柳孝來

地地下空間是在地層內(nèi)部由長度、寬度、高度所給出的空間，是人類潛在的和豐富的自然資源。地下空間開發(fā)利用是城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，尤其是當(dāng)城市發(fā)展面臨著地面空間擁擠、交通阻塞、環(huán)境變化、資源匱乏等問題時(shí)，城市地下空間的開發(fā)利用就成為城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

城市地下空間開發(fā)利用不僅有利于節(jié)約土地資源、改善城市環(huán)境，緩解城市人口和交通壓力；也有助于提高城市抵御自然災(zāi)害的能力，保護(hù)地面景觀和城市的文化歷史風(fēng)貌；還能夠在恒溫性、遮光性、隱蔽性、安全性等諸多方面發(fā)揮一定的優(yōu)勢(shì)。因此，開發(fā)利用地下空間符合建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧城市的要求，能夠改善城市生態(tài)環(huán)境，提高城市發(fā)展水平和居民生活質(zhì)量。

一、城市地下空間開發(fā)利用的主要形式

1、各類安全的地下防護(hù)工程

歷史上，人類為了安全而自發(fā)利用地下空間的開端是挖穴而居。隨著社會(huì)發(fā)展和人類文明的進(jìn)步，人們逐漸認(rèn)識(shí)到地下空間的隱蔽、安全、防護(hù)等作用，出現(xiàn)了地下糧倉、地下密室等地下空間。經(jīng)歷過戰(zhàn)爭以后，興建的地下防護(hù)工程主要為民防工程，用于防備空中襲擊，掩蔽人員和物資，有效地增強(qiáng)城市綜合防護(hù)能力。后來，為了發(fā)揮民防工程與城市建設(shè)的結(jié)合作用，出現(xiàn)了平戰(zhàn)兩用的民防工程，有效發(fā)揮了民防工程平時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益。

2、四通八達(dá)的地下交通設(shè)施

在城市集約化發(fā)展的過程中，隨著城市人口的增加和交通發(fā)展的需要，城市交通的立體化成為發(fā)展趨勢(shì)。交通隧道的建設(shè)是立體化交通的重要組成部分，尤其在穿越江河等方面，與架設(shè)橋梁和輪船擺渡共同形成了有效的城市交通體系。地下軌道交通、地下停車設(shè)施及地下步行道路網(wǎng)的建設(shè)，也為解決城市交通擁擠、提高交通效率、改善交通環(huán)境等方面其起到積極的作用。

3、形式多樣的地下街和地下商業(yè)建筑

地下街是由地下通道衍生而來，在人流較為集中的地下人行通道的兩側(cè)建設(shè)商業(yè)和服務(wù)類設(shè)施。地下商業(yè)建筑則又是地下街的延伸和補(bǔ)充，是在有條件的地區(qū)和建筑體內(nèi)形成的較大規(guī)模的商業(yè)地下空間，通常也和軌道交通站點(diǎn)或者交通樞紐有連接通道。這是人們使用頻率較高的地下公共活動(dòng)場所，提供了便捷的購物、休閑、娛樂設(shè)施，豐富了城市生活空間。

4、功能齊全的地下城市綜合體

隨著城市的發(fā)展，人們對(duì)方便、快捷、經(jīng)濟(jì)、高效并集多種功能于一體的空間需求日趨明顯。因此，現(xiàn)代城市新型地下空間開發(fā)利用通常是地下城市綜合體的形式，將防護(hù)、交通和商業(yè)服務(wù)功能有機(jī)結(jié)合，并與地上城市綜合體相連接。民防工程考慮平戰(zhàn)結(jié)合，建筑設(shè)計(jì)上和周邊的軌道交通緊密聯(lián)系，提供地下的行車或停車設(shè)施，并將商業(yè)、休閑、餐飲、娛樂等服務(wù)設(shè)施分布其中，并在有條件的地區(qū)和地上的辦公、居住類建筑連成一體，形成功能豐富、形式多樣的綜合性地下空間。

二、城市地下空間開發(fā)利用存在的問題

1、缺乏整體的發(fā)展戰(zhàn)略和全面規(guī)劃

地下空間資源具有供給的稀缺性、開發(fā)結(jié)果的不可逆性等特點(diǎn)，其開發(fā)利用的系統(tǒng)性和綜合性較強(qiáng)，需要整合地上、地下空間資源，分析周邊環(huán)境和開發(fā)條件，實(shí)現(xiàn)諸多行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從目前的實(shí)際操作來看，一些地區(qū)急于發(fā)展城市建設(shè)，在開發(fā)利用的過程中缺乏整體的地下空間發(fā)展戰(zhàn)略和全面規(guī)劃，沒有對(duì)未來深層地下空間開發(fā)預(yù)留空間，造成城市地上大規(guī)模建設(shè)對(duì)地下空間開發(fā)利用的不利影響。例如：一些地區(qū)高層建筑的建設(shè)和市政管線的敷設(shè)過程中，沒有考慮地下空間開發(fā)利用，對(duì)土地的集約利用和地下交通設(shè)施的建設(shè)形成阻礙，尤其不利于城市地下軌道交通的選線和規(guī)劃發(fā)展。因此，在一些城市發(fā)展的過程中，仍缺少涵蓋地下建設(shè)、交通、市政、防災(zāi)、物資儲(chǔ)備、資源循環(huán)利用等各個(gè)方面的綜合性的城市地下空間戰(zhàn)略規(guī)劃。

