郭昭飛

摘 要：個(gè)人所得稅是稅法中的一個(gè)主要稅種，它的政策變化涉及到普通百姓的經(jīng)濟(jì)利益，因而受到社會各界的廣泛關(guān)注。文章通過闡述我國個(gè)人所得稅的立法進(jìn)程、征收征管的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，提出了完善現(xiàn)階段我國個(gè)人所得稅的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：個(gè)人所得稅；問題；對策

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-8937（2014）5-0097-02

個(gè)人所得稅是以自然人取得的各項(xiàng)應(yīng)稅所得為征稅對象而征收的一種直接稅，具有籌集財(cái)稅收入，調(diào)節(jié)收入分配差距的功能，是當(dāng)今世界各國普遍開征的稅種。從各國征收的實(shí)踐來看，個(gè)人所得稅的征收模式有：一是分類征收，根據(jù)所得來源和性質(zhì)不同，按不同的稅率征收；二是分類綜合征收，對所得項(xiàng)目有些綜合征收，有些分類征收；三是綜合征收，對所得項(xiàng)目全部匯總，根據(jù)所得總額進(jìn)行征收。在三種征收模式下，按納稅單位的不同，又分為家庭課稅制和個(gè)人課稅制。我國目前實(shí)行的是以個(gè)人為納稅單位的分類所得稅制，將個(gè)人所得分為11項(xiàng)，不同稅目實(shí)行不同稅率和扣除標(biāo)準(zhǔn)，按年、按月或按次征收。

1 我國個(gè)人所得稅的立法進(jìn)程

建國初期，我國沒有建立完整的個(gè)人所得稅制。1950年，政務(wù)院發(fā)布的《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中規(guī)定對個(gè)人征收“薪給報(bào)酬所得稅，存款利息所得稅”，但由于收入水平低，只開征了利息所得稅。改革開放后，大量外籍人員來華工作并取得高收入，中國政府遂于1980年實(shí)施了《個(gè)人所得稅法》，主要針對在華工作的外籍人員征收。隨著改革開放的深入，國內(nèi)居民的收入發(fā)生了很大變化，為了調(diào)節(jié)社會收入分配狀況，國務(wù)院于1986年先后頒布了《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅暫行條例》和《個(gè)人收入調(diào)節(jié)暫行條例》，分別適用于國內(nèi)個(gè)體工商戶和國內(nèi)公民。但是，對于相同收入的納稅人采取不同的稅收政策，尤其是外籍人員和中國公民適用不同稅法，引起很大爭議。為了規(guī)范稅制，公平稅負(fù)，中國政府將三稅合一，于1994年正式實(shí)施了新的《個(gè)人所得稅法》。

2 我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行現(xiàn)狀及存在的問題

新稅法實(shí)施后，1994年全國個(gè)人所得稅收入為72.67億元，到2012年已猛增到5 820億元，是同期增長最快的一個(gè)稅種，個(gè)人所得稅逐漸成了我國的主體稅種。隨著我國加入WTO，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位。但在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背后，我國個(gè)稅占國家稅收總額平均比重僅為6%-7%，這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)水平在我國之下的發(fā)展中國家。同時(shí)，貧富差距擴(kuò)大問題也不斷突顯。如果將我國經(jīng)濟(jì)快速增長的態(tài)勢和個(gè)稅增長狀況聯(lián)系到一起，我們會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的個(gè)人所得稅已與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié)，它應(yīng)有的功能遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。究其原因，主要是由于稅收征管乏力、稅制建設(shè)滯后等諸多因素的影響。

2.1 個(gè)人所得稅征管制度不健全，偷稅漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重

由于個(gè)人所得稅具有收入隱蔽的特點(diǎn)，必須有一套嚴(yán)密完善的征管制度來保證，而我國目前的稅收征管手段比較落后，在一定程度上影響了稅款的征收。

2.1.1 相關(guān)配套措施缺乏，個(gè)人收入信息化管理程度較低

由于我國個(gè)人收入的相關(guān)配套措施不健全和信息化管理技術(shù)手段落后，稅務(wù)部門和銀行、工商、企業(yè)等多個(gè)職能部門缺乏實(shí)質(zhì)性的合作，導(dǎo)致個(gè)人收入信息不能實(shí)現(xiàn)共享，信息傳遞不流暢，稅務(wù)部門不能全方位掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、資金流動和財(cái)產(chǎn)增減的變化情況，無法準(zhǔn)確判斷稅源，組織征管，稅款流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

