王海

貴州大學

多中心理論視角下的農(nóng)村公共物品供給問題研究
——以紹興市柯橋區(qū)為例

王海

貴州大學

農(nóng)村公共物品的重質(zhì)重量供給可謂是解決三農(nóng)問題的基礎，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。本文首先對紹興市柯橋區(qū)農(nóng)村公共物品供給問題進行分析，然后從二元供給機制、供給主體、自上而下的決策機制三個方面來分析其原因，最后本文從多中心理論的視角出發(fā)，提出相應的對策建議。

農(nóng)村公共物品；供給；多中心理論

一、問題的提出

公共物品一詞最早是由林達爾在其論文《公平稅收》中提出的，而首次被賦予形式化定義的是薩繆爾森，他將公共物品定義為：公共物品是指由社會成員可以均等消費的物品，每個人消費這種物品不會導致他人對這種物品消費的減少。[1]多數(shù)學者認為，公共物品具有非競爭性、非排他性和不可分割性三個基本特征。由于我國農(nóng)村有其自身的特殊性，我國農(nóng)村公共物品也必然有其自身的特征，主要有公共性、生產(chǎn)性、社會服務性、公平性、供給主體的弱替代性等七大特征。[2]結(jié)合公共物品的屬性以及我國農(nóng)村公共物品所具有的特性，將農(nóng)村公共物品定義為在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，滿足農(nóng)村公共消費需求，具有非競爭性與非排他性的社會物品或服務。[3]

雖然近年來政府已經(jīng)在農(nóng)村公共物品供給方面給予了一系列政策支持，如取消農(nóng)業(yè)稅、免除義務教育學雜費、出臺新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，這些政策的實施的確助使農(nóng)村公共物品供給的質(zhì)和量有很大保障，但是農(nóng)村公共物品供給問題依然存在。

二、柯橋區(qū)農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀研究

在原計劃經(jīng)濟體制驅(qū)使下，政府幾乎包攬一切社會公共事務，這就形成了單中心管理模式。在該模式下，城市公共物品的供給由國家承擔，而農(nóng)村公共物品供給主要需農(nóng)民自己“埋單”，政府在農(nóng)村公共物品供給中的職責存在“缺位”現(xiàn)象。就柯橋區(qū)（原紹興縣）而言，雖然柯橋區(qū)是中國經(jīng)濟十強縣，又通過近些年強鎮(zhèn)擴權(quán)方式，將財事權(quán)下放給鎮(zhèn)級政府，使鎮(zhèn)級政府有能力不斷加大其鎮(zhèn)域內(nèi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，提高在農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村義務教育等領(lǐng)域的農(nóng)村公共物品供給效率。但是柯橋區(qū)農(nóng)村公共物品供給仍存在供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)不合理、供給模式不科學等問題。

（一）供給總量嚴重不足

在農(nóng)村社會保障方面，與城市相比，農(nóng)村很少有人參加失業(yè)保險和養(yǎng)老保險等；在農(nóng)村基礎設施建設方面，城市居民已經(jīng)能享受到相對完善優(yōu)質(zhì)的基礎設施，比如游泳池、社區(qū)健身休閑娛樂所等，但是柯橋區(qū)的個別農(nóng)村，如稽東鎮(zhèn)的交通還不便利、不能統(tǒng)一飲上小舜江水等情況仍然存在；農(nóng)村教育基礎上來看，農(nóng)村諸如師資力量薄弱，教學器材陳舊、圖書量不足、班額過大等問題的存在，嚴重制約了農(nóng)村教育的發(fā)展和教育公平的實現(xiàn)。在很多層面，農(nóng)村公共物品供給存在“供不應求”的問題。

（二）供給結(jié)構(gòu)不合理

在純公共物品上，由于政績考核和經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，也因為政府偏好的存在，為追求政治目標和經(jīng)濟利益最大化，而追求短期目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品的供給上存在“左右失衡”問題。對于一些能夠展示地方政府政績(即“硬”指標)的公共物品的供給過剩，如村村通公路，家家安數(shù)字機頂盒等，但卻疏于事后的維護與管養(yǎng)。在一些村莊中，公路成了龍須溝、電線線路老化、電線桿歪歪斜斜等情況經(jīng)常出現(xiàn)。目前開展高科技農(nóng)業(yè)情況下，農(nóng)民當前急需的農(nóng)業(yè)科技信息、培訓等方面的提供卻嚴重不足。

（三）供給模式不科學

由于上級政府下決定，下級政府來執(zhí)行的這種“自上而下”政府決策機制存在，越是基層的政府要負擔的事權(quán)也就越大。目前又按照著各級政府成本分攤：物質(zhì)成本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項臨時收費、攤派分擔，使得基層的財政負擔過重。造成事權(quán)大于財權(quán)的基層政府在農(nóng)村公共物品供給中能力有限，不足以滿足農(nóng)民的日常公共物品，也更不可能追求公共物品的多樣化。

