duì)雙方履職履約進(jìn)行跟蹤問(wèn)效。

在試點(diǎn)工作中，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把《基層自治組織協(xié)助政府管理事項(xiàng)協(xié)議書(shū)》看作是政社互動(dòng)試點(diǎn)工作的實(shí)踐平臺(tái)。鎮(zhèn)在平等協(xié)商、精心起草有關(guān)協(xié)議書(shū)后，將其發(fā)送給各村（居），在群眾中進(jìn)行公開(kāi)，讓村（居）組織群眾進(jìn)行討論，在認(rèn)識(shí)達(dá)成基本一致的基礎(chǔ)上，由村（居）民代表通過(guò)民主決策日會(huì)議進(jìn)行表決。表決通過(guò)后，再由村（居）委會(huì)主任與鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人簽約。協(xié)議書(shū)簽定后，各村（居）按照協(xié)議上的協(xié)管事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)施，也稱之為“履約”；同時(shí)還要履行法律賦予自治組織的各項(xiàng)義務(wù)，即市政府明確的《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》，也稱之為“履職”。政府必須認(rèn)真按照協(xié)議條款進(jìn)行履約，主要是加強(qiáng)協(xié)管事項(xiàng)的行政指導(dǎo)、基礎(chǔ)建設(shè)的服務(wù)保障以及委托管理的財(cái)政支付。

在雙向評(píng)估過(guò)程中，對(duì)于村（居）干部的服務(wù)，太倉(cāng)市既讓政府職能部門(mén)打分，也讓村（居）民打分。此外，每年年中、年末，太倉(cāng)市各鎮(zhèn)政府及市各部門(mén)，與基層組織互相就履約情況進(jìn)行打分“考核”，基層自治組織可以對(duì)行政越界的擅入事項(xiàng)，亮出“紅牌”。通過(guò)雙向評(píng)估，群眾、村（居）干部和政府職能機(jī)構(gòu)都被動(dòng)員起來(lái)參與監(jiān)督，促進(jìn)了他們之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)。一旦群眾與政府，村（居）干部必須要作為中間人與群眾、政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，否則雙向評(píng)估難以過(guò)關(guān)。同樣地，為了不被亮“紅牌”政府也不敢隨意向村（居）委會(huì)攤派任務(wù)，即使有什么行政任務(wù)需要村（居）委會(huì)配合，也必須與村（居）委會(huì)協(xié)商。

通過(guò)改革，太倉(cāng)政府和群眾自治組織之間不再是政府權(quán)力的單向行使，而是變成了二者之間的雙向監(jiān)督和制約。通過(guò)雙向履約評(píng)估機(jī)制，政府與自治組織相互評(píng)估監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)村民與自治組織、自治組織與政府的互動(dòng)。

從兩委突破

到三社聯(lián)動(dòng)

在政社互動(dòng)改革設(shè)計(jì)時(shí)，太倉(cāng)預(yù)測(cè)到改革的阻力很大。他們深切地知道，放權(quán)就意味著放棄利益。因此，為了降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，太倉(cāng)選擇了漸進(jìn)式改革模式，首先把村（居）委會(huì)納入改革試點(diǎn)。隨著改革的成功，政社聯(lián)動(dòng)的示范效應(yīng)顯現(xiàn)，太倉(cāng)考慮把政社互動(dòng)拓展，不僅要發(fā)揮（居）委會(huì)的自治功能，也充分挖掘社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才的作用。

2012年2月，太倉(cāng)市下發(fā)《太倉(cāng)市“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施計(jì)劃》，要求在社會(huì)建設(shè)中充分發(fā)揮社區(qū)的平臺(tái)作用、社會(huì)組織的協(xié)同作用、社會(huì)工作人才的專業(yè)作用。他們把實(shí)施計(jì)劃分解成17項(xiàng)專項(xiàng)任務(wù)分派給各政府職能機(jī)構(gòu)。

城廂鎮(zhèn)中區(qū)社區(qū)黨委書(shū)記王金亞介紹說(shuō)，在實(shí)施“政社互動(dòng)”中，政府把一手抓不到邊而群眾又迫切需求的事項(xiàng)，通過(guò)委托落實(shí)到了社區(qū)，這給社區(qū)能力的提升贏得了機(jī)遇，同時(shí)也提出了挑戰(zhàn)。在承接過(guò)程中，借助了三股力量，一是駐區(qū)單位的志愿力量。我們有18家駐區(qū)單位、近百名志愿者參加的陽(yáng)光愛(ài)心服務(wù)站，扶貧幫困、助殘扶殘、維護(hù)治安、養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共設(shè)施維護(hù)、社會(huì)矛盾調(diào)處等社會(huì)管理事項(xiàng)，大部分是通過(guò)愛(ài)心服務(wù)站實(shí)施的。二是社區(qū)群眾的骨干力量。我們成立了以社區(qū)群眾為骨干的陽(yáng)光藝術(shù)團(tuán)，為社區(qū)群眾開(kāi)展文藝演出，既滿足了社區(qū)群眾對(duì)文化服務(wù)的需求，又達(dá)到了自我教育、自我服務(wù)的目的。三是專業(yè)社會(huì)組織的力量。對(duì)一些特殊的事項(xiàng)，我們正在嘗試通過(guò)社區(qū)比較專業(yè)的社會(huì)組織或民間組織來(lái)有償實(shí)施。

城廂鎮(zhèn)南區(qū)社區(qū)有一個(gè)專門(mén)為老人服務(wù)的日間照料中心，在政社互動(dòng)實(shí)施前，中心的日常事務(wù)由民政部門(mén)派下來(lái)的兩名工作人員管理，如今，中心的事務(wù)都交給了社區(qū)內(nèi)的紅楓愛(ài)心志愿服務(wù)隊(duì)。太倉(cāng)市民政局社會(huì)組織科科長(zhǎng)顧群豐說(shuō)，社區(qū)、社會(huì)組織、社工，是社會(huì)建設(shè)和管理中的三個(gè)基本元素，可以激活基本元素的活力和動(dòng)力，更加有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）