楊薇

國外民機產(chǎn)業(yè)政策支持方式

民機產(chǎn)業(yè)作為國家戰(zhàn)略性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展一直受到各國政府的大力扶持。世界民用航空工業(yè)強國的成長軌跡清晰表明，民機產(chǎn)業(yè)崛起的背后靠的是幾十年不動搖的國家意志和國家力量的鼎力支持。這在世界民機巨頭的發(fā)展史中，得到了淋漓盡致的詮釋。本文就世界航空強國對民機產(chǎn)業(yè)的扶持方式和政策特點進行了研究。

大力支持民機技術(shù)發(fā)展

美國政府主要通過對民機技術(shù)給予大量投入來扶持民機工業(yè)。美國國防部（DOD）通過制定并實施“應(yīng)用技術(shù)研究與開發(fā)計劃”，援助相關(guān)科研機構(gòu)，保持美國民用航空技術(shù)的國際先進地位和國家經(jīng)濟安全。美國航空航天局（NASA）通過“國家航空航天局研究與發(fā)展計劃”資助了大量的民用航空技術(shù)研究與發(fā)展項目，“飛機能源效率計劃”、“降噪計劃”和“高速運輸機計劃”等大規(guī)模的研究項目及“冰傳感器”、“風(fēng)切變探測”、復(fù)合材料機翼等成果，以及聯(lián)邦航空局（FAA）的大量安全問題研究項目，都是直接有助于民機發(fā)展的。

歐盟對航空技術(shù)的支持，主要體現(xiàn)在對長遠戰(zhàn)略發(fā)展起作用的科學(xué)技術(shù)研究的投入上。歐盟將其航空收入的15%用于科研，每年超過90億歐元，在歐盟第六研發(fā)框架計劃中，航空航天預(yù)先研究領(lǐng)域的經(jīng)費投入達到了10.75億歐元。并在全球建立研究體系，保證其民用航空產(chǎn)品成為最具有競爭力的產(chǎn)品。這種支持不僅對空客，而且對歐盟航空工業(yè)的發(fā)展有著決定性的作用。歐洲主要國家也堅持對民機技術(shù)發(fā)展給予大量的投資，例如德國政府長期以來重點扶持研究開發(fā)高效、安全和有利環(huán)保的飛機發(fā)動機，2001年將GP7000發(fā)動機研發(fā)項目列入預(yù)算，為其提供補貼。

日本政府扶持民機產(chǎn)業(yè)的一個重要方式是投資航空技術(shù)預(yù)先研究和開發(fā)。日本政府曾向高超聲速大型運輸機研究計劃提供了大量的資金支持，僅首期投入就超過了5億日元。

俄羅斯政府對民用航空科研、試驗和設(shè)計直接給予投資支持。為實現(xiàn)俄羅斯民用航空工業(yè)戰(zhàn)略競爭地位的根本轉(zhuǎn)變，2001年10月俄羅斯聯(lián)邦政府出臺決議《關(guān)于2002～2011年及2015年前俄羅斯民用航空技術(shù)裝備發(fā)展的聯(lián)邦專項規(guī)劃》，決議要求2002～2011年間，聯(lián)邦預(yù)算共撥付1190億盧布用于民用航空技術(shù)準備的發(fā)展，其中用于“科學(xué)研究實驗設(shè)計工作”969億盧布。

此外，注重軍民兩用技術(shù)發(fā)展是各國政府支持民機產(chǎn)業(yè)的又一個重要手段。

美國國防部、能源部、商務(wù)部、NASA都制定有兩用技術(shù)發(fā)展計劃。美國還制定了針對發(fā)展軍民兩用技術(shù)的政策，并寫入了1998年的《國防授權(quán)法》，“軍民兩用技術(shù)政策”已構(gòu)成了美國政府對發(fā)展新型民用飛機的一項重要補貼。

英國設(shè)立了國防鑒定與研究總局，專門負責(zé)兩用技術(shù)的開發(fā)工作。法國專門成立了部級委員會，并設(shè)立基金，用于軍民兩用技術(shù)研究。