2、管理機(jī)構(gòu)職能分散且合力不足

有效的管理是順利進(jìn)行城市地下空間開發(fā)利用的前提。目前，由于城市地下空間的開發(fā)利用是較新的課題，尚沒有專門機(jī)構(gòu)從事地下空間開發(fā)利用的管理。尤其是不同功能的地下空間和設(shè)施，在投資、建設(shè)和后期運(yùn)營管理等方面都缺少協(xié)調(diào)和資源共享，更難以實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)利用。例如：城建管理部門主管城市開發(fā)項(xiàng)目中涉及的商業(yè)或倉儲(chǔ)類地下空間建設(shè)，軌道交通管理機(jī)構(gòu)主要從事地鐵項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營管理，民防管理機(jī)構(gòu)主管民防設(shè)施的建設(shè)開發(fā)利用，市政管理機(jī)構(gòu)則主要從事地下過街通道的投資建設(shè)和地下管網(wǎng)的敷設(shè)及管理等。因此，由于各類地下空間的開發(fā)利用在投資功能、建設(shè)周期和運(yùn)營管理要求上的差異，很難協(xié)調(diào)一致和共同開發(fā)，從而使地下空間開發(fā)利用仍存在投資浪費(fèi)、地下反復(fù)開挖、現(xiàn)有地下設(shè)施破壞和已建成地鐵保護(hù)區(qū)內(nèi)難以繼續(xù)開發(fā)利用等實(shí)際問題。

3、相關(guān)法規(guī)建設(shè)和政策相對(duì)滯后

在法律法規(guī)層面上，與地下空間有關(guān)的法律規(guī)范內(nèi)容分散在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《人民防空法》、《物權(quán)法》等諸多法律法規(guī)中。如果細(xì)化到開發(fā)建設(shè)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)層面，則主要集中在民防工程建設(shè)的設(shè)計(jì)規(guī)范、施工規(guī)范等。在關(guān)于各種功能的地下空間開發(fā)利用的具體政策、管理體制、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求和施工規(guī)程等方面，相關(guān)的政策法規(guī)仍在制訂的過程中。例如：在土地管理和開發(fā)建設(shè)管理過程中，由于地下空間開發(fā)利用法規(guī)的滯后，一些大型城市綜合體在開發(fā)設(shè)計(jì)時(shí)，地下可建深度和可建面積的判定就缺少足夠的依據(jù)，只能依賴規(guī)劃部門的設(shè)計(jì)管理。如果無限制允許地下深層樁基和基礎(chǔ)建設(shè)，則會(huì)影響后期地下空間的開發(fā)利用；但如果完全不允許開發(fā)地下經(jīng)營性面積，則也不利于商業(yè)空間和氛圍的形成。

4、資金來源和融資渠道非常有限

目前，非經(jīng)營性地下空間開發(fā)利用都以民防設(shè)施、市政交通通道和停車、物資儲(chǔ)備空間等功能為主，且現(xiàn)有的融資渠道多以短期融資為主，長期的債權(quán)融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等直接融資方式在地下空間開發(fā)利用中的運(yùn)用還非常少，致使近年來城市建設(shè)的資金來源和融資渠道單一等問題日益突出。一些地區(qū)也探索了由社會(huì)資金在開發(fā)地上經(jīng)營性項(xiàng)目時(shí)，同步開發(fā)地下空間的方式。但事實(shí)上，由于地下空間投資建設(shè)的建安成本會(huì)高于地上建筑建設(shè)，且投資周期較長，后期運(yùn)營的資金回收較緩。除了與軌道交通站點(diǎn)接建的周邊地下空間運(yùn)營相對(duì)較好，其它項(xiàng)目的地下經(jīng)營效益和開發(fā)的積極性仍有待進(jìn)一步挖掘。因此，要大面積深入地實(shí)施地下空間開發(fā)利用，合理規(guī)劃和連接成片開發(fā)區(qū)的地下空間，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用等，仍面臨資金來源和融資渠道等方面的壓力。

三、城市地下空間開發(fā)利用的對(duì)策和建議

1、依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略制定總體規(guī)劃和地下空間專項(xiàng)規(guī)劃

地下空間開發(fā)利用涉及到規(guī)土、交通、城建、市政、環(huán)衛(wèi)、民防等很多建設(shè)和管理領(lǐng)域，需要有統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃來指導(dǎo)開發(fā)利用過程；地下空間開發(fā)利用受到地面條件和地質(zhì)條件的制約，需要技術(shù)支持和專項(xiàng)規(guī)劃管理的保障，充分調(diào)研并促進(jìn)各系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，應(yīng)依據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，盡快編制城市地下空間的總體規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)城市未來地下空間的建設(shè)工作進(jìn)行指導(dǎo)，規(guī)范城市地下空間開發(fā)利用行為。同時(shí)，要及時(shí)關(guān)注以地下共同溝、地下物流系統(tǒng)、地下交通系統(tǒng)、地下變電站為代表的地下市政設(shè)施與城市發(fā)展進(jìn)程之間的關(guān)系，重視這些配套地下設(shè)施的發(fā)展趨勢(shì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安全運(yùn)營規(guī)范及其對(duì)城市建設(shè)和其它項(xiàng)目開發(fā)的影響。

