伍文中，張 楊，劉曉萍

（河北金融學院，河北 保定 071051）

從對口支援到橫向財政轉移支付：基于國家財政均衡體系的思考

伍文中，張 楊，劉曉萍

（河北金融學院，河北 保定 071051）

對口支援是中國特色橫向財政轉移支付雛形，盡管體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，但其缺陷仍十分明顯。應該基于國家財政均衡體系建設的需要，將我國的對口支援進行歸并、劃轉、改造：一部分歸并到橫向財政轉移支付，歸屬于國家財政均衡體系；一部分劃轉到市場體系；一部分進行功能再造歸屬于國家應急動員體系。基于此，本文首先分析我國對口支援所存不足及其原因，進而立足我國財政均衡機制建設的必要性、可行性，探討了對口支援改進為橫向財政轉移支付的實現(xiàn)機制、推進路徑等問題。

對口支援；橫向轉移支付；財政均衡體系

對口支援是在中國特色政治生態(tài)環(huán)境中萌芽、發(fā)展和不斷完善的政策模式。該模式在20世紀50年代萌芽，60年代初開始實施，1979年以國家政策的形式正式確定下來。之后，對口支援在實踐中不斷發(fā)展，幾經(jīng)風雨，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起到了十分重要的作用。然而，隨著社會的發(fā)展，財政體制的完善，其不足之處也日漸顯現(xiàn)。從長遠看，應當對其進行規(guī)范化和法制化，尤其應將其具有均等化功能的內容轉型為橫向財政轉移支付，納入國家財政均衡體系之中。

一、既有研究及問題提出

對口支援是極具中國特色的政府行為。近半個世紀以來，它深刻影響著中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展進程，且在諸多領域繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。它是我國社會主義制度優(yōu)越性和民族協(xié)作精神的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)全國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要舉措。

在中國這個區(qū)域差距明顯的發(fā)展中大國，對口支援有著十分重要的歷史意義。李慶滑肯定了對口支援制度在促進少數(shù)民族地區(qū)建設、區(qū)域間協(xié)調發(fā)展、各民族團結一致及維護社會安定的重要意義［1］?；ㄖ袞|、劉忠義通過實證檢驗證明，對口支援政策的實施，促進了公共投資以及財政、金融等優(yōu)惠政策的效應，有效刺激了當?shù)氐南M與就業(yè)，以及地方經(jīng)濟增長［2］。

當然，我國的對口支援行為尚存諸多不足。趙倫、蔣勇杰認為在政府與市場的關系、政策的評價體系以及政策工具等方面對口支援仍有待完善［3］；趙明剛指出對口支援存在法律法規(guī)不健全、行政體制不協(xié)調、缺乏評估監(jiān)督機制等問題［4］；楊道波等認為對口支援實施具有較大的隨意性，應加強對口支援立法規(guī)范［5］。

立足中國實際，對口支援應當與時俱進地進行規(guī)范化改革。熊文釗、田艷研究認為加強對口支援法律體系的建設，同時提出應將對口援疆納入整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃［6］。鐘曉敏則基于國家財政體制完善的角度，呼吁將這種 “兄弟式互助”改革為一種規(guī)范而長效的橫向轉移支付制度［7］。

構建國家財政均衡體系是解決財力與事權不相匹配的根本出路。何振一認為財力與事權不匹配是現(xiàn)行財政體制的主要矛盾［8］；賈康指出我國沒有實行縱橫交錯的轉移支付體系從而導致了轉移支付均等化功能不足［9］；郭慶旺認為實現(xiàn)財力與事權相匹配的現(xiàn)實路徑在于國家財政均衡體系的進一步完善［10］。

現(xiàn)實國情要求我國必須積極構建財政均衡機制。但是，既有研究盡管回答了 “對口支援存在的問題”及 “為什么需要財政均衡機制” 等問題。未能結合對口支援實踐，系統(tǒng)研究 “如何構建財政均衡機制”這一迫切需要解決的現(xiàn)實難題。尤其是未能回答現(xiàn)實條件能否支撐我國財政均衡機制有序運行？既定條件下，要亟待回答對口支援納入財政均衡機制的實現(xiàn)路徑是整體推進還是專項突破問題。