俄羅斯通過法令（《俄聯(lián)邦軍事學(xué)術(shù)說基本原則》）明確規(guī)定，要根據(jù)國家和生產(chǎn)單位的利益，經(jīng)常交流和共同使用兩用技術(shù)。從1994年開始，加大了對兩用技術(shù)的投資強度，并于1995年8月出臺了“雙重用途技術(shù)”的總統(tǒng)計劃。

投資民機型號研制

直接給予型號項目以資金支持是歐洲國家扶持民機發(fā)展最主要的做法?？湛凸舅趪畬湛兔駲C項目提供被稱作“可收回啟動投資”的啟動援助資金，這是政府給民機項目研發(fā)提供的低息或無息貸款，項目成功則償還貸款，否則不用償還?？湛妥畛跹邪l(fā)的機型如A300/310等項目的研制費用是政府全額撥款支持的，A330/340項目的研制費政府負擔(dān)了60%，A350項目獲得了17億美元的啟動援助貸款。

日本通過直接投資和提供貸款與擔(dān)保支持民機項目。在YS-11支線飛機研制項目中政府投入研發(fā)費用42億日元，并為制造商融資提供擔(dān)保，在項目失敗后政府承擔(dān)了71億日元的虧損。在1994年為研制YSX支線飛機，日本政府的預(yù)算投入達16億日元。在首個國際合作項目——波音767項目上，政府資助了75%的調(diào)查研究費用和52%的開發(fā)費用。日本國際貿(mào)易和工業(yè)部（MITI）設(shè)立了專門的民機研發(fā)資助貸款，對飛機項目研發(fā)費用給予50%的資助。

扶植保護企業(yè)成長

空客在成立之初本身就是國有企業(yè)。在其發(fā)展過程中仍不斷獲得政府的投資和扶持。美國政府曾通過特殊采購保護民機制造商度過難關(guān)。

巴西政府在巴西航空工業(yè)公司早期不僅對其實行控股，而且于1969年頒布法令，鼓勵國內(nèi)企業(yè)用應(yīng)繳稅款的1%購買巴西航空工業(yè)公司的股票，促進資金投向民機產(chǎn)業(yè)。該政策使巴航每年獲得約2000萬美元的投入。

加拿大政府更是多次在緊急關(guān)頭以政府收購方式扶植本國民機企業(yè)。在對加拿大飛機公司和德哈維蘭公司的兩次收購中，通過投入資金和償還債務(wù)方式共投入了25億加元的資金。政府還鼓勵集中航空企業(yè)力量，支持龐巴迪集團先后收購了美國的利爾飛機公司、英國的肖特飛機公司等四家公司，使加拿大在渦槳支線飛機、渦扇支線飛機、公務(wù)機等領(lǐng)域具備了全球領(lǐng)先的競爭優(yōu)勢。

日本政府對其首家民機項目主體——YS-11支線飛機研制商日本飛機制造公司（NAMC）實行控股，持有公司55%的股份。

俄羅斯政府一方面通過成立企業(yè)聯(lián)合體（OAK）來提升整個國家民機工業(yè)的實力，一方面通過提供貼息貸款資助航空制造企業(yè)的發(fā)展。2008年政府決議提出，為OAK子公司和相關(guān)股份公司、俄羅斯航空發(fā)動機制造商提供補貼以支付其2008～2010年進行技術(shù)升級改造發(fā)生的貸款的部分利息。

給予企業(yè)最大程度稅收優(yōu)惠

稅收政策優(yōu)惠是各國政府支持民機產(chǎn)業(yè)發(fā)展最常用、最普遍的手段。

美國曾在相當(dāng)長的時間里采用了包括“全部完成合同征稅方法”、加快折舊、減免研制開發(fā)稅和國外銷售公司等方法促進航空企業(yè)的發(fā)展?？湛凸疽蚕硎芰硕愂諆?yōu)惠，除了研發(fā)稅收優(yōu)惠，空客民用飛機銷售增值稅豁免率可達99%；在銷售過程中也不需要支付關(guān)稅。巴西政府對航空工業(yè)企業(yè)給予工業(yè)產(chǎn)品稅出口退稅政策，并對研制生產(chǎn)民用飛機所需的進口原材料、零部件、設(shè)備和機械免征進口稅。

