袁樹勛

確權(quán)，是時下農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的一個流行詞匯，它可視為改革的第一步。通過確權(quán)明晰了土地權(quán)利的歸屬、對權(quán)利進行長期固化，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、擔保、抵押貸款，才有順利進行的可能。

今年3月的湖南省委一號文件新聞發(fā)布會上，明確了湖南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的總體安排：今年，選擇三個試點縣，在縣域范圍內(nèi)全面完全確權(quán)；明年，在全省范圍內(nèi)推開確權(quán)；2017年，全省范圍內(nèi)基本完成這項工作。

在此過程中，它可能遇到哪些麻煩，又該如何解決？

過去的幾個月，湖南省農(nóng)村經(jīng)營管理局的辦公樓里，來匯報工作的縣級官員格外多些。許多來訪者都抱著同一個目的，爭取整體推進耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點的資格。

所謂耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，是指將耕地的承包關(guān)系、承包地塊、面積、位置等情況記錄于專門的簿冊。完成登記后，農(nóng)戶會領(lǐng)到一張證書，上面注明承包人、地塊情況以及承包期限。

憑這張證，農(nóng)戶可以更方便地將土地經(jīng)營權(quán)出租，或者向金融機構(gòu)申請抵押貸款。

過去的幾年里，湖南有十多個村莊進行了試點。今年，湖南準備選擇三個縣，在全縣范圍內(nèi)開展這項工作。

農(nóng)村的田塊零落、交錯，確權(quán)要求將它們的形狀、面積在圖紙上精確體現(xiàn)，讓農(nóng)戶們逐一畫押確認。在一個縣里完成這項工作，不僅要縣級財政付出幾百萬甚至上千萬的資金，還要應(yīng)對各種可能出現(xiàn)的矛盾。

但三個試點名額，卻“有七八個縣想爭取?！焙鲜∞r(nóng)村經(jīng)營管理局一名官員說。

縣級政府，為何對這個明顯耗財耗力的事充滿興趣？

很多人還有疑問，早在2009年前后，各地農(nóng)村就換發(fā)了土地承包權(quán)證，為何如今又要大費周章地搞確權(quán)？

為什么要確權(quán)？

中國農(nóng)村，一直存在“人多地少”的矛盾。

用一句俗話來說，是“一個人能種的地，分給了幾個人在種”。

一方面，它使得地塊分割、零碎，不利于規(guī)模化、機械化經(jīng)營；另一方面，使得勞動力得不到充分使用，造成“隱性失業(yè)”。最近十來年，種地不賺錢，大量農(nóng)民進城，又造成土地拋荒嚴重。

決策部門開出的藥方是，推進“土地流轉(zhuǎn)”，讓耕地集中到愿意種地的人手里。

其實，早在上世紀八十年代，“允許農(nóng)地轉(zhuǎn)包”，就上了中央一號文件。2002年《土地承包法》出臺，又明確了這一政策。

2005年，經(jīng)濟學(xué)家周其仁到浙江調(diào)研，看了幾個1500—2000畝量級的種糧大戶，土地全部轉(zhuǎn)包而來。當時他以為規(guī)模經(jīng)營從此大有看頭，“然而幾年過去了，星星之火，好像還是不曾燎原”。

后來，通過在成都的調(diào)研，周其仁覺得，可能是制度供給這一側(cè)還有麻煩——因為“生不增，死不減”的政策一直沒得到徹底落實，使得土地承包經(jīng)營權(quán)尚未鞏固。

2002年《土地承包法》出臺前，中國許多地方的農(nóng)村，每隔幾年就會進行一次承包關(guān)系的調(diào)整，俗稱“生增死減”。簡單的說就是，張家的老人去世了，得把他名下的那份承包地讓出來，交給李家新出生的孩子或新娶進家門的媳婦。

這種辦法，帶來了諸多負面影響，其中之一就是不利于土地流轉(zhuǎn)。這可用一個簡單的例子來說明：甲轉(zhuǎn)包了乙的一塊地，幾年后，這塊地調(diào)整給了丙。如果丙不同意再將這塊地轉(zhuǎn)包，那么之前的承租關(guān)系就會面臨麻煩，導(dǎo)致糾紛。

2002年，《土地承包法》作出規(guī)定，“承包期間，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，俗稱“生不增，死不減”。許多地方，甚至以“擾亂社會秩序”的罪名，威懾那些膽敢私下調(diào)地的村干部。