（四）供給效率低下

一方面，由于信息的不對稱、行政體制改革的滯后、監(jiān)督體制的不健全，上級政府和農(nóng)民信息雙向傳遞上阻礙較多。從農(nóng)民向上級政府反饋角度看，信息傳遞鏈越長，信息失真程度就越高，導致上級政府無法準確獲得農(nóng)民真正的需求是什么；而從上級政府向下提供公共物品角度看，上級政府經(jīng)過層層下?lián)艿闹虚g環(huán)節(jié)較多，公共資金就越被剝削，公共物品數(shù)量和種類也不斷減少；另一方面，在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于公共物品外溢性的存在，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)誰也想搭便車，坐等漁翁之利，從而加重農(nóng)村公共物品無效供給。上述兩大原因?qū)е铝宿r(nóng)村公共物品的供給效率低下。

三、農(nóng)村公共物品供給存在問題的原因分析

（一）不合理的城鄉(xiāng)分治的公共物品二元供給體制

在國家重城輕鄉(xiāng)的政策背景和挖農(nóng)補工的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下，城鄉(xiāng)二元供給體制一直在影響著農(nóng)村公共物品的供給。[4]在農(nóng)村，許多與農(nóng)民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的公共物品在很大程度上需由農(nóng)民自己“埋單”，政府只是給予一定比例的補助，這其中一大部分本應由政府來承擔的費用無形中轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，導致農(nóng)村公共物品供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高。城鄉(xiāng)分割的公共物品供給體制不僅挫傷農(nóng)民的積極性，而且使農(nóng)民的壓力不斷加大。造成城鄉(xiāng)差距擴大和社會主義新農(nóng)村建設不能順利開展。

（二）農(nóng)村公共物品供給主體問題的存在

農(nóng)村公共物品供給主體單一、職責不清。由于農(nóng)村公共物品具有自身特點，加之市場在農(nóng)村公共物品供給上影響甚微，私人部門和第三部門等主體的作用未被挖掘出來，使得政府成為公共物品單一供給主體。另一方面，由于在實際中各層政府在農(nóng)村公共物品的供給職責未被科學合理劃分，一定程度上造成農(nóng)村公共物品供給主體的“錯亂缺位”?！柏敊?quán)上交，事權(quán)下放”的存在，越基層政府承擔的事權(quán)過重，享受到的財權(quán)過少，致使農(nóng)民不能享到盡多和豐富的公共物品。

（三）自上而下的供給決策機制的影響

“自上而下”的農(nóng)村公共物品供給模式并未充分考慮到公共物品使用者的需求狀況，難以達到公共物品的最優(yōu)供給。在這種模式中農(nóng)民很難表達自己的意志，也對公共資金濫用、公共物品供給不透明、暗箱操作等狀況缺乏有效的監(jiān)督管理。如柯橋區(qū)于2001年進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴與改革，但是這就造成了干部人浮于事，增加了財政的支出，然后并沒有提高對農(nóng)村公共物品的供給效率。

四、多中心理論視角下農(nóng)村公共物品供給制度的構(gòu)建

奧斯特羅姆夫婦共同創(chuàng)立的多中心理論可以說是針對單中心治理思想提出的，奧斯特羅姆夫婦提出了另一只“看不見的手”，意味著在進行社會公共事務中，除政府主體外，還包括政府、市場、第三部門等在內(nèi)的多個主體，在一定的規(guī)則約束下，各個主體可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，以多種形式共同行使主體性權(quán)力。在公共物品供給這個特定領(lǐng)域，多中心理論強調(diào)公共物品供給結(jié)構(gòu)、供給方式和規(guī)則等需要多元化。

基于多中心理論，完善柯橋區(qū)農(nóng)村公共物品供給制度，通過多元供給主體（政府、市場和第三部門）在協(xié)同機制的作用，促使資金來源渠道多元化，并通過多元供給方式可以有效提高公共物品供給的效率和效益。與此同時，在這個過程中需要良好的監(jiān)督評價機制做保證?；诙嘀行睦碚撘暯堑霓r(nóng)村公共物品供給主要模式如下圖所示，

（一）多元供給主體

1、政府。農(nóng)村公共物品供給中難免會存在外部性和“搭便車”現(xiàn)象，此時不能完全按照市場規(guī)則下的利益最大化原則進行供給。而出于政府的基本職能，提供那些市場供給失靈的農(nóng)村公共物品無可厚非。[5]尤其在兩大類農(nóng)村公共物品的供給上政府應該主動并且承擔這個責任：一是諸如農(nóng)村地區(qū)的基礎教育、社會保障等農(nóng)村基礎設施方面的純公共物品；二是諸如電網(wǎng)、自來水等排他成本高的準公共物品。當然要強調(diào)的是政府只是在市場、第三部門等其他主體不能有效發(fā)揮其作用時才提供公共物品，同時，政府轉(zhuǎn)交的只是服務項目的提供，而不是服務責任的移交。[6]

