張秋玲　王素葉

摘要 受“保障經(jīng)濟發(fā)展，保護耕地紅線”政策以及國家重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)的影響，商丘市土地資源日益緊張，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的矛盾日益凸顯。但是，在商丘市農(nóng)村普遍存在建設(shè)用地布局松散、閑置與廢棄地比重較大等問題。該研究根據(jù)商丘市農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，因地制宜、統(tǒng)籌考慮，劃分不同的農(nóng)村建設(shè)用地整治模式分區(qū)——城中村改造區(qū)、近郊集中整治區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合整治區(qū)、復(fù)墾重建區(qū)、遷村并點中心村建設(shè)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，并在分區(qū)的基礎(chǔ)上，提出6種整治模式，以明確不同區(qū)域的整治方向和重點，更好地推進農(nóng)村建設(shè)用地整治。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村建設(shè)用地；整治分區(qū)；整治模式

中圖分類號 S28 文獻標(biāo)識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）03-00933-03

中共十七屆三中全會通過的《決定》指出：“要大規(guī)模實施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進”。十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》進一步強調(diào)：“嚴(yán)格保護耕地，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?！?當(dāng)前是商丘市加快推進新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)筑中原經(jīng)濟區(qū)東部戰(zhàn)略支撐的關(guān)鍵時期，也是加強國家重要糧食生產(chǎn)基地建設(shè)、推進新型農(nóng)村社區(qū)及新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要時期。商丘市已經(jīng)將以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點的農(nóng)田整治和以耕地面積增加、農(nóng)村建設(shè)用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境改善為目標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地整治列為“十二五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。

商丘市地處豫、魯、蘇、皖4省結(jié)合部，是河南省東引西進的橋頭堡，在中原經(jīng)濟區(qū)中具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。目前，全市農(nóng)村人口515萬，農(nóng)村建設(shè)用地153 745 hm2，人均用地298 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家140 m2/人的最高用地標(biāo)準(zhǔn)，且村莊布局散亂，村內(nèi)用地?zé)o序，粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平不高，亟需進行整合。因此，研究農(nóng)村建設(shè)用地整治分區(qū)與模式，進行農(nóng)村建設(shè)用地整治，實現(xiàn)農(nóng)村居民點的集約節(jié)約利用，對實現(xiàn)作為重要的糧食生產(chǎn)基地的商丘市的耕地動態(tài)平衡具有重要意義。

1 商丘市農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)狀與問題分析

1.1 農(nóng)村居民點用地規(guī)模大，人均用地超標(biāo)

由于歷史原因加之村鎮(zhèn)建設(shè)用地不合理，土地管理跟不上，農(nóng)民收入的提高所引發(fā)的“建房熱”，以及農(nóng)村宅基地的盲目建設(shè)，造成居民點用地與耕地保護的矛盾日益尖銳，使得在農(nóng)村大量剩余勞動力逐年減少的情況下，農(nóng)村居民點規(guī)模卻在持續(xù)擴大。2010年農(nóng)村居民點用地面積153 745 hm2，占全市土地總面積的14.4%，占全市建設(shè)用地總面積的77.3%，二者均高于全省的平均水平。農(nóng)村居民點用地298 m2/人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家140 m2/人的最高用地標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平不高，亟需進行整合。

1.2 農(nóng)村建設(shè)用地布局分散，土地利用率低

商丘市地處平原地區(qū)，由于地勢平坦、水源充足、排水通暢、日照充足、交通便利、耕作方便，大多數(shù)農(nóng)村居民點用地布局分散，形成了“滿天星”式的布局體系。村莊布局散亂，一方面把農(nóng)用土地分割得支離破碎，不能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營； 另一方面又使非農(nóng)建設(shè)用地不能集聚成片，不利于二、三產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的發(fā)揮；同時，造成了土地利用效率低，大量土地資源被浪費。

1.3 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃缺失，土地浪費嚴(yán)重

大部分村莊內(nèi)部缺乏規(guī)劃，或者規(guī)劃執(zhí)行不到位，往往是村莊外圍新房林立，村莊內(nèi)部閑置低效利用，村莊呈無序分散化發(fā)展，“馬路經(jīng)濟”現(xiàn)象明顯，既影響交通又侵占耕地，也不利于村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。其次，村內(nèi)大量小面積零散土地閑置，一戶兩宅甚至多宅、遷居外地仍保留宅基地、孤寡老人居住分散等現(xiàn)象普遍存在，土地利用率低，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費。