加拿大政府主要采取投資抵免、費用扣除、減免稅等優(yōu)惠政策來扶持高科技企業(yè)。所有研發(fā)費用（含資本設(shè)備）均可抵扣應(yīng)繳稅款；投資抵扣即可沖抵當(dāng)年全額應(yīng)繳聯(lián)邦稅款，也可追抵前3年或轉(zhuǎn)計入后10年；若公司的研發(fā)活動在安達略省進行，還能額外享受安達略省“超級補貼”。

為民機產(chǎn)品出口提供融資支持

美、歐政府不僅制訂長期而廣泛的出口規(guī)劃，還為出口項目提供充足的資金支持。比如美國進出口銀行利用財政撥款資金為企業(yè)提供出口信貸，其中用于支持美國民用飛機及其零配件出口的信貸資金占了較大比例，外國客戶可獲得低于市場利率的貼息貸款。歐盟各成員國政府也為飛機的出口提供條件優(yōu)惠的出口信貸和擔(dān)保。

巴西政府通過PROEX計劃對巴西民機出口給予貼息支持。初始的政策PROEX I貼息率為3.8%，在被WTO組織裁定為非法補貼后，巴西政府對這一政策進行了調(diào)整，目前執(zhí)行的PROEX III政策是：2.5%貼息率、貼息年限10年，該補貼已經(jīng)被WTO裁定為合法的補貼。

加拿大政府通過融資和保險計劃對民用飛機制造商提供支持。通常會通過加拿大出口開發(fā)公司、加拿大商業(yè)公司和加拿大實業(yè)開發(fā)銀行，為國外用戶提供飛機融資、保險、擔(dān)保、政府間協(xié)議提供平臺，向出口企業(yè)提供融資和咨詢等方式促進民用飛機的出口。據(jù)悉龐巴迪民用飛機銷售的35%～40%是由加拿大出口開發(fā)公司提供融資支持的。

俄羅斯聯(lián)邦政府專門成立了國家控股的伊留申金融股份公司，為國產(chǎn)飛機的銷售和出口提供融資支持。

采取戰(zhàn)略貿(mào)易或設(shè)置壁壘保護本國市場

美國政府一方面通過外交和政治手段促進民機出口，如以美日貿(mào)易不平為由衡強迫日本終止了購買10億美元A340飛機的協(xié)議，改為購買波音飛機；另一方面則經(jīng)常利用出口管制對裝有一定比例（20%～25%）美國產(chǎn)部件的歐洲飛機進行出口管制，如配置美制發(fā)動機的空客飛機就受到了嚴格的再出口管制。

歐洲一些國家政府對潛在的外國客戶，以提供諸如落地權(quán)、航路、地區(qū)經(jīng)濟援助、貿(mào)易協(xié)議、轉(zhuǎn)包生產(chǎn)合同、帶有極富吸引力的出口信貸援助等條件來促銷。

國外民機產(chǎn)業(yè)政策特點

政策法律化持續(xù)穩(wěn)定

從飛機產(chǎn)業(yè)在美國建立之初起，美國歷屆政府均給予高度重視，將其視為關(guān)乎國家命運的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，并給予持續(xù)、有力的扶持。在航空產(chǎn)業(yè)初建的20世紀一二十年代，美國政府即采取措施鼓勵民間資本投入飛機產(chǎn)業(yè)。二戰(zhàn)期間，政府從立法、預(yù)算、技術(shù)、人員各方面給予各大飛機制造企業(yè)以巨大的支持。從1958年的《航空航天法》到1976年的《聯(lián)邦航空運輸法》和1986年的《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》，從克林頓時期的《先進技術(shù)計劃》到2005年的《響應(yīng)呼喚：保持美國領(lǐng)先的航空計劃》和2006年的《國家航空研究與發(fā)展（R&D）政策》，可以看到美國政府對航空產(chǎn)業(yè)的重視和扶持政策一脈相承。這些為美國航空產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和保持領(lǐng)先地位提供了根本的保障。

日本于1958年頒布了《航空工業(yè)振興法》，并根據(jù)航空工業(yè)發(fā)展不同階段的需要對其進行了多次修訂，為航空工業(yè)的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。1986年《航空工業(yè)振興法》的修訂推動了日本與美、歐等航空工業(yè)先進國家在飛機、發(fā)動機、機載設(shè)備方面的合作，為日本民機工業(yè)的騰飛發(fā)揮了重要的作用。