但這項政策會造成新的不平等：有的家庭老人去世、女兒出嫁，人均占有的耕地越來越多；有的家庭生了小孩、娶了媳婦，人均占有耕地面積越來越少。

所以，很多村莊里，仍會每隔幾年偷偷調(diào)整一次土地承包關(guān)系。湖南的一些地方也是如此。

要推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，必須徹底消滅私下里的地塊調(diào)整。要推動對權(quán)利清晰度需求更高的承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款——它在十七屆三中全會后成為農(nóng)村改革熱詞，更是要求進一步厘清和穩(wěn)固承包關(guān)系。

在此背景下，確權(quán)登記的大幕拉開。

確權(quán)的麻煩

2012年，中央選擇全國數(shù)百個村莊進行承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點。湖南桃江縣桃花江鎮(zhèn)，有3個村莊入選。

桃江縣經(jīng)管局副局長張玨多，是個有豐富農(nóng)村工作經(jīng)驗的干部。一開始，他也覺得確權(quán)挺好辦，“地都承包到每戶名下，登記資料都在，無非是核實、補充下而已?！?/p>

回頭召開碰頭回，大家一番議論，他才發(fā)現(xiàn)事情沒那么簡單。

臺賬——第二輪土地承包的資料，還是1997年登記的。這些年，有的地被國家征收了。有的地被農(nóng)民用來蓋房了，還有的農(nóng)戶間互換了地塊，有村民小組還存在私下里的幾年一調(diào)整。

“各種各樣的情況，把原有的承包關(guān)系都打亂了，造成二輪承包合同上的數(shù)據(jù)，與實際情況有很大出入?！睆埆k多的發(fā)現(xiàn)或許也能解釋，為什么2009年剛換發(fā)了二輪承包合同，中央又要大費周章地搞確權(quán)登記。

用飛機拍了航片，軟件上一測量，發(fā)現(xiàn)3個村的實際耕地面積，比原來登記的還多出14%。

耕地越來越多的關(guān)鍵秘密，在于計量方式的不同。

土地肥瘦不均，好的地能打一千斤稻，差的只能打兩三百斤。為了保證公平，二輪承包時，農(nóng)民們通常按實際產(chǎn)量而非面積來計畝，俗稱“產(chǎn)量畝”。

桃花江鎮(zhèn)石高橋村黃家村組村民彭和平，是確權(quán)時的調(diào)查員。她記得，當時組里最好的地，二分之一畝折算為臺賬上的一畝，最差的地，十幾畝算一畝。

“多”出了827畝地，怎么辦？這涉及到國家政策性補貼的發(fā)放。

之前為了避免麻煩，上級定下的確權(quán)指導(dǎo)意見是，“完善二輪承包關(guān)系，不重新丈量，不打亂重來；本次確權(quán)，新增的面積、減少的面積，與國家的任何補貼暫時不掛鉤?！?/p>

但有村民提出不同意見：我種5分好地，他種5畝差地，從糧食產(chǎn)量上看，是公平的。但今后遇到征地，那我就虧大了。

這三個村子都在縣城周邊，征地并非遙不可及。

還有另一類意見。

隨著生死娶嫁，人地矛盾愈發(fā)明顯。有的人家8口人種5畝地，有的3口人也種5畝地。

部分“吃虧”的村民，尤其是那些私下約定幾年一調(diào)整的小組里的村民，對調(diào)整承包地塊有強烈預(yù)期——這一次確權(quán)后，真的要長久不變了，那么就把過去該變的都變一變吧！

這兩類意見，從村民小組反饋到縣里。

“法律不允許地塊調(diào)整?！睆埆k多記得，“我們統(tǒng)一回復(fù)，按法律規(guī)定的辦?！?/p>

“《土地承包法》部分條款該修改了”

但有些問題，按法律卻是不好辦的。

單獨戶口的農(nóng)戶去世后，其名下的承包地，在確權(quán)時怎么處理？

按法律規(guī)定，地應(yīng)該收歸村集體或組集體，也就是確權(quán)登記為集體共有。如果去世者是孤寡老人，還好辦；如果老人的子女、侄子等親屬也在村里，這種做法就很難行通了。

“子女侄子們肯定會反對，糾紛一起，工作就搞不下去了?！睆埆k多解釋，農(nóng)民歷來把名下的承包地視為可繼承的私有財產(chǎn)。

而且，地即使收歸集體，它也得有人種。給誰種才能讓大伙心服口服？這也是個麻煩事。

桃江的三個試點村莊，都遇到了這個問題?？h經(jīng)管局給了個指導(dǎo)意見，“根據(jù)其家庭成員的意見，劃分到其家庭成員的名下?！?/p>

但這種做法是否合法，縣經(jīng)管局也拿不準。試點結(jié)束后，他們將此問題和另外25個常見難題和解決建議匯總，統(tǒng)一報告省農(nóng)經(jīng)管局。一是請示，二來也是試點經(jīng)驗的總結(jié)。