1.4 部分農(nóng)村建設(shè)用地受礦區(qū)塌陷占壓影響大

商丘市是礦產(chǎn)資源大市，煤炭資源豐富。近年來由于煤炭資源大量開采，導(dǎo)致地面塌陷及環(huán)境污染。2010年末永城市采煤塌陷地占土地總面積的3.8%左右。受塌陷影響的農(nóng)村居民點近3萬戶，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)和村民的生產(chǎn)生活，并產(chǎn)生了一定數(shù)量的廢棄村落。

2 農(nóng)村建設(shè)用地整治模式選擇

農(nóng)村建設(shè)用地整治模式是指在一定階段所表現(xiàn)的具有典型意義的運作模式、作業(yè)模式等的總稱，是一個動態(tài)的概念，具有彈性，由不同的自然、社會、經(jīng)濟等條件所決定[1]。商丘市農(nóng)村建設(shè)用地整治模式首先以影響整治模式的因素作為指標(biāo)對市域進行整治方向分區(qū)，然后提出適用于商丘市的農(nóng)村建設(shè)用地整治的基本模式，最后根據(jù)因地制宜的原則進行各分區(qū)整治模式選擇。

2.1 整治模式分區(qū)

由于規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的自然和社會經(jīng)濟條件客觀上存在著區(qū)域性差異，土地利用的方式和結(jié)構(gòu)受自然和社會經(jīng)濟條件的影響，也具有區(qū)域差異性[2]。根據(jù)商丘市的自然地理特征及社會經(jīng)濟發(fā)展情況，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃體系和土地利用總體規(guī)劃，分析農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，因地制宜、統(tǒng)籌考慮，劃分不同的農(nóng)村建設(shè)用地整治模式分區(qū)，以明確不同區(qū)域的整治方向和重點。

2.1.1 選取整治分區(qū)指標(biāo)。

通過對全市農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀因素與規(guī)劃因素的分析，選取整理模式分區(qū)指標(biāo)（表1）。由于商丘市域范圍內(nèi)主要是平原地貌，地形起伏不大，因此在農(nóng)村建設(shè)用地整治分區(qū)指標(biāo)選取中根據(jù)抓大放小的原則，重點考慮的因素包括人均收入、地均GDP、與市（縣）城區(qū)中心距離、自然災(zāi)毀、建設(shè)損毀狀況等指標(biāo)；規(guī)劃因素選取城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃等指標(biāo)。其中：

村莊平均規(guī)模越大，農(nóng)村居民點的集聚程度越高，愈易于發(fā)揮農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的規(guī)模效益。

人均GDP主要影響農(nóng)村建設(shè)用地整治的資金投入可能性，人均GDP高的地區(qū)，整治的投資壓力相對較小，同時農(nóng)民參與整治的積極性相對較高，整治后的用地效率也較高。

距離中心越近，土地價格相對較高，增值潛力大，整治效益顯著，整治成本相對較低，同時距離中心地越近的地區(qū)，是城市拓展的前沿陣地，在整治方式上向有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向發(fā)展。

人均農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模越大，表明農(nóng)村建設(shè)用地利用愈粗放，農(nóng)村建設(shè)用地整治的潛力愈大，整治形勢愈緊迫。

農(nóng)用地等級是指各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)用地分等定級中的利用等等級，等級愈優(yōu)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件愈優(yōu)，服從于“促節(jié)約、保紅線、惠民生”的主題，農(nóng)村建設(shè)用地整治也應(yīng)該優(yōu)先選擇那些具有良好的農(nóng)業(yè)耕作本底條件的土地。

自然災(zāi)毀與建設(shè)毀損狀況是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)由于地震、洪澇等自然災(zāi)害或生產(chǎn)建設(shè)過程而造成的農(nóng)村建設(shè)用地地質(zhì)塌陷、地形破碎等影響正常建設(shè)使用的規(guī)模、程度，從改善民生、保護土地利用環(huán)境的角度而言應(yīng)優(yōu)先整治。

城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃等決定了未來各縣（市、區(qū)）的城鎮(zhèn)發(fā)展方向及范圍，各項規(guī)劃確定的發(fā)展范圍，直接影響到該區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地整治的標(biāo)準(zhǔn)及整治后的用地方向。

