備受關(guān)注的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》于3月18日正式公布，除提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力等一系列措施之外，還在人口管理制度方面提出了明確的細(xì)化政策。

規(guī)劃指出：“建立居住證制度。全面推行流動(dòng)人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并作為申請(qǐng)登記居住地常住戶口的重要依據(jù)。城鎮(zhèn)流動(dòng)人口暫住證持有年限累計(jì)進(jìn)居住證?！?/p>

緩慢的戶籍制度改革，似乎有望前拱一步。

舊與新

自2010年5月，國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2010 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》中提出要“進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”，普及居住證便被媒體視為戶籍改革的新舉措，甚至理解為取消戶籍門檻的過(guò)渡措施。但實(shí)際上，在全國(guó)范圍內(nèi)普及居住證并非戶籍制度的改革，而是對(duì)流動(dòng)人口管理制度的創(chuàng)新，換言之，外來(lái)人口人手一個(gè)的居住證不過(guò)是暫住證的升級(jí)版。

自2002年起，上海開(kāi)始實(shí)行人才居住證，本意是通過(guò)此種辦法在現(xiàn)有的戶籍制度下為上海引入更有競(jìng)爭(zhēng)力的人才，因此居住證最初只適用于引進(jìn)國(guó)內(nèi)外的人才方面，申請(qǐng)者需“具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能”。

2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過(guò)，宣布自當(dāng)年7月1日開(kāi)始對(duì)非戶籍人口全面實(shí)施居住證制度。同年6月27日，配套《上海市居住證積分管理試行辦法實(shí)施細(xì)則》公布。與此前的居住證相比，現(xiàn)在的制度最大的優(yōu)點(diǎn)是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)體系，對(duì)持證人進(jìn)行“積分管理”。與僵硬的戶籍制度相比，上海市居住證制度通過(guò)明確的分值為持證人提供了一種穩(wěn)定預(yù)期，因此這種辦法被不少地方政府采用。雖然較無(wú)法落戶的制度相比，算是有了稍許進(jìn)步，但高高的門檻依然將大多數(shù)外來(lái)人口排斥在外。

2014年1月16日召開(kāi)的北京市人民代表大會(huì)上，市長(zhǎng)王安順做政府工作報(bào)告時(shí)明確提出，將推行居住證制度。目前北京實(shí)施的工作居住證不同于未來(lái)實(shí)行的居住證，前者是針對(duì)人才，而后者是針對(duì)人口，前者針對(duì)的面很窄，而后者是普遍的實(shí)施。新居住證的實(shí)施，意味著北京將打破戶籍、人群和地區(qū)的界限，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的全面覆蓋。

據(jù)悉，早在兩年前，北京就已經(jīng)展開(kāi)居住證政策制定的前期調(diào)研工作，調(diào)研內(nèi)容包括年齡結(jié)構(gòu)，人口數(shù)量，從事職業(yè)，在京具體有什么困難，目前暫住的情況等。北京市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)主任吳玉華表示，北京居住證制度實(shí)施的前提是，在現(xiàn)有政策條件下，對(duì)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)資源進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算，弄清楚北京能夠提供何種保障、保障到何種程度。

新與“新”？

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院的一項(xiàng)研究根據(jù)各種落戶渠道的難度對(duì)城市落戶門檻進(jìn)行了量化，并得出了各個(gè)城市的落戶門檻指數(shù)（指數(shù)越高落戶難度越大）。在40余個(gè)樣本城市中，落戶門檻指數(shù)最高的是上海（3.18）、深圳（2.50）、北京（2.46）和廣州（2.05），經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放并未推動(dòng)戶籍制度的松動(dòng)，反而推高了城市落戶門檻。

居住證的推出讓很多人叫好，但不應(yīng)忽視的是這是在十八屆三中全會(huì)“合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的大背景下出臺(tái)的，因而有可能帶有一定的控制意圖。雖然北京市表示居住證不設(shè)申請(qǐng)門檻，但從其他大城市的已有實(shí)踐來(lái)看，給予居住證都是要滿足一定條件的，比如擁有合法的固定住所、繳納社會(huì)保險(xiǎn)（放心保）達(dá)到一定年限等，有的城市實(shí)行積分制。這在本質(zhì)上是對(duì)大城市戶籍居民待遇的一種贖買：如果遷入者可以證明自身的實(shí)力以及對(duì)大城市在稅收等方面的貢獻(xiàn)，就可以借此換取市民資格以及相應(yīng)的權(quán)利和福利待遇，相當(dāng)于獲取進(jìn)入大城市的“綠卡”。

然而，公共服務(wù)均等化目標(biāo)的必然要求是對(duì)所有公民的平等對(duì)待，徹底填平城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的差距。居住證表面上看是在糾正戶籍制度的錯(cuò)誤，但如果演變?yōu)橐钥刂茷橹?，也有可能成為一種改頭換面的戶籍，而且這種演變將產(chǎn)生將貧民從大城市中逼出的效果。北京市近年來(lái)的一些措施，如房屋車輛的限購(gòu)、清理出租屋以減少群租現(xiàn)象等，都帶有將非本市的流浪貧民趕出城市的目標(biāo)。

不同收入水平的居民的聚居可以起到降低生活成本的效果，對(duì)富人和窮人群體都意味著經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，是一種共贏，而為了便利城市管理等行政目的而人為地隔斷這一過(guò)程必然帶來(lái)嚴(yán)重的效率損失。

應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)緩慢的戶籍改革一直以來(lái)都不是一個(gè)底層民眾自發(fā)爭(zhēng)取權(quán)利的過(guò)程，而是由地方政府根據(jù)自己的利益需求來(lái)主導(dǎo)的。不同階層在戶籍改革方面的實(shí)力和話語(yǔ)權(quán)差別很大。對(duì)于那些新近躋身城市中產(chǎn)階級(jí)行列的人來(lái)說(shuō)，政府可以以居住證來(lái)安撫他們，一方面減少輿論指責(zé)，另一方面利用這些人帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)和稅收收入。但一直以來(lái)遭受戶籍制度傷害最大的農(nóng)民工群體，公共服務(wù)全面覆蓋能惠及他們嗎？