2.1.2 征管乏力，對高收入群體缺乏行之有效的監(jiān)管

長期以來，我國個(gè)稅實(shí)行的是以源泉扣繳為主，自行申報(bào)為輔的方式，而自行申報(bào)的范圍僅限于年所得12萬元以上的5類情形，且自行申報(bào)缺乏剛性約束機(jī)制。這種征管制度，只管住了工薪階層，對于高收入群體卻無能為力。道理很簡單，由于工資薪金在發(fā)放時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的代扣代繳制，稅款“無處可逃”。而收入多樣且隱蔽的高收入群體，他們可以通過稅前籌劃等多種手段“合理避稅”，在其不主動申報(bào)的情況下，稅務(wù)部門根本無法摸清其收入來源，進(jìn)行有效監(jiān)控，造成大量應(yīng)收的稅款沒有足額征收上來。在美國，個(gè)人所得稅主要針對高薪階層征收，工薪階層繳納的個(gè)稅僅占聯(lián)邦個(gè)人所得稅的10%。相比之下，應(yīng)作為納稅主力軍的中國高收入群體沒有承擔(dān)應(yīng)有的稅收份額，逃稅避稅現(xiàn)象比較普遍。

2.2 現(xiàn)行稅制設(shè)置不科學(xué)、不合理

2.2.1 分類稅制難于體現(xiàn)公平

我國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅法基本保留了1994年稅法制定的基本框架和主要內(nèi)容，這種分類稅制對不同所得實(shí)行不同納稅標(biāo)準(zhǔn)的做法，不利于發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距功能。

①收入相同稅負(fù)卻不同

例如：甲、乙兩人從事不同工作，每月都有相同的收入

6 000元。甲作為工資薪金收入，每月應(yīng)納個(gè)稅145元；乙作為勞務(wù)報(bào)酬收入6 000元，每月應(yīng)納個(gè)稅960元。兩人收入相同且同為勞動所得，理應(yīng)繳納相同的稅額，但由于收入來源不同，適用不同稅率和不同費(fèi)用扣除，造成應(yīng)納稅額的不同。

②收入多的不交稅收入少的卻要交稅

丙每月工資5 500元，每月應(yīng)納個(gè)稅額95元；丁每月收入6 700元，其中工資3 500元，勞務(wù)報(bào)酬800元，稿酬800元，財(cái)產(chǎn)租賃收入800元，特許權(quán)使用費(fèi)800元。丁的收入明顯比丙多，按理應(yīng)多繳稅，但丁卻由于工資在免征額范圍內(nèi)，不用納稅，其它四項(xiàng)減除費(fèi)用800元后應(yīng)納稅所得額為“0”，也不用納稅。收入高且多樣化的丁，經(jīng)過多次扣除后不用交稅，而收入低且集中于一個(gè)稅目的丙卻要交稅，這種“窮人納稅，富人避稅”的現(xiàn)象極其不公平。

③按月或按次計(jì)征不科學(xué)，分次取得收入和一次取得收入稅負(fù)差別較大

按月或按次計(jì)征且年終各類所得不再匯總計(jì)算，必然會造成對收入集中于某一時(shí)間的納稅人征稅過重的局面。例如：小楊和小鄭同為一家企業(yè)員工，小鄭在財(cái)務(wù)部工作，月工資3 500元，按現(xiàn)行稅法規(guī)定無需納稅；小楊在銷售部工作，月工資2 000元，12月份除當(dāng)月工資以外，由于銷售業(yè)績突出，還取得全年一次性獎(jiǎng)金15 000元。小楊年收入不比小鄭多，但按現(xiàn)行稅法規(guī)定，小楊一次性領(lǐng)取的獎(jiǎng)金需繳納個(gè)稅405元，僅僅因收入實(shí)現(xiàn)的時(shí)間不同就要承擔(dān)不同稅負(fù)，這也不公平。

2.2.2 稅率結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不合理

我國個(gè)人所得稅率稅稅率形式有累進(jìn)稅率和比例稅率兩種。即工資薪金所得適用3%～45%的七級累進(jìn)稅率；個(gè)體戶、承包承租經(jīng)營適用5%～35%的五級進(jìn)稅率；勞務(wù)報(bào)酬適用稅率為20%，但對一次收入畸高的，實(shí)行加成征收，對應(yīng)累進(jìn)稅率為20%、30%、40%；稿酬實(shí)際稅率為14%；其他所得稅率均為20%。這種稅率結(jié)構(gòu)存在以下問題：

①對于同為勞動所得卻設(shè)置了兩套累進(jìn)稅率，還有加成征收的規(guī)定，造成累進(jìn)稅率形式過多，計(jì)算繁雜。由于工資薪金所得和勞務(wù)報(bào)酬所得在實(shí)際生活中界限模糊，要耗費(fèi)大量精力和時(shí)間進(jìn)行界定，加大了征收成本，降低了征收效率。而且納稅人還可以通過變更身份，依據(jù)稅率高低隨之改變收入性質(zhì)來達(dá)到避稅目的。