2.1.2 整治分區(qū)結(jié)果。

城中村改造區(qū)（同時滿足條件G1、H1、H4）：主要是指商丘市城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及鎮(zhèn)域發(fā)展規(guī)劃中所確定的城市規(guī)劃控制范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，該區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地主要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，主要是市區(qū)街道辦事處以及縣城所在地所轄農(nóng)村居民點。

近郊集中整治區(qū)（同時滿足條件D1、G2、H1、H4、I1）：指緊緊包圍在中心城區(qū)規(guī)?？刂凭€周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本被城市的基礎(chǔ)設(shè)施輻射，與城市有著千絲萬縷的聯(lián)系，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，人均GDP高于全市平均水平；今后城鎮(zhèn)化發(fā)展對當(dāng)?shù)剌椛鋷幼饔幂^大，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力吸引力較強。

農(nóng)業(yè)綜合整治區(qū)（同時滿足條件B2、C1、E1、H4、H2、I2）：主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件良好、作為糧棉油生產(chǎn)基地、基本農(nóng)田集中連片的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。該區(qū)域的主要是確保糧食生產(chǎn)安全，維護農(nóng)村地區(qū)的安定團結(jié)。因此，該類區(qū)域進行農(nóng)村建設(shè)用地整治的主要目的是增加有效耕地面積，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平。亦可結(jié)合特色農(nóng)業(yè)項目圍繞特種經(jīng)營的需要進行田、水、路、林、村的綜合整治。

復(fù)墾重建區(qū)（滿足條件F1）：商丘市由于采礦造成塌陷廢棄地、自然災(zāi)害或經(jīng)濟建設(shè)人為破壞造成農(nóng)村建設(shè)用地利用困難的農(nóng)村建設(shè)用地。主要位于夏邑縣的駱集鄉(xiāng)、永城市的順和鄉(xiāng)和茴村鄉(xiāng)。

遷村并點中心村建設(shè)區(qū)（同時滿足條件A2、B2、C1、D1、G2、H2、H4、I2）：主要是指農(nóng)村平均規(guī)模小、用地粗放、居民點布局散亂、農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施配套不完善但經(jīng)濟條件較好的村莊通過遷小并大或遷村入城（城鎮(zhèn)）、入?yún)^(qū)（社區(qū)）而實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用。

生態(tài)保護區(qū)（滿足條件H3）：主要分布在由于地質(zhì)、地貌因素，易發(fā)生自然災(zāi)害或生態(tài)破壞；同時人均GDP較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在土地利用總體規(guī)劃中一般確定為禁止建設(shè)區(qū)。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地整治的基本模式

近年來面對建設(shè)占用與耕地保護日益尖銳的矛盾，商丘市開展了廣泛而深入的農(nóng)村建設(shè)用地整治研究。總結(jié)各縣（市、區(qū)）已有的農(nóng)村建設(shè)用地整治實踐，歸納出基本商丘市自然、社會、經(jīng)濟條件的基本模式有6種[3-7]，具體包括限制發(fā)展中心村內(nèi)調(diào)模式、遷棄式自然村歸并模式、城鎮(zhèn)化模式、異地遷移型村莊復(fù)墾模式、新農(nóng)村綜合治理模式、生態(tài)整治模式。

2.3 商丘市農(nóng)村建設(shè)用地整治模式選擇

農(nóng)村建設(shè)用地整治根據(jù)農(nóng)村發(fā)展地域差異性，遵循因地制宜、分區(qū)分類原則，實行多樣化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)要求、管理模式與保障措施。整治模式的選擇對農(nóng)村建設(shè)用地整治的影響非常大，按照因地制宜、量力而行的原則為區(qū)域選擇恰當(dāng)?shù)?、可持續(xù)發(fā)展的整理模式。商丘市農(nóng)村建設(shè)用地整治區(qū)的各種模式選擇如下。

2.3.1 城中村改造區(qū)。

模式選擇：以城鎮(zhèn)化模式為主，內(nèi)部調(diào)整與整體搬遷改造相結(jié)合，鼓勵工業(yè)向城市工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)民向城市社區(qū)集中，通過就業(yè)安置等措施，實現(xiàn)“城中村”的徹底城鎮(zhèn)化。農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過整治后轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，增加城市建設(shè)用地供給，通過整治促存量建設(shè)用地的集約利用。一般由政府主導(dǎo)、出資。

