胡明剛

3月16日，中共中央、國務(wù)院正式公布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）。這份30多章合計3萬多字的文件無疑將成為今后一段時期中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。實際上，一年多前的2012年12月，就已經(jīng)傳出國家已經(jīng)制定出城鎮(zhèn)化相關(guān)政策草案。如今，該項規(guī)劃終于掀開神秘面紗。

目前，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與中國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。新出臺的《規(guī)劃》提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，并實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。據(jù)國家發(fā)改委副主任徐憲平介紹，根據(jù)這個核心目標(biāo)，未來6年總的常住人口城鎮(zhèn)化率需提升6.3%，年均提升1.05%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升9%，年均提升1.5%。

《規(guī)劃》還稱，大中城市可設(shè)置參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求，但最高年限不得超過五年。特大城市可采取積分制等方式，設(shè)置階梯式落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。同時，改革戶籍制度，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，還原戶籍本來的人口登記管理功能。并且建立居住證制度，全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據(jù)，城鎮(zhèn)流動人口暫住證持有年限累計進(jìn)居住證。

根據(jù)《規(guī)劃》，中國還將全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬～100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬～300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。

《規(guī)劃》提出，要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向。在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，要培育發(fā)展若干新的城市群，如成渝、中原、長江中游、哈長城市群等城市群，引領(lǐng)國土空間的均衡發(fā)展，培育區(qū)域新的增長極。

在3月19日舉行的新聞發(fā)布會上，徐憲平介紹說，目前我國東部地區(qū)京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，但這些地區(qū)現(xiàn)在面臨的生態(tài)環(huán)境壓力和國際競爭壓力在加大，需要調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級。反觀中西部地區(qū)，資源承載能力相對較強(qiáng)，人口較少，但潛力卻沒有得到發(fā)揮。另一方面，從城市布局來看，目前我國1000萬人口以上的城市達(dá)到了6個，500萬到1000萬的有10個，100萬以上則有142個。大城市的人口數(shù)量與環(huán)境綜合承載能力之間的矛盾越來越大。

《規(guī)劃》另一新穎之處，就是同時也布局了城市建設(shè)投融資機(jī)制改革。在本次《規(guī)劃》中，值得一提的是，《規(guī)劃》提出要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，在建立健全地方債券發(fā)行管理制度與評級制度同時，允許地方政府發(fā)行債券以推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外，還將鼓勵創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動股權(quán)投資，提高直接融資的比重。

財政部副部長劉昆表示，下一步財政部將重點(diǎn)做好3點(diǎn)工作。一是加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度。依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行地方政府債券制度，探索一般債券與專項債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法。二是推廣使用“政府與社會資本合作模式（PPP）”。對消費(fèi)者付費(fèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推廣使用PPP模式。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等公開透明的方式，事先明確收益承諾機(jī)制，吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理。切實規(guī)范地方政府舉債行為，厘清政府與企業(yè)關(guān)系，正確引導(dǎo)市場預(yù)期，防范和化解財政金融風(fēng)險。

3月23日，在“中國發(fā)展高層論壇”上，徐憲平具體闡釋了走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路需要重點(diǎn)實施的五大任務(wù)：一是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；二是優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)；三是提高城市可持續(xù)發(fā)展；四是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；五是改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制。

在此次論壇上，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民對可能產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化熱潮發(fā)出警示，地方在十八大以后各方面對推進(jìn)城鎮(zhèn)化的熱情特別高漲，但由于認(rèn)識不一致、做法很不相同，存在著一哄而上的傾向，所以亟待中央來糾偏。否則，看起來可能轟轟烈烈一時提高眼前的增長速度，但是負(fù)面的效果卻很大，中長期會帶來很多的危害。

此外，楊偉民還指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化最主要是要把握好兩個分工，一個是市場和政府的分工，要堅持市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會治理等方面的職能。第二是要處理好中央和地方的關(guān)系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局，地方按照這樣的大政方針來擴(kuò)大工作。