王仁貴

日前，記者從權(quán)威部門獲悉，中央最新關(guān)于扶貧工作的指導(dǎo)文件明確要求，“研究建立重點(diǎn)縣退出機(jī)制”。

據(jù)了解，有關(guān)部門正在研究制定“國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（俗稱國家級貧困縣，以下簡稱重點(diǎn)縣）”的退出標(biāo)準(zhǔn)，包括財(cái)政收入規(guī)模、農(nóng)民人均收入水平、GDP規(guī)模等硬指標(biāo)以及社會(huì)發(fā)展等軟指標(biāo)。隨之，目前592個(gè)重點(diǎn)縣的規(guī)模將逐步削減。

“加快改革，建立重點(diǎn)縣，有利于把有限的扶貧資金用在真正的貧困縣上?！毕嚓P(guān)權(quán)威人士表示，近年來，地方爭相戴“窮帽”，評定標(biāo)準(zhǔn)不完善，和“重點(diǎn)縣”退出難等現(xiàn)象和矛盾日益突出，持續(xù)引發(fā)社會(huì)爭議。如592個(gè)重點(diǎn)縣中有11個(gè)縣因明顯超出標(biāo)準(zhǔn)而備受質(zhì)疑。

對此，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任劉永富在接受采訪時(shí)表示，主要原因還是體制機(jī)制方面存在著諸多有待完善的地方，“客觀地講，在政策上缺乏退出的正激勵(lì)效益。反過來說，我們在政策上實(shí)際是反向激勵(lì)，留在里面的好處很多?！?/p>

重修退出標(biāo)準(zhǔn)

“不能不承認(rèn)，重點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到較快發(fā)展，但還有部分比較困難的非重點(diǎn)縣卻因各種原因沒能進(jìn)入，而無法得到國家重點(diǎn)扶持?！睓?quán)威人士介紹說，重點(diǎn)縣的退出，中央層面持鼓勵(lì)態(tài)度，并且已經(jīng)明確要構(gòu)建相關(guān)的退出標(biāo)準(zhǔn)。

對此標(biāo)準(zhǔn)，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員吳國寶表示：“最重要的是選擇合適的貧困人口和綜合貧困程度指標(biāo)，其中扶貧對象規(guī)模和貧困人口發(fā)生率的確定尤為關(guān)鍵，同時(shí)也需要考慮基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)條件等非收入指標(biāo)?！?/p>

他認(rèn)為，除了貧困指標(biāo)之外，地方財(cái)力應(yīng)作為重點(diǎn)縣退出考慮的一個(gè)重要指標(biāo)，“如果地方政府的穩(wěn)定財(cái)力強(qiáng)大到不需要外部扶持，也可自行解決縣域內(nèi)扶貧開發(fā)問題的程度，即使其扶貧對象規(guī)模較大，也可考慮讓其退出”。

從記者了解到的情況看，與進(jìn)入重點(diǎn)縣時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，有關(guān)部門也傾向于依據(jù)縣域財(cái)政、農(nóng)民收入、GDP等指標(biāo)畫出相應(yīng)的水平線，超出綜合指標(biāo)的縣將從重點(diǎn)縣名單中退出。

中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴分析認(rèn)為，除了經(jīng)濟(jì)上的指標(biāo)外，還需要從教育水平、健康狀況、醫(yī)療狀況和文化事業(yè)發(fā)展水平等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)上進(jìn)行衡量，達(dá)到基本線的就可以退出。“當(dāng)然，在指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，也可以有一些政治上的考慮，比如革命老區(qū)等。”

與此同時(shí)，“縣改市”有望成為標(biāo)準(zhǔn)之一，即今后所有要求改市的縣，可能都得從重點(diǎn)縣范圍內(nèi)退出。對此，汪三貴認(rèn)為，改市的縣，本身就是經(jīng)濟(jì)狀況較好、城鎮(zhèn)化水平較高的縣，這與貧困縣的身份存在矛盾，“不能兩頭占，一旦要求縣改市，就得從重點(diǎn)縣退出?！?/p>

實(shí)際上，一些省份已經(jīng)對重點(diǎn)縣“脫貧摘帽”政策改革進(jìn)行了探索。各省一般主要根據(jù)貧困人口數(shù)、農(nóng)民人均純收入、人均GDP、人均地方財(cái)政收入等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，進(jìn)行加權(quán)測算、排序，確定重點(diǎn)縣名單。

在2012年國務(wù)院扶貧辦公布的592個(gè)重點(diǎn)縣名單中，其中就有38個(gè)縣是新調(diào)入，相應(yīng)也就退出了38個(gè)縣。涉及到9個(gè)?。▍^(qū)、市）的微調(diào)。被調(diào)出的重點(diǎn)縣包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快和資源較為豐富的縣區(qū)。如陜西省調(diào)出的6個(gè)縣中，有5個(gè)位列2010年度“陜西縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展十強(qiáng)縣”。