二、對口支援所存不足及原因分析

（一）對口支援所存不足

任何制度或政策的產生，都源于其現(xiàn)實需要。我國對口支援行動從一開始就是為了促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、增強民族團結以及快速高效應對公共危機的現(xiàn)實需要而推進的。但其缺陷仍是十分明顯的：

1.進出機制沒有標準化的門檻。我國的對口支援帶有臨時性和應急性的特點。什么情況下實施對口支援，如何選擇對口支援方案的支援方，是中央單方?jīng)Q定，還是地方政府主動請纓等問題，都沒有一個一以貫之的啟動和退出標準。例如2008年的汶川災后重建和2010年的19省市對口援疆，都是在中央號令下開展，缺乏一個參與標準和執(zhí)行標準。很多援疆省份的財政狀況甚至不如新疆，這些都亟待一個合理、合法的進退門檻①《汶川地震災后恢復重建條例》，國務院令第526號；2010年5月17日至19日在北京舉行新疆工作會議，提出了新形勢下對口援疆的目標任務，。

2.實施機制過于依賴行政權威。因為對口支援機制從來就沒有成為法律意義上的制度，多年來對口支援主要依賴中央政府的權威來貫徹落實，相關的法律責任也是缺失的。作為政治任務，各地政府在實施過程中的持久性和積極性難以有法律保證。例如對口援疆、對口援藏等對口支援行動往往都是憑借中央新疆工作會議和中央西藏工作會議來推動，缺乏一以貫之的持續(xù)推進機制，如德國的 《團結公約》 等。

3.有效的評估機制尚未建立。由于將對口支援當作政治任務，致使其應有的績效評估尚未提上議事日程。在當前的政治體制下，政治任務的評估往往缺乏可操作的標準和依據(jù)，也因為政治任務的保密性而沒有公開評估的要求。因此，可能會存在 “長官意志”、 “政績工程”等支配下的盲目重復建設，“花錢買吆喝” 現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）對口支援所存不足的原因分析

1.法制化規(guī)范的缺失。對口支援是一項長期而艱巨的任務，需要一個相對穩(wěn)定、權威和連續(xù)的法律環(huán)境。目前我國的對口支援缺乏法律制度保障，實施過程中也存在隨意性和不確定性，這導致對口支援永遠只能成為政府應急行動的 “萬金油”，無法成為國家層面規(guī)范化的政策杠桿。盡管我國也為此出臺了多次 “方案”，但這些畢竟不是法律，迫切需要一套規(guī)范化的法律制度作為保障和指導。

2.信息不對稱引發(fā)的利益博弈。我國地方政府既作為中央政府的下級，又作為地方居民的服務者。在雙重身份約束下，隨著地方自主權的擴大，必然產生地方局部利益和中央整體利益的博弈現(xiàn)象。在對口支援過程中，同級地方政府往往利用信息不對稱作為博弈前提，極可能使轄區(qū)利益最大化。支援方盡可能逃避支援義務，受援地盡可能想贏得更大規(guī)模的支持和援助，于是 “裝窮”和 “哭窮” 勢必成為雙方共同的選擇。

3.缺乏必要的補償機制和激勵機制。我國對口支援的邏輯起點是地區(qū)差距，然而沒有根據(jù)這個邏輯起點設計相對應的利益補償和激勵機制。發(fā)達地區(qū)的對口支援從一開始就與政績、政治任務掛鉤，沒有形成長遠的目標體系。一旦政績激勵弱化時，對口支援就成了應付式的政治行動。例如，在多年的對口支援過程中，新疆、西藏等地出現(xiàn)了不少 “面子工程”、“爛尾工程”［11］。

（三）引發(fā)的思考

第一、對口支援能否常態(tài)化？對口支援到底是應急行為還是常態(tài)化的政策杠桿？如果其是一種內生于國家財政均衡體系的制度工具，又如何實現(xiàn)其規(guī)范化和法制化？

