熊宇虹等

[摘 要]本文以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度整合的視角，介紹新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部構(gòu)成要素，并分析各要素之間的配合程度，即制度內(nèi)部兼容性問題。這一問題的探討，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，有著建設(shè)性的理論意義。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老；農(nóng)村養(yǎng)老保險；制度兼容性問題

[中圖分類號]F842.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0156-03

1 問題的緣起

1.1 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性的含義

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度兼容性，指新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度內(nèi)部諸要素之間以及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度之間的配合程度。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度之間的配合程度稱之為該制度的外部兼容性，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度內(nèi)部諸要素之間的配合程度，稱為該制度的內(nèi)部兼容性。

1.2 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性問題的歷史源流

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立以2009年9月1日國務院頒布《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》為標志。該指導意見要求首先在全國覆蓋面10%的地區(qū)進行試點，并最終在2020年實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的全覆蓋。2012年，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已實現(xiàn)了全覆蓋，提前8年完成了該指導意見提出的任務目標。

在此基礎(chǔ)上，2011年6月7日國務院頒布《國務院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度面向全國推廣，并已于2012年實現(xiàn)了全覆蓋。

2014年2月21日，國務院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見以下簡稱《意見》?！?，2月24日，人力資源與社會保障部、財政部印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》以下簡稱《辦法》。，這兩個重要文件的印發(fā)，標志著中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度走上了統(tǒng)一制度框架之路。

1.3 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性問題的復雜性

國務院提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的總體任務之后，我們必須清醒地認識到，由于城鄉(xiāng)兩個居民養(yǎng)老保險制度的建立時間都不長，無論是兩個制度的內(nèi)部兼容性問題還是外部兼容性問題外部兼容性問題將另文專述。都尚未徹底解決。從完善中國社會保障制度總體框架的角度看，兩個制度的合并是非常必要的，但如果解決不好制度兼容性問題，勢必會嚴重影響合并后制度的總體效能。

在兩個制度合并之后，探討新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性問題似乎應直接升格為探討統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的兼容性問題。但統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度目前尚在整合過程中，預計于2020年建成，因此，在兩個舊有居民養(yǎng)老保險制度合并、整合的過程中難免會存在各種各樣的沖突和不協(xié)調(diào)，亦即會面對不同程度的制度兼容性問題。本文僅探討內(nèi)部兼容性問題。

2 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度框架及制度的內(nèi)部兼容性問題

2.1 整合前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度框架

整合前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度框架包括的三個組成部分。

第一，籌資機制。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度針對的對象是16歲以上未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，其基金來源于三個主體：參保人、集體和政府。其中的參保人個人繳費劃分為100到500五個年費檔次，參保人可自愿選擇繳費檔次。集體主要是有條件為參保人提供資助的村集體。政府對基金投入的原則是，中央政府和地方政府按照一定的規(guī)則共同補貼參保人。

第二，待遇機制。

上述來源所籌集的資金，除中央政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，其他資金全部進入?yún)⒈Ｈ说膫€人賬戶，多繳多得，財產(chǎn)個人所有。對于已經(jīng)達到60歲的農(nóng)村老年居民，中央政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，地方政府可根據(jù)實際情況對長期繳費的參保人加發(fā)養(yǎng)老金，加發(fā)部分的資金由地方政府出資。制度實施時，未享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村老年人口，無須繳費直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。

第三，管理機制。

參保人信息統(tǒng)一納入社會保障信息管理系統(tǒng)（“金?！惫こ蹋筛鞯胤缴鐣ｋU管理部門統(tǒng)一管理?；饑栏駡?zhí)行收支兩條線管理原則，單獨記賬、核算，按照有關(guān)規(guī)定保值增值。管理部門的公務開支納入地方財政預算，不從同級基金中支取。

2.2 整合前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部兼容性問題

整合前，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度獨立運行，由于制度框架要素的設(shè)計總體合理，制度的內(nèi)部兼容性較好，卻仍然存在一些兼容性問題。

第一，籌資機制方面。

村集體仍然被列為資金來源，不同的村集體對農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險投入能力相差很大，這樣會使得生活于不同村集體的農(nóng)村居民未來在享受養(yǎng)老保險時出現(xiàn)待遇差別。比如，經(jīng)濟能力很強的村集體，對所屬村民的養(yǎng)老保險投入能力強，但卻往往缺乏動力，因為他們會覺得與其大規(guī)模向社會保障投入而被“被平均”不如自辦養(yǎng)老福利。而另一些村集體的經(jīng)濟能力很弱甚至負債累累，它們無力為所屬農(nóng)村居民做任何形式的投入，這就使得新型農(nóng)村養(yǎng)老保險很難在現(xiàn)實中秉持社會保障的公平原則。

同時，養(yǎng)老保險的政府投入主體為中央政府財政和地方政府財政。中央政府財政及時、足額投入資金的能力很強，而地方政府財政的投入能力各省市自治區(qū)、各地市縣的差別很大，一些財政能力不足的地方政府，無力全額投入又不得不完成投入。就會存在地方政府為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中設(shè)限以降低給付壓力的可能，這就很難真正實現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的全覆蓋了。