緣何難以退出

“剛開始確立貧困縣時(shí)，扶貧資金比較少，只有幾個(gè)億，后來增加到幾十個(gè)億。到2013年已超過400億元?！庇袑＜腋嬖V記者，隨著扶貧開發(fā)投入的加大，以及各方面支持政策的匯聚，扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣享受到的政策含金量愈加凸顯出來，于是地方便有了對重點(diǎn)縣這一“帽子”的渴望。尤其是國家確定的14個(gè)連片特困地區(qū)680個(gè)縣中，進(jìn)入國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的有440個(gè)，既是重點(diǎn)縣，又在片區(qū)內(nèi)，獲益更大。

根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委和國務(wù)院扶貧辦2011年11月印發(fā)的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要投向國家確定的連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貧困村，其中新增部分主要用于連片特困地區(qū)。除專項(xiàng)扶貧資金外，中央還要求：中央和省級財(cái)政大幅度增加對這些地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。

劉永富對此表示，重點(diǎn)縣有點(diǎn)類似于身份的劃定，凡是進(jìn)入重點(diǎn)縣的，不僅可以拿到扶貧的資金，而且可以享受到多項(xiàng)政策支持，包括中央的、地方的、部門的、社會(huì)的支持，也包括財(cái)政、投資、信貸、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、定點(diǎn)扶貧等方面的幫助。

這讓享受不到扶貧政策“陽光”的縣，以及其他發(fā)展水平與重點(diǎn)縣和連片貧困地區(qū)相比并沒有明顯優(yōu)勢的縣有了錯(cuò)失重大機(jī)遇的感覺。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員辜勝阻表示，“‘小康縣與‘貧困縣兩個(gè)不同帽子的縣之間，待遇差別很大，戴‘貧困帽的縣得到了很多資助，一些地方政府要政績的時(shí)候要‘富帽，要利益的時(shí)候爭戴‘窮帽?！?/p>

“總的來看，歷次調(diào)整進(jìn)入重點(diǎn)縣的，都是比較貧窮落后的縣，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的落后地區(qū)，應(yīng)該予以重點(diǎn)幫助?！钡珓⒂栏灰蔡寡?，這些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和幫扶力度的加大，部分重點(diǎn)縣特別是資源型重點(diǎn)縣發(fā)展得很快，一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)高于或者是接近全國或本省的平均水平。

“由于重點(diǎn)縣扶持政策的含金量比較高，所以很難退出。”在他看來，由于不退出有好處，退出沒有好處，所以一旦當(dāng)上貧困縣，群眾不愿意退，干部也不愿意退，因此“就出現(xiàn)了干部群眾普遍不愿意‘摘帽，一些非重點(diǎn)縣也想辦法哭窮‘戴帽的情況”。

剛從一個(gè)片區(qū)縣調(diào)研回來的汪三貴對此深有感觸，“村級公路的修建，以前給的資金是20萬元每公里，現(xiàn)在已經(jīng)提高到50萬元每公里，如果不是重點(diǎn)縣和片區(qū)縣，是享受不到這些好處的?！?/p>

以扶貧成效重構(gòu)政策“指揮棒”

“除了政策帶來的好處外，更重要的是政績觀和考核體系的問題。”劉永富說，在過去的考核辦法中，基本是以GDP論英雄，扶貧工作基本沒有進(jìn)入考核體系，做不好沒壞處，而好處可以保留。

正因如此，現(xiàn)實(shí)中存在的現(xiàn)象是，雖然一些縣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上去了，但老百姓得到的好處不明顯。一些縣雖然很窮，但縣城建得很漂亮，資源主要集中在縣城，大街很寬闊、房子很漂亮。為劉永富所憂慮的是，“如果都這樣的話，農(nóng)民怎么辦？貧困群眾怎么辦？”

針對這些情況，中央已明確要求，對重點(diǎn)縣的考核由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變。對限制開發(fā)區(qū)和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出，貧困地區(qū)要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標(biāo)。

“貧困縣偏重于生產(chǎn)總值的考核，必然導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)不可能把主要精力放在扶貧上?！睂τ诖伺e的意義，汪三貴表示，指揮棒的變化將改變重點(diǎn)縣守著“帽子”不放的狀態(tài)?！耙院筘毨Ш吐浜笫窍硎苷叩囊罁?jù)，但也是地方干部頭上頂著的壓力。對于扶貧工作，不再是‘干得好沒獎(jiǎng)勵(lì)，干得不好沒有處罰的狀態(tài)了?！?/p>

在其看來，考核指揮棒的調(diào)整，為建立健全貧困縣退出的正向激勵(lì)機(jī)制開辟了道路，有利于進(jìn)一步集中力量解決扶貧開發(fā)中的突出問題，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)的步伐。

汪三貴建議，與貧困地區(qū)的考核指揮棒改變相適應(yīng)，需要建立扶貧效果評估體系，要對政策的有效性、資金的使用效率、脫貧的人數(shù)、群眾生活水平的提高、環(huán)境的改善等有一個(gè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果效果評估跟不上，在考核扶貧開發(fā)成效的情況下，就可能像GDP考核一樣存在弄虛作假。