第二、如何客觀評價中國多年來對口支援實踐的區(qū)域協(xié)調效應，并以此探尋未來對口支援改革的創(chuàng)新空間？特別是如何設計對口支援多樣化的運行模式、轉移標準、資金來源、組織體系，使之可持續(xù)運行？

第三、如果必須改革現(xiàn)存的對口支援行為，是整體改革還是部分改進？其改革方向又是什么？改革之后如何實現(xiàn)新舊制度之間的協(xié)作與耦合？

三、從對口支援到橫向財政轉移支付：必要性和可行性

（一）必要性

國家財政均衡體系其實就是主權國家為實行橫向和縱向財政能力和財政權力基本均衡而設計的目標體系及工具體系?？v觀世界其他國家，政府間財政均衡體系建設已有100多年的歷史，很多國家已經(jīng)取得了比較成熟的經(jīng)驗（如德國）。總體說來，成熟的國家財政均衡機制主要包含如下內容：財政權利均衡、財政權力均衡、公共服務均衡。同時，其具有國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的平衡功能、調節(jié)功能、制衡功能。

我國財政均衡機制尚在探索和構建中。由于財政均衡機制尚不健全，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平及基本公共服務非均等化程度不斷擴大，既制約了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，又影響了國家的長治久安。特別是分稅制后以縱向為主的財政均衡制度的均衡效果尚不盡如人意，這種不平衡的事實反映到財政上就是地區(qū)間財政能力的嚴重失衡和落差。這迫使我們必須擴大視野進行有中國特色的財政均衡機制理論思考和制度創(chuàng)新。

因此，我國財政均衡體系的目標體系應該是縱橫交錯的轉移支付體系，以縱為主，橫為輔?，F(xiàn)實的國情及財政管理技術要求我國財政轉移支付的結構和形式必須進行深層次的改革和完善，尤其是有中國特色的橫向財政轉移支付理當順時構建，推行縱橫交叉的國家財政均衡體系。

中國特色的對口支援充分推動了東、中、西部經(jīng)濟的合作、文化的交流、理念的融合。多年來，對口支援促進了全國各族人民的團結，為探索先富幫后富，最終為實現(xiàn)共同富裕作了成功的探索。但是，我國的對口支援改革應該跳出對口支援的歷史功績，立足未來，對其進行頂層設計。本文認為，應該基于國家財政均衡體系建設的需要，對其進行歸并、劃轉、重塑。將其具有均等化功能的部分內容歸并到橫向財政轉移支付歸屬于國家財政均衡體系，使其日益規(guī)范化、法制化。

（二）可行性

1.歷史經(jīng)驗。多年來的對口支援措施，對于縮小區(qū)域差距，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、社會的穩(wěn)定都發(fā)揮了積極的作用。我國地方政府之間雖然沒有一個規(guī)范化、公式化、法制化的橫向轉移支付制度，但具有橫向轉移支付性質的對口支援早已存在。而且省內的橫向財政轉移支付也有先例，早在2009年廣東省政府就印發(fā)了 《關于建立推進基本公共服務均等化橫向財政轉移支付機制的指導意見》，確定廣州市、深圳市、珠海市等7市為財力轉出方，其他14個市為財力轉入方。

2.民族情感。中國是一個有56個民族的統(tǒng)一國家。少數(shù)民族地區(qū)的繁榮與穩(wěn)定對中國的長期發(fā)展和國家安全具有無與倫比的重要性。多年來的對口支援實踐，使得西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)人民與東部地區(qū)人民因此結下了深厚的感情，讓各少數(shù)民族品嘗在中華民族大家庭中 “兄友弟恭”的溫暖是歷屆政府不懈的追求。

3.財政技術。經(jīng)過多年的實踐，我國轉移支付規(guī)模日漸擴大，管理的技術水平日臻完善，轉移支付的形式也呈現(xiàn)多樣化的特征。另外，加快財政管理的信息化建設，為財政的精細化管理提供了技術支撐。