②累進(jìn)稅率級距過多，如工資薪金所得累進(jìn)稅率級距高達(dá)七級，后幾檔稅率按當(dāng)今工資水平能達(dá)到的屈指可數(shù)，造成部分稅率形同虛設(shè)。

③對于工資薪金所得等各項(xiàng)勞動所得適用高稅率，最高稅率達(dá)到45%，而對于象中獎(jiǎng)、中彩這類僅憑運(yùn)氣就能獲得的偶然所得，適用稅率為20%，最高相差25%。這樣的稅率設(shè)置違背了勤勞致富的政策導(dǎo)向，降低了工作積極性，鼓勵(lì)了個(gè)人投機(jī)行為。

2.2.3 費(fèi)用扣除制定不夠科學(xué)

我國個(gè)人所得稅規(guī)定的稅前扣除制度比較簡單。其中工資薪金所得稅的費(fèi)用扣除沒有充分考慮納稅人家庭供養(yǎng)人口多少、是否就業(yè)、是否殘疾等影響負(fù)稅能力的其他因素，只規(guī)定了全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)（每月3 500元）的免征額，這是不科學(xué)的。同時(shí)，免征額數(shù)額的制定缺乏定期自動調(diào)節(jié)的指數(shù)化機(jī)制，而且每次調(diào)整都必須經(jīng)全國人大常委會表決通過才能執(zhí)行，手續(xù)繁瑣，調(diào)節(jié)滯后。

2.2.4 減免優(yōu)惠設(shè)置不夠規(guī)范

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，20世紀(jì)80年代初制定的一些減免項(xiàng)目已不合乎現(xiàn)今要求，如對股票轉(zhuǎn)讓所得暫緩征稅。隨著我國資本市場的不斷擴(kuò)大，股票交易和外匯買賣也日趨火爆，能夠參與其中的大多是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的高收入人群，其交易金額少則幾千元，多則上萬，許多高收入者正是通過證券市場獲得暴利而發(fā)家致富。象這些所得也能享受稅收減免，不征個(gè)稅，而對于普通工薪階層不管其家庭負(fù)擔(dān)多重，對于超過免征額部分卻照章納稅，這簡直就是“撿了芝麻，丟了西瓜”。此外，外籍人員比國內(nèi)居民享受了較多的稅前扣除優(yōu)惠政策，這種“超國民待遇”違背了中外納稅人稅負(fù)公平原則。

3 我國個(gè)人所得稅的完善對策

3.1 進(jìn)一步完善外部配套措施，形成防稅護(hù)稅體系

稅收征管工作是個(gè)系統(tǒng)工程，不能只局限于稅務(wù)部門，需要社會各個(gè)職能部門的配合和支持，建議政府部門進(jìn)一步完善配套法律法規(guī)，為個(gè)人所得稅征管創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

3.1.1 加快推動全國個(gè)人所得稅征管信息聯(lián)網(wǎng)工作

當(dāng)務(wù)之急，是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立稅務(wù)部門與多個(gè)職能部門的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，構(gòu)建個(gè)人收入信息交叉稽核體系，使得稅務(wù)部門可更完整、更準(zhǔn)確掌握納稅人的收入信息，便于監(jiān)督檢查，堵塞漏洞。

3.1.2 加強(qiáng)個(gè)人收入監(jiān)控機(jī)制

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立個(gè)人終身納稅號碼制度，個(gè)人在銀行開立賬戶、取得收入或支出時(shí)均登記在此納稅號下。同時(shí)加強(qiáng)銀行對個(gè)人支付結(jié)算的管理，限制現(xiàn)金使用范圍，發(fā)展信用卡業(yè)務(wù)，超出結(jié)算起點(diǎn)的支付一律通過銀行卡轉(zhuǎn)賬結(jié)算，這樣能使大額收入和費(fèi)用的流入流出都有跡可循，從源頭上防范偷漏稅行為的發(fā)生。同時(shí)，完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度，使納稅人的財(cái)產(chǎn)收入透明化。

3.2 建立科學(xué)有效的稅收征管體制

3.2.1 完善征管方式，推行雙向申報(bào)制度

代扣代繳便于從源頭上實(shí)現(xiàn)對稅款的計(jì)征，是個(gè)稅征收的有效方法，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化和完善該制度，堅(jiān)決制止扣繳義務(wù)人協(xié)助納稅人逃稅的行為。同時(shí)擴(kuò)大自行申報(bào)范圍，推行雙向申報(bào)制度，將扣繳義務(wù)人和納稅人申報(bào)的信息匯總，建立電子檔案，再引入第三方信息進(jìn)行比對驗(yàn)證，提高自行申報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。