整治后土地利用方向：建設(shè)用地。

2.3.2 近郊集中整治區(qū)。

模式選擇：以遷棄式自然村歸并模式、限制發(fā)展中心村內(nèi)調(diào)模式為主，通過遷村并點、內(nèi)部優(yōu)化等方式，調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局，促進農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約使用。一般由政府通過規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民自發(fā)實施，資金來源主要是村集體或農(nóng)民自籌、企業(yè)投資。

整治后土地利用方向：建設(shè)用地、耕地。

2.3.3 農(nóng)業(yè)綜合整治區(qū)。模式選擇： 以新農(nóng)村綜合整治模式為主導(dǎo)模式，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件良好的連片的基本農(nóng)田集中區(qū)，農(nóng)村建設(shè)用地整治通過較大范圍內(nèi)田、水、路、林、村的統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同農(nóng)用地開發(fā)、整理調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局，實現(xiàn)節(jié)約集約利用。以增加有效耕地面積、保障耕地紅線，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為基本目標(biāo)。一般由政府主導(dǎo)，農(nóng)戶參與，企業(yè)協(xié)作。

整治后土地利用方向： 耕地。

2.3.4 復(fù)墾重建區(qū)。模式選擇：以異地遷移型村莊復(fù)墾模式居多。自然災(zāi)毀復(fù)墾重建以政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與模式進行整治；人為造成的土地破壞根據(jù)《土地復(fù)墾條例》的相關(guān)規(guī)定一般由政府管理、規(guī)劃控制、相關(guān)土地破壞責(zé)任人或企業(yè)出資進行整治。

整治后土地利用方向：建設(shè)用地、耕地、其他農(nóng)用地。

2.3.5 遷村并點中心村建設(shè)區(qū)。

模式選擇：以生態(tài)整治模式為主導(dǎo)模式，一般依據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃或鎮(zhèn)域規(guī)劃，根據(jù)城鎮(zhèn)體系布局，圍繞中心城鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，通過遷村并點把布局松散、規(guī)模較小的農(nóng)村建設(shè)用地整體遷移到中心村鎮(zhèn)，發(fā)揮用地的規(guī)模效益。具體包括撤村進城、撤村進區(qū)、撤小村進大村等形式。一般由政府作為實施主體，同時吸納企業(yè)、農(nóng)民等。

整治后土地利用方向：耕地、建設(shè)用地。

2.3.6 生態(tài)保護區(qū)。模式選擇：以生態(tài)整治模式為主，由政府作為實施主體、投資主體根據(jù)生態(tài)管控的要求按序取消造成生態(tài)不利影響的農(nóng)村建設(shè)用地，進行生態(tài)恢復(fù)工程建設(shè)。

整治后土地利用方向：耕地、其他農(nóng)用地。

3 結(jié)語

農(nóng)村建設(shè)用地整治工程建設(shè)周期長，投入資金大，技術(shù)要求高，同時涉及面廣，利益群體多，在農(nóng)村建設(shè)用地整治過程中，會面臨許多亟待解決的問題。該研究提出的6種農(nóng)村建設(shè)用地整治模式，理論上符合商丘市農(nóng)村土地整治的現(xiàn)實需要，但實際運用中還應(yīng)該充分考慮到各分區(qū)的具體情況及村民的具體要求而進行。為了更順利的推進商丘市農(nóng)村建設(shè)用地整治工作，還需要從資金、法律、產(chǎn)權(quán)、組織等各個層面對整治模式的運用進行保障。首先，在資金方面，建立涵蓋國家、地方的多層次投資體系，包括政府、企業(yè)、農(nóng)村集體及個人的多元投資渠道。其次，制定出臺符合市情的商丘市農(nóng)村建設(shè)用地土地整治辦法，指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地整治工作。再次，參照農(nóng)用地分等定級，按照等質(zhì)等量置換原則，做好土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整工作，并及時做好土地權(quán)屬變更登記，減少農(nóng)村建設(shè)用地整治中的土地權(quán)屬糾紛。最后，各級政府部門要積極引導(dǎo)群眾積極參與農(nóng)村建設(shè)用地整治，深入宣傳農(nóng)村建設(shè)用地整治政策，廣泛聽取群眾意見，使群眾加強對農(nóng)村建設(shè)用地整治工作的理解和支持，可以更快更好地實施商丘市農(nóng)村建設(shè)用地整治工程，也可以為我國其他地區(qū)開展農(nóng)村建設(shè)用地整治工作提供借鑒。

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