四、從對口支援到橫向財政轉移支付的總體思路及推進步驟

必須清醒地認識到，盡管我國有實施橫向財政轉移支付制度的緊迫性，但也同時面臨著一些障礙與約束。例如，我國缺乏橫向財政平衡體制有效運作的法治環(huán)境和矛盾協(xié)調機制。另外，我國實施橫向財政轉移支付所需的技術條件尚不十分完備。這就需要我們確立科學合理的工作思路，并依此采取積極穩(wěn)妥的推進步驟。

（一）從對口支援到橫向財政轉移支付的總體思路

1.將對口支援由行政層面上升到法律層面。對口支援從本質上來說屬于國家應急動員體系或國家救助體系。盡管其具有財政均衡效果，但因其不規(guī)范性而不能將其長期化和常態(tài)化。在國家應急動員體系中其可以發(fā)揮乃至長期發(fā)揮主干作用；但是在國家財政均衡體系中，其只能作為補充或完全退出。行政層面的政府行為必須置于國家法律的調節(jié)和調整之下，這是現(xiàn)代公共管理理論的核心和靈魂。因此，借助于國家財政均衡體系的構建，將我國實施多年的對口支援進行規(guī)范化、法制化的轉型與改造，使之實現(xiàn)由政治熱情支撐的行為轉化為法律所規(guī)范的權責關系。

2.適時轉型為橫向財政轉移支付。理論上講，對口支援具有橫向財政轉移支付的特性，其功能主要體現(xiàn)在對困難地區(qū)的幫扶，著眼的目標是共同發(fā)展、均衡發(fā)展。其中的基本民生補助類、民族互助類的對口支援理當并入規(guī)范化的橫向轉移支付體系之中，并與規(guī)范化的縱向財政轉移支付制度互相配合，形成運行有序的國家財政均衡體系，這應是我國對口支援機制改革的最終出路和方向。

3.保留在國家應急動員體系或者救助體系的對口支援仍需不斷改造，使之適應市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。比如，扶貧類型的對口支援可以通過市場化方式、與非政府組織合作運行的方式實施；自然災害救助類應該與國家儲備體系緊密聯(lián)系。

通過上述分析，可以將我國對口支援改革路徑及方向描繪如下：

表1 我國對口支援改革路徑表

（二）對口支援到橫向財政轉移支付的推進步驟

第一階段，深入研究對口支援的改革方向，將對口支援中具有橫向財力均等性質的行動進行橫向財政轉移支付專項試點，從技術上為建立規(guī)范化的橫向財政轉移支付制度做好準備。該項工作應在 “十二五” 時期完成。

第二階段，完成對口支援中的事故救助類向國家應急動員體系轉變。關鍵是在建立完善的國家層面的應急系統(tǒng)基礎上改造對口支援，包括戰(zhàn)略儲備、聯(lián)動反應、信息監(jiān)控、事故預警等機制。該項工作應在 “十三五”前期完成。

第三階段，要基本建立起科學規(guī)范的政府間橫向財政轉移支付制度?？梢赃x擇部分省區(qū)進行政府間橫向財政轉移支付的試點，為全面推廣有中國特色的橫向財政轉移支付作準備，在橫向轉移試點階段，將對口支援中的民族團結、區(qū)域開發(fā)加上生態(tài)補償一起作為我國橫向財政轉移支付的組成體系全面試點推進。該項工作應在 “十三五”后期完成。

（三）國家財政均衡體系內的分工及耦合

多年來，我國主要以縱向轉移支付為主，在實現(xiàn)財政均衡方面發(fā)揮著重要作用，但因其設計方面存在諸多不足，其功能的發(fā)揮尚顯不夠，因此實施橫向財政轉移支付順理成章。這樣，國家財政均衡體系里具有了橫向、縱向財政轉移支付、部分對口支援等平衡工具。為了保證財政平衡體系有序運行，有必要對體系內平衡工具兩者應該有所側重和分工，使得其并行不悖。

第一，從信息約束看，對口支援、橫向財政轉移支付因為是平級資金調撥，其對于同一級別財政需求和支出能力比中央政府更熟悉，而中央政府的縱向財政轉移支付往往受到信息不對稱的困擾，從這個角度看，對口支援和橫向財政轉移支付是基本 “透明”的財政資金轉移。

