蔡繼明

李克強總理在2014年政府工作報告中提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”的問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

這“三個1億人”問題的解決并非一蹴而就，其難度是相當(dāng)大的，極具挑戰(zhàn)性，也正以為如此，才彰顯出中央推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的決心。

第一個“1億人”：

涉及新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)

第一個“1億人”問題即促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，涉及到新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)與核心。日前，國務(wù)院制定的國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃已出臺，提出到2020年城鎮(zhèn)化率要達到60%。而根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，2013年我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.37%，比2012年提高了1.16個百分點。按這樣的基礎(chǔ)和速率，在未來的7年中，平均每年只需提高0.95%，就能夠達到2020年60%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)。

但是，我國的城鎮(zhèn)化率是按城鎮(zhèn)常住人口計算的，其中具有城鎮(zhèn)戶籍的常住人口只占35.7%，其中高達18%的非戶籍城鎮(zhèn)常住人口絕大部分是農(nóng)民工。在未來7年中，要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，絕非易事，這意味著未來7年中，平均每年要解決1400萬農(nóng)民工的城鎮(zhèn)戶籍，而在過去的3年中，平均每年也只有800萬左右農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶。

1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，任務(wù)雖然艱巨，但又必須完成，否則60%的城鎮(zhèn)化目標(biāo)即使達到，其中也會包含很多水分。目前我國農(nóng)村留守兒童已經(jīng)超過6000萬，留守老人和留守婦女5000萬，城鎮(zhèn)流動兒童3500萬，由此造成的嚴(yán)重社會問題以及每年一度的春運難題，只有通過加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化才能緩解。

顯然，要實現(xiàn)上述第一個目標(biāo)，必須推進城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及與之相關(guān)的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列制度的改革，從而逐一降低乃至消除阻礙農(nóng)民工進城落戶、遷徙人口定居的門檻。

第二個“1億人”：

涉及土地制度改革

第二個“1億人”問題即改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，涉及到土地制度改革。棚戶區(qū)和城中村改造，不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)1億低收入人口居住條件和居住環(huán)境的改善，而且涉及到其中農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)保護與相關(guān)人口的市民化。

一方面，相當(dāng)一部分長期居住在棚戶區(qū)和城中村的居民是沒有城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口，他們本身就屬于上述第一個“1億人”的范圍，理應(yīng)按照城鎮(zhèn)戶籍人口的標(biāo)準(zhǔn)享受棚戶區(qū)和城中村改造的相關(guān)政策，從而降低這些農(nóng)民工進城落戶的門檻，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

另一方面，城中村和部分棚戶區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，在城中村和棚戶區(qū)改造過程中，這些農(nóng)民集體的土地沒有必要也不應(yīng)該征收為國有，而應(yīng)該按照中共十八屆三中全會的精神，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮(zhèn)化進程，公平分享城鎮(zhèn)化成果。

要實現(xiàn)上述第二個目標(biāo)，必須深化土地制度改革，將“城市的土地屬于國家所有”，修改成“城市的土地屬于國家和集體所有”，取消土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法中任何單位和個人搞建設(shè)必須申請使用國有建設(shè)用地的規(guī)定，允許入市農(nóng)地做動態(tài)調(diào)整，允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保。

第三個“1億人”：

涉及在西部就近城鎮(zhèn)化

第三個“1億人”問題即引導(dǎo)約一億人口在西部就近城鎮(zhèn)化，涉及到大中小城市合理布局。這個問題的提出可能是由于近年來東部大城市人口密度過高，造成一系列城市病，比如交通堵塞、環(huán)境污染、住房緊張等。然而，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，西部人口向東部城市轉(zhuǎn)移，小城市人口向大城市轉(zhuǎn)移，不僅僅是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡引起的，更重要的一個原因是東部大城市第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，就業(yè)崗位充足，城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，公共服務(wù)水平較高，文化娛樂生活豐富多彩。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動的軌跡，是客觀經(jīng)濟規(guī)律決定的，是市場配置資源的結(jié)果。從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，與小城市相比，大城市能提供更多的就業(yè)崗位，能更有效地控制污染，能更加集約和節(jié)約使用土地。

考慮到西部目前超過500萬人口的城市只有成都（6316922）、重慶（6263790）和西安（5206253），即使到2020年三個城市人口都翻一番， 西部城鎮(zhèn)人口也只能增加1778萬；而人口超過100萬的昆明、烏魯木齊、南寧、貴陽、蘭州、包頭、呼和浩特、柳州、銀川、西寧等10個大城市，即使到2020年人口都翻一番，也只能增加2084萬；而人口80-100萬的綿陽、赤峰、南充、寶雞、桂林、咸陽等6個中等城市，即使到2020年人口都翻一番，也只能增加531萬。以上兩項相加為2615萬。至于50萬人口以下的小城市或平均人口1萬的鎮(zhèn)，即使到2020年人口都翻一番，也不可能吸收1億人口中余下的7385萬新增城鎮(zhèn)人口。

因此，未來7年落戶城鎮(zhèn)的1億人口，主要應(yīng)集中在東部大城市（包括特大和超大城市）。即使是在西部就近城鎮(zhèn)化的人口，也應(yīng)集中在百萬人口以上的大城市。有鑒于此，提出如下建議：

取消對大城市的限制，用“大城市（群）優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”取代“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。對人口規(guī)模和經(jīng)濟總量已經(jīng)達到中等城市水平的鎮(zhèn)盡快升格為市。

加強重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)建設(shè)。首先要把重點放在2000個左右的縣城；其次是有特殊產(chǎn)業(yè)和市場的建制鎮(zhèn)；再次是具有特殊自然資源、歷史文化遺產(chǎn)的鎮(zhèn)（可發(fā)展旅游休閑體育產(chǎn)業(yè)）；最后，遠離中心城市的小城鎮(zhèn)，主要功能是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)，改善村民的生活、居住、醫(yī)療和教育的條件。要防止農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走偏。

（作者：清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任、教授）