第二，待遇機制方面。

總體而言，中國農(nóng)村居民也有強烈的養(yǎng)老保險需求，但無論是農(nóng)民自身，還是政府和村集體，都無力為他們提供足以滿足其需求的養(yǎng)老保險待遇?，F(xiàn)實情況是，每個月55元甚至翻倍的養(yǎng)老保險待遇水平，也不能真正徹底地解決中國農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險問題，農(nóng)民養(yǎng)老最終還是要很大程度上依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。也就是說，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的給付待遇與農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求之間存在著短期內(nèi)無法跨越的兼容性鴻溝。

此外，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計中與繳費水平掛鉤的待遇原則，這也在事實上造成了不同繳費能力的農(nóng)村居民享受待遇上的差別。特別是制度設(shè)計中強調(diào)對于長期繳費的農(nóng)村居民，有條件的地方政府可給予適當補助的條款，在制度實行初期作為鼓勵農(nóng)村居民積極加入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的手段是可行的，但如果長期保持下去，則會帶來很多負面作用。比如，部分農(nóng)村居民生活困難，繳費能力弱，容易出現(xiàn)斷繳現(xiàn)象，也因為斷繳，就很難獲得地方政府的補助，這就會造成參保農(nóng)村居民盡了最大義務卻仍然不能享受同等待遇的事實上的歧視。

第三，管理機制方面。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險興辦時間較短，到目前，基金累積金額不高。但隨著時間的不斷延續(xù)，隨著基金累積金額越來越大，基金保值增值的壓力也會越來越大。2011年頒布的《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，基本養(yǎng)老金逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會保險金逐步實行全省統(tǒng)籌。目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金尚不能做到全國統(tǒng)籌，在這一現(xiàn)實條件下，從基金管理角度說，很難實現(xiàn)規(guī)模化效益，加之不同省區(qū)、縣區(qū)分塊管理，比較容易出現(xiàn)混亂，保值增值目標很難較好實現(xiàn)。

2.3 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度框架

2014年2月21日《意見》中明確提出了對舊有兩種居民養(yǎng)老保險制度框架的改進和整合意見。

2.3.1 籌資機制

在舊有兩個居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，提出進一步的改進措施：

第一，參保人個人年費繳費檔次進一步劃分為100到2000十二檔。

第二，關(guān)于集體資助主體。對農(nóng)村居民，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險原有的村集體的資助主體地位繼續(xù)保留；對全體城鄉(xiāng)居民，明確提出了鼓勵公益慈善組織和其他經(jīng)濟組織成為資助主體。

第三，政府鼓勵參保人多繳年費，對年費繳費500元以上檔次的城鄉(xiāng)居民，補貼不低于每人每年60元。

2.3.2 待遇機制

在舊有兩個居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，提出進一步的改進措施：

第一，中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準正常調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準。

第二，鼓勵有條件的地方政府可以結(jié)合本地實際探索建立喪葬補助金制度。

2.3.3 管理機制

《意見》中對舊有的兩種居民養(yǎng)老保險制度的管理機制做出的最大改變是專門頒布的《辦法》，提出允許合并后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可以跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。

2.4 整合后新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部兼容性問題

整合后的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，從制度設(shè)計角度說，已經(jīng)不再是獨立的養(yǎng)老保險項目，而成為了居民養(yǎng)老保險的一個組成部分。就當前情況而言，整合過程還在進行之中，整合程度不高，還未完全形成真正統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。這一整合過程，按照《意見》規(guī)定，將在2020年完成。

整合后的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，并沒有徹底改變既往的內(nèi)部兼容性問題，而且還造成了一些新的問題。比如，雖然《辦法》提出允許農(nóng)村居民養(yǎng)老保險金可以跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，但因為戶籍制度等諸多方面因素的制約，實際較難實現(xiàn)。

3 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的展望

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從設(shè)計并推行至今區(qū)區(qū)5年就與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。在中國社會保障制度建設(shè)的總體格局中，這是具有里程碑意義的一件事。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計層面不存在明顯缺陷，但卻在與現(xiàn)實結(jié)合方面表現(xiàn)出了一些不適應、不匹配的內(nèi)部兼容性問題。在這些內(nèi)部兼容性問題里，有些是短期內(nèi)容易解決的問題，比如基金管理領(lǐng)域的統(tǒng)籌層次提高問題，這主要是個技術(shù)性問題，假以三五的時日，相對容易解決。而另一些問題則是在短期當中很難解決的問題，比如，農(nóng)民收入差別導致農(nóng)民繳費能力和享受待遇差別的矛盾等問題，就很難在短期內(nèi)解決。

展望新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度乃至整合后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展前景，不難得出如下結(jié)論。

第一，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以及整合后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的制度設(shè)計層面沒有明顯的設(shè)計缺陷，但從執(zhí)行層面上看，制度落實與農(nóng)村居民的現(xiàn)實需求呈現(xiàn)一定程度的脫節(jié)。

第二，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度及整合后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建設(shè)中存在的部分問題，只有依靠農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟水平的提高才能徹底解決，這已經(jīng)超出了該制度本身的范疇。

第三，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度及整合后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在未來的建設(shè)中能夠多大程度上反過來促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，促進農(nóng)村社會的發(fā)展，取決于該制度能夠多大程度上解決現(xiàn)實的農(nóng)村居民養(yǎng)老需求。