3.2.2 加大宣傳，健全稅收征管的獎(jiǎng)懲機(jī)制

建立相應(yīng)的納稅誠信制度，將納稅人的納稅誠信與個(gè)人社會福利和其他社會活動的某些優(yōu)先權(quán)等利益掛鉤，形成對納稅人的激勵(lì)措施。同時(shí)，借鑒國外較為成熟的稅收稽查制度，對高收入人群個(gè)人所得稅進(jìn)行專項(xiàng)檢查，由稅務(wù)部門隨機(jī)抽查一定比例的納稅人，若發(fā)現(xiàn)偷稅漏稅的情況，則給予重罰。只有將納稅人的權(quán)利和義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來，才能使納稅人的自律意識不斷加強(qiáng)。

3.3 修改、完善個(gè)人所得稅法

3.3.1 規(guī)范征稅范圍，擴(kuò)大稅基

我國個(gè)人所得稅只對稅法所列舉的11個(gè)稅目征稅，不列舉的就不征稅。顯然，這種“正列舉”無法將不斷出現(xiàn)的新稅源及時(shí)納入到征收范圍，不能適應(yīng)收入多元化的發(fā)展趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國居民資本收入、隱性收入增多，還有許多附加福利，如公款消費(fèi)、公車私用等。隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，網(wǎng)上交易、網(wǎng)絡(luò)虛擬貨幣經(jīng)營者也獲得可觀的收入，然而現(xiàn)行的稅法并未完全將這些稅源納入范圍，又把新形勢下出現(xiàn)的期權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和灰色收入、非法收入排除在外，造成稅基狹窄。我國應(yīng)效仿美國的“反例舉”法，除了稅法規(guī)定的免稅項(xiàng)目不征稅外，其他所得，凡是能夠增加一個(gè)人資產(chǎn)收入的所得，都應(yīng)該納入征稅范圍。這樣，才能擴(kuò)大稅基。

3.3.2 實(shí)行分類綜合征收制

將個(gè)人所得稅中的各項(xiàng)勞動性所得，實(shí)行綜合征收，按年計(jì)征，在取得收入時(shí)分月或分次預(yù)扣預(yù)繳，年終實(shí)行匯算清繳，對年綜合收入超過一定標(biāo)準(zhǔn)的所得，按統(tǒng)一稅率征收，已扣繳的稅款可以抵扣，匯算后多退少補(bǔ)。其它非勞動所得，繼續(xù)按比例稅率分類征收，分類征收項(xiàng)目所征稅款為最終稅款，不再列入綜合計(jì)征范圍。

3.3.3 實(shí)行單一比例稅率

稅率是稅制中最核心的要素，它的高低直接影響納稅人的負(fù)擔(dān)輕重。為了適應(yīng)世界稅制改革“低稅率，寬稅基”的原則，我國個(gè)稅改革應(yīng)放棄累進(jìn)稅率，選擇帶有免征額的單一比例稅率。在拓寬稅基的基礎(chǔ)上，采用較低的單一比例稅率，可以以另一種方式來體現(xiàn)稅收的累進(jìn)性，俄羅斯就是一個(gè)很好的例子。2001年俄羅斯個(gè)稅稅率從累進(jìn)稅率轉(zhuǎn)為13%的單一稅率后，稅收不降反而增長，個(gè)稅收入翻了三番。我國的香港特別行政區(qū)也是單一稅制，最富有的8%群體承擔(dān)了個(gè)人所得稅的一半，說明單一比例稅率同樣可以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。

3.3.4 制定科學(xué)合理的費(fèi)用扣除

費(fèi)用扣除可采用免征額和特定費(fèi)用扣除相結(jié)合的方式。免征額是維持基本生活所必需的費(fèi)用；特定費(fèi)用扣除可根據(jù)納稅人的家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)情況、健康狀況等來確定。由于我國正處經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，可將百姓負(fù)擔(dān)較重的教育費(fèi)用、贍養(yǎng)費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用等作為特定扣除項(xiàng)目。同時(shí)，費(fèi)用扣除必須指數(shù)化。

個(gè)人所得稅改革是我國2003年以后新一輪稅制改革的重要組成部分，它的改革是一個(gè)在動態(tài)中尋求最優(yōu)制度的過程，應(yīng)采取漸進(jìn)的方式，先從改變分類稅制向分類綜合稅制著手，逐步完善稅收管理體制，加強(qiáng)對高收入群體征稅力度，一步一個(gè)腳印，使我國的稅收制度更合理、更健康地發(fā)展。

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