這26條擺到了省經(jīng)管局副局長戴安華的辦公桌上。他發(fā)現(xiàn)，“桃江經(jīng)驗”中的不少，細糾起來，與法律有沖突。

比如，村與村之間有農(nóng)戶相互交換承包地的情況。確權(quán)登記時，如果認可這種交換，會與法律沖突——承包權(quán)的交換、轉(zhuǎn)讓，只允許在村集體內(nèi)進行。如果不認可，又違背了農(nóng)民的意愿，造成工作上的困難。

桃江建議，應(yīng)該出臺規(guī)定，確權(quán)時認可這種互換。

“我們的想法是，應(yīng)該允許地方自行探索?！贝靼踩A解釋，“至于說它與《土地承包法》有沖突，但這部法律已經(jīng)實施了十多年，一些條款與現(xiàn)實情況已不相適應(yīng)，也到了修改的時候。”

他幾次到北京開會，發(fā)現(xiàn)大部分行內(nèi)人士和專家學(xué)者，都持這種觀點。

待解的難題

確權(quán)中，最難處理的是旱地。

旱地是不能蓄水的耕地，大多被村民們用來種菜。

這些年，種地的人越來越少，旱地大多拋荒，有的長滿草木，與山林連為一體，航拍圖片上看不出來。要搞清楚它的形狀、面積，只能找技術(shù)人員扛著儀器，實地測量。

旱地大多細碎?！熬瓦@么大的一塊”，雙峰縣甘棠鎮(zhèn)龍嘶村支書朱舜禮，指著二十來個平方的辦公室比劃，“分屬幾戶人家”。

二輪承包時，湖南很多地區(qū)是不登記旱地的。這意味著，這次搞旱地確權(quán)，就算想偷懶、糊弄，都沒地方抄數(shù)據(jù)?！皼]辦法，只能把這幾戶人家都叫到現(xiàn)場指認。

村里人大多外出打工了，把這幾戶人湊到一起，就花了不少功夫。

到地方一看，地面長滿了雜草。一把火將草燒掉，幾戶人家在灰燼泥塊間翻騰了好久，才找到形跡模糊的土夯——劃分地塊的界線。

龍嘶村也是2012年全國確權(quán)試點村之一。村里有260畝旱地，確權(quán)時在這上面花的時間，比680畝水田還要多；平均每畝地的確權(quán)經(jīng)費，旱地比水田要高一倍。

搞完龍嘶村的旱地確權(quán)，工作人員精疲力盡。這時候，雙峰縣另一個試點村——茯木山村的確權(quán)登記工作也要啟動了，旱地還搞不搞確權(quán)？大家犯了難。

縣里的意見是：再遇到幾戶人家的旱地混在一起這種情況，直接登記為幾戶人共有；旱地與山林混為一體的，也不搞實地測量了，登記為村民小組共有。

“我們特地給農(nóng)業(yè)部打了報告，問這樣做行不行？”雙峰縣經(jīng)管局局長朱凱旋記得，“他們答復(fù)可以?！?/p>

桃江也出現(xiàn)過類似情況。

兩塊相連的地塊，承包合同上顯示的總面積為1畝，分屬兩家不同的農(nóng)戶。后來土地平整，連成了一大塊。確權(quán)開始后，兩家人發(fā)現(xiàn)找不到自家的田坎了。

更有趣的是，測量發(fā)現(xiàn)，這塊地的實際面積有1.2畝。多出來的兩分地，給誰？

桃江的做法和雙峰類似，多出來的地，確權(quán)登記為小組集體共有。

這種確權(quán)到組或者幾戶人共有的做法，是各地試點村在遇到疑難問題的常用手段。

也有人提出反對意見：這種做法，等于把問題擱置了，有悖于本次確權(quán)“讓權(quán)屬更清晰”的初衷。

“一塊地確權(quán)為幾戶人共有，如果其中一戶要拿土地辦抵押貸款，銀行要他出示權(quán)屬證書，他怎么辦？證書上可是寫了幾戶人的名字?！饼埶淮逯焖炊Y反問，“他自己都搞不清那塊地的哪一部分是他的?！?/p>

明年，確權(quán)登記工作將向全省范圍推開。朱的疑問，也到了給出明確答案的時候。

（文中部分內(nèi)容引自周其仁《城鄉(xiāng)中國》）