第二，從作用方向看，縱向財政轉移支付基本是向下用力，適合于體現(xiàn)中央意圖的事項，同時又要便于上級政府對下級政府的控制。而對口支援和橫向財政轉移支付基本是平行用力，適合于體現(xiàn) “兄弟情誼”的事項，同時又要講究速度等效應。

第三，從執(zhí)行效果看，縱向財政轉移支付適合對全國普遍問題的調控，尤其是政府財力均衡方面的效果比較理想。但政府財力均衡與基本公共服務均衡之間尚有差距，比如成本因素、地方政府的偏好因素。因此，縱向財力均衡不一定能達到公共服務均等化，而對口支援和橫向財政轉移支付往往直指民生短板，對基本公共服務有直接的補償功能。

因此，在國家財政均衡體系構建過程中，橫向財政轉移支付、縱向財政轉移支付、對口支援的作用邊界也應該做如下調整。

表2 對口支援、縱向轉移支付、橫向轉移支付作用邊界的界定

［1］李慶滑.我國省際對口支援的實踐、理論與制度完善［J］.中共浙江省委黨校學報，2010，（5）：55-58.

［2］花中東.對口支援促進基本公共服務均等化效應分析—以四川地震災區(qū)為例［J］.西安財經(jīng)學院學報，2010，（9）：75-81.

［3］趙倫，蔣勇杰.地方政府對口支援模式分析——兼論中央政府統(tǒng)籌下的制度特征與制度優(yōu)勢［J］.成都大學學報（社會科學版），2009，（2）：4-8.

［4］趙明剛.中國特色對口支援模式研究［J］.社會主義研究，2011，（2）：56-61.

［5］楊道波.對口支援和經(jīng)濟技術協(xié)作法律對策研究［J］.中央民族大學學報，2006，（1）：64-69.

［6］熊文釗，田艷.對口援疆政策的法治化研究［J］.新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2010，（3）：12-20.

［7］伍文中，段鑄.基本財力均等視角下橫向轉移支付路徑及實證模擬［J］.財經(jīng)論叢，2013，（2）：33-41.

［8］何振一.健全財力與事權相匹配的財稅體制研究［J］.山西財政稅務?？茖W校學報，2007，（4）：3-6.

［9］賈康.中央地方財力分配關系的體制邏輯與表象辨析［J］.財政研究，2011，（1）：5-14.

［10］馬海濤，曾康華.中國省際人均財政收入差異形成的計量研究——基于1978-2008年30個省際數(shù)據(jù)的分析［J］.財貿經(jīng)濟，2010，（5）：47-52.

［11］靳薇.西藏援助與發(fā)展［M］.拉薩：西藏人民出版社，2010.3.

From the Counterpart A id to the Horizontal Fiscal Transferring Payment——A Reflection Based on the National Fiscal Balance System

WU Wen-zhong，ZHANG Yang，LIU xiao-ping
（Hebei Finance University，Baoding 071051，China）

Counterpart aid is the rudiment of the Chinese style horizontal fiscal transferring payment.Although it has advantages derived from the socialist system，it also has some obvious flaws.We need to merge，transfer and recreate the Chinese counterpart aids to meet the demand for constructing a national fiscal balance system，merging some into the horizontal fiscal transferring payment to affiliate with the national fiscal balance system，transferring some into the market system，and recreate some functionally to integrate into the national emergency mobilization system.This article is an original study on the necessity，feasibility，implementation mechanism，and improvement path of the fiscal balance mechanism construction.

counterpart aid；horizontal transferring payment；fiscal balance system

F812.4

：A

：1004-4892（2014）01-0036-06

（責任編輯：風 云）

2013-09-28

河北省哲學社會科學基金資助項目（HB12YJ099）；河北省高校學科拔尖人才選拔與培養(yǎng)計劃資助基金（BR2-121）

伍文中（1969-），男，湖北武穴人，河北金融學院科技金融實驗室教授，博士；張楊（1985-），男，河北保定人，河北金融學院商務系講師；劉曉萍（1971-），女，湖北武穴人，河北金融學院財務處經(jīng)濟師。