2、整合管理資源并設(shè)立專門的地下空間管理機(jī)構(gòu)

地下空間開發(fā)利用是一項(xiàng)涉及諸多管理領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，與地下空間開發(fā)利用相關(guān)的政策、規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面的管理具有較強(qiáng)的綜合性，需要協(xié)調(diào)發(fā)改委、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)土、交通、民防、公安、消防、市政、電力、供水、燃?xì)獾雀鱾€(gè)方面。在推進(jìn)城市建設(shè)和地下空間開發(fā)利用的初期，需要有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將相對(duì)分散的管理職能統(tǒng)一起來，綜合各行業(yè)領(lǐng)域的需求，加強(qiáng)統(tǒng)一管理和平衡，實(shí)現(xiàn)地下空間資源的合理利用和地下空間項(xiàng)目的有序開發(fā)。在人口密集的老城區(qū)，應(yīng)重視將現(xiàn)有已建成地下空間與新開發(fā)項(xiàng)目之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展；在新開發(fā)的新型城區(qū)，應(yīng)注重成片規(guī)劃開發(fā)，有規(guī)模地開發(fā)利用地下空間，在有條件的地區(qū)考慮地下城市綜合體或地下城的發(fā)展模式，考慮地下軌道交通和交通樞紐等市政交通設(shè)施與經(jīng)營性投資項(xiàng)目的結(jié)合，通過前期加強(qiáng)管理協(xié)調(diào)和建設(shè)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮城市地下空間開發(fā)利用的積極作用。

3、加快制定政策法規(guī)以規(guī)范地下空間開發(fā)利用行為

在城市土地管理和城市各類項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)過程中，已經(jīng)不可避免地涉及到地下空間的開發(fā)利用問題，開發(fā)深度的規(guī)范、土地價(jià)值的分?jǐn)偂⑷莘e率的計(jì)算、用益物權(quán)的界定、相關(guān)證照的頒發(fā)等問題，都隨著城市的發(fā)展和各類項(xiàng)目的推進(jìn)逐步顯現(xiàn)出來，亟需要有專業(yè)的法律法規(guī)和政策依據(jù)，來保障城市地下空間開發(fā)利用的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理，來規(guī)范城市地下空間開發(fā)利用行為。一般來說，在豎向?qū)哟蔚牡叵驴臻g開發(fā)利用方面，首先主要開發(fā)利用淺層地下空間（地下30米以上），以提高土地利用效率、擴(kuò)大城市空間容量和緩解城市壓力；中期開發(fā)利用中層地下空間（地下30—50米），以提高城市生活質(zhì)量和改善城市環(huán)境質(zhì)量；遠(yuǎn)期開發(fā)利用深層地下空間（地下50—100米），以實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和建立城市安全保障體系。采用循序漸進(jìn)的方式對(duì)地下空間進(jìn)行保護(hù)性的開發(fā)，也需要政策法規(guī)的規(guī)范和保障，才能真正注重地下空間開發(fā)的層次性、設(shè)施的安全便利性、功能的兼容性和使用的有效性，能夠?yàn)閷磉M(jìn)行深層地下空間資源的利用創(chuàng)造有利條件。

4、投資主體的增加和融資渠道的拓展

地下空間的開發(fā)利用要擺脫單一投資主體和簡單融資渠道的運(yùn)作模式，逐步建立投融資平臺(tái)和項(xiàng)目開發(fā)引進(jìn)機(jī)制，有條件地吸引各類社會(huì)投資者的資金和技術(shù)，增加投資主體的豐富性和融資渠道的多樣性。在地下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)中，也可以考慮在保證項(xiàng)目質(zhì)量、安全和效益的基礎(chǔ)上，引進(jìn)具有投資能力的開發(fā)主體參與地下交通、地下管溝、地下變電站、地下垃圾處理廠等項(xiàng)目開發(fā)。在地下綜合體等經(jīng)營性項(xiàng)目的開發(fā)中，可以引導(dǎo)開發(fā)主體按照城市發(fā)展的總體要求和方向，選擇服務(wù)和配套功能較強(qiáng)的項(xiàng)目與城市交通項(xiàng)目進(jìn)行地下連接，為人們提供舒適便捷、合理高效的地下服務(wù)空間。通過多方面的努力，使地下空間開發(fā)利用項(xiàng)目即成為地上建筑項(xiàng)目的有利補(bǔ)充，也成為改善城市環(huán)境和提高城市效率的拓展方向。

（作者為上海環(huán)江投資發(fā)展有限公司總經(jīng)理）