2、市場。政府行政官員的“理性經(jīng)濟人”動機使得在提供公共物品時，不可避免地存在著自利傾向，因而政府在公共物品供給中可能存在“失靈”現(xiàn)象。同時隨著經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，政府提供的基本公共物品無法滿足多樣化消費需求。這些原因都促使市場能在農(nóng)村公共物品的供給過程中發(fā)揮作用。最后由市場的特性決定，能對資源進行有效配置，能提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確、具有排他性特征的農(nóng)村公共物品，如小型水利設施、農(nóng)用固定資產(chǎn)等。

3、第三部門。第三部門又可稱之為非盈利組織或非政府組織，它是介于政府部門與私人部門之間的一個部門。當前農(nóng)村中已經(jīng)有諸如農(nóng)村老年協(xié)會、婦女發(fā)展類民間組織、農(nóng)村民間金融組織、農(nóng)民工協(xié)會等第三部門，這些第三部門發(fā)揮其自身優(yōu)勢不但可以彌補政府在農(nóng)村公共物品的供給過程中的缺位，解決政府管不了、管不好、又不愿管的事，也能對市場失靈作出積極回應。因此，第三部門理應與政府相互合作，與市場共同作為農(nóng)村公共物品供給主體。

（二）資金來源多元化

當前，農(nóng)村公共物品出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)狀，主要是因為農(nóng)村公共物品的資金來源渠道狹窄，過于依賴政府的撥款。當政府不能有效的支配足夠的資金時，就必然導致農(nóng)村公共物品的供給不足，提供的公共物品不能保質(zhì)。因此，保障資金來源多元化極其重要。與多元供給主體相對應，農(nóng)村公共物品的資金籌集模式應該采取政府財政投入、市場籌集和第三部門彌補相配合的多元籌集模式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的責權(quán)利相統(tǒng)一，能有獨立的預算權(quán)和財政支配權(quán)；其次，明確中央在農(nóng)村公共物品供給中的財政職能，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度；第三，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，通過采取私人供給、政府給予適補貼等方式吸引民間資本投入農(nóng)村準公共物品。

（三）多元供給方式

考慮到目前我國農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀，有以下幾種供給方式可供選擇：一是政府直接供給方式，即由政府作為供給主體之一，直接向?qū)儆诒炯壜氊煼秶霓r(nóng)村提供公共物品。二是政府委托除政府部門以外的私人（或團體）的供給方式。在公共基礎設施供給中私人與政府通過公私合營的伙伴關(guān)系，一起供給某些農(nóng)村公共物品。政府以合同承包、特許經(jīng)營等方式在規(guī)范條件下把公共物品供給轉(zhuǎn)讓給私人經(jīng)營。三是政府與私人（或企業(yè)）合作的供給方式。政府通過補貼的方式，鼓勵私人或企業(yè)參與提供農(nóng)村公共物品事業(yè)中來。

（四）多元運行機制

1、決策機制。改變目前自上而下的決策機制，建立合理的雙向決策機制。首先，改變“自上而下”的決策機制，明確各級政府提供公共物品的職責，建立由內(nèi)部需求決定公共物品供給的機制。其次，建立完善“自下而上”的農(nóng)民需求表達機制。通過第三部門的合理構(gòu)建來改善農(nóng)民和政府之間的關(guān)系，使農(nóng)民提高自身的素質(zhì)、科學文化水平，讓農(nóng)民有能力和有渠道表達自己對公共物品的需求。

2、競爭與合作機制。農(nóng)村公共物品的供給中引入競爭機制，以實現(xiàn)資源的“帕累托最優(yōu)”。由于政府、市場及第三部門等多個主體各具優(yōu)劣，這就要求中央政府根據(jù)成本—效益原則，制定農(nóng)村公共物品供給主體的標準，并使多元主體之間構(gòu)成一種公平競爭框架。

3、監(jiān)督、評價機制。監(jiān)督機制是農(nóng)村公共物品供給制度規(guī)范的外在保障條件。沒有配套的法律制度和監(jiān)督體制就不能使政府、市場和第三部門在提供公共物品時避免受到“理性經(jīng)濟人”影響，保障這三方在供給過程每個環(huán)節(jié)中的合法性和合理性。同時基于農(nóng)民滿意度的指標體系對提供的公共物品的數(shù)量、質(zhì)量、效率進行評價?？赏ㄟ^上級政府或第三方來對公共物品供給狀況包括供給過程、供給后效果等方面進行驗收評估，農(nóng)民滿意程度越高，說明該政府的工作績效越高。

[1]劉迪平.農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給：各級政府事權(quán)與財權(quán)配置研究[J].特區(qū)經(jīng)濟，2008，(1).

[2]李燕凌.農(nóng)村公共產(chǎn)品效率[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[3]112農(nóng)業(yè)部課題組.建設社會主義新農(nóng)村問題研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2005：89-94.

[4]蔣滿霖.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負擔研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2003，(2).

[5]謝群，員曉哲.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的失衡與重構(gòu)[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2006，(3).

[6]戴維?奧斯本等.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996：24.

王海（1989-），男，浙江紹興人，貴州大學行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經(jīng)濟。