手段或隱蔽或顯性殊途同歸

（1）美國采用間接方式扶持

縱觀美國航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)其政府規(guī)范和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采取的措施并不直接給予某一型號的研制、測試、定型、量產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)，即使是像預(yù)算支持這樣明顯的扶持舉措，也隱藏于無形的立法支持、減免或延遲納稅等措施之中。

（2）歐、日、俄主要采取直接方式扶持

上世紀60年代，法、德、英、西等四國政府對空客采取了直接投資的方式予以支持，這種手段以“啟動援助”的方式一直延續(xù)至最新型號A350的研制。直接扶持對于當(dāng)時新進入民機制造領(lǐng)域的空客公司是至關(guān)重要的，政府對企業(yè)的控股、對型號的直接投資，保證了空客在沒有市場支撐的發(fā)展初期能夠存活、維持并最終發(fā)展壯大，發(fā)展成為能夠與波音抗衡的強者。

日本無論是在國產(chǎn)飛機研制，還是在眾多的國際合作項目上，政府都投入了大量的資金和補貼。三菱公司正在研制中的MRJ噴氣支線客機也獲得了政府的資金支持。

全面支持不遺余力

一方面體現(xiàn)在政策支持是全產(chǎn)業(yè)鏈的。例如美國，除了大力支持民機制造業(yè)的發(fā)展，還大力扶持下游產(chǎn)業(yè)——民用航空運輸業(yè)及通用航空業(yè)，以擴大民機需求，促進本國民機制造業(yè)的發(fā)展。美國交通部曾為機場改造計劃撥款上億美元，給空運補助計劃撥款兩千多萬美元。俄羅斯政府通過發(fā)展飛機租賃業(yè)以促進國產(chǎn)飛機銷售，并從聯(lián)邦預(yù)算中撥款補償國內(nèi)用戶使用國產(chǎn)飛機的租賃費和購機貸款利息。

另一方面體現(xiàn)在政策支持貫穿民機產(chǎn)品全價值鏈。從民機技術(shù)研究、產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)直至產(chǎn)品銷售各環(huán)節(jié)，分別以資金投入、減免稅收、政府采購、戰(zhàn)略貿(mào)易、出口信貸等方式給予支持，增強了產(chǎn)品競爭力。

整合資源擰成合力

航空巨頭的形成無不是建立在產(chǎn)業(yè)聚集和整合的基礎(chǔ)之上的。1969年歐洲四國聯(lián)合成立空客公司打造歐洲民機制造業(yè)“巨無霸”，1996年美國支持波音公司兼并麥道從而顯著提升美國民機工業(yè)在國際上的競爭力，2005年俄羅斯組建OAK的行動，都反映出各國政府提供整合凝聚產(chǎn)業(yè)合力最大限度地形成國際競爭力的策略。

加強產(chǎn)業(yè)評估和規(guī)劃

加強航空產(chǎn)業(yè)競爭力評估對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提前規(guī)劃是進入新世紀以來政府管理航空產(chǎn)業(yè)的一大特點。

美國于2001年成立專門機構(gòu)——航空航天未來委員會，對美國航空航天工業(yè)競爭力進行綜合評估，對產(chǎn)業(yè)政策進行調(diào)研，報告直接呈報總統(tǒng)和國會，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供建議。2012年以來加拿大政府也設(shè)立類似的專家委員會，對加拿大航空工業(yè)進行綜合評估，為未來發(fā)展和政策制定提供支持。

俄羅斯近年來制定了一系列有關(guān)民用航空技術(shù)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。2012最新發(fā)布的《2013～2025年俄羅斯聯(lián)邦航空工業(yè)發(fā)展的國家規(guī)劃》，計劃撥款1.2萬億盧布支持規(guī)劃的實施，資金支持領(lǐng)域主要包括：對飛機、直升機和航空發(fā)動機制造商生產(chǎn)線技術(shù)改造給予貼息補助，對租賃公司購買飛機和模擬器給予貼息補助，對航空領(lǐng)域人力資本發(fā)展給予補貼，對購買國產(chǎn)飛機給予貼息補貼。