李曉邁

深化農(nóng)村土地制度改革是黨的十八屆三中全會部署改革的一項重要內(nèi)容。如何理解這項改革？有哪些創(chuàng)新？如何理解鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)？等等。針對此，本刊采訪了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇。張紅宇曾任農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長?，F(xiàn)為農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會副主任委員、秘書長，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)博士生導(dǎo)師，中組部全國干部教育培訓(xùn)師資庫專家，中國人民大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)兼職教授，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員。長期從事農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)宏觀管理等方面的研究。多次參與中央重要文件起草，是中央1號文件起草組成員。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確了深化農(nóng)村土地制度改革的一系列重大舉措，社會各界對此高度關(guān)注。應(yīng)如何認(rèn)識和理解三中全會《決定》關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的部署，這對深化農(nóng)村改革有何重大影響？

張紅宇：黨的十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的諸多重大舉措，涉及農(nóng)村土地的方方面面，應(yīng)當(dāng)如何理解和把握，我個人認(rèn)為重點是領(lǐng)會好兩個關(guān)鍵詞。

關(guān)鍵詞之一是“穩(wěn)定”。所謂穩(wěn)定，指的是三中全會關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的舉措，體現(xiàn)出改革開放以來中央關(guān)于完善農(nóng)村土地制度的一貫思想，是農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步完善?？傮w看，改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度變遷有兩條比較明確的主線。一是堅持農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的基本制度框架。十一屆三中全會后，我國逐步確立了集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度框架。這一制度安排，實現(xiàn)了土地權(quán)利在集體和農(nóng)民之間的有效分割，較好處理了國家、集體與農(nóng)戶之間的土地利益關(guān)系，在長期的實踐中體現(xiàn)出廣泛的適應(yīng)性，可以說是我國農(nóng)村改革三十多年最重要的制度成果之一。十八屆三中全會《決定》的很多方面，都體現(xiàn)出了這一取向。比如，強調(diào)堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變等，都是這一基本制度框架的體現(xiàn)。二是切實保障農(nóng)戶土地權(quán)利并不斷擴(kuò)大土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。從土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性看，改革之初土地承包只是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的責(zé)任制，經(jīng)過長期的發(fā)展和政策完善，2007年頒布實施的《物權(quán)法》進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)。十八屆三中全會《決定》提出的賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等，也體現(xiàn)出擴(kuò)大農(nóng)戶土地權(quán)利的要求。十八屆三中全會《決定》關(guān)于農(nóng)村土地制度的諸多安排，正是圍繞上述兩條主線而展開。

關(guān)鍵詞之二是“創(chuàng)新”。十八屆三中全會《決定》關(guān)于農(nóng)村土地制度改革有諸多創(chuàng)新之處，理解這些創(chuàng)新的必要性和重大意義，關(guān)鍵是把握當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村人地關(guān)系出現(xiàn)的重大變化。一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，要求強化保護(hù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民的土地權(quán)益。2013年我國城鎮(zhèn)化率超過53%，但這個城鎮(zhèn)化率包含了大量戶籍不在城市的農(nóng)民工。在目前這種“候鳥”型的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移模式下，承包土地依然發(fā)揮著農(nóng)民工基本生活保障的重要功能。未來在實施以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，需要構(gòu)建多元化的成本分?jǐn)倷C制。而土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)利之一，理當(dāng)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化發(fā)揮應(yīng)有作用。另一方面，勞動力的大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了農(nóng)戶兼業(yè)行為普遍存在，并由此引發(fā)了“誰來種地”和“地怎么種”的問題，要求提高有限耕地資源的配置效率。目前，務(wù)農(nóng)勞動力老齡化、低學(xué)歷化和女性比例提高的趨勢明顯。特別是農(nóng)戶兼業(yè)行為日益普遍，很多傳統(tǒng)農(nóng)戶退出了商品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為逐步演變?yōu)椤氨？诩Z”、“保自給”，耕地的使用效率未能得到有效發(fā)揮。需要通過土地制度的創(chuàng)新，使土地使用權(quán)向更有效率的經(jīng)營者集中，提高有限土地資源的配置效率。正因如此，十八屆三中全會《決定》中農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，在保障和拓展農(nóng)民土地權(quán)利的同時，也體現(xiàn)出促進(jìn)耕地資源優(yōu)化配置的重大創(chuàng)新，比如推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營等，都有明顯促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的本質(zhì)要求。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)業(yè)賴以發(fā)展之基、農(nóng)民賴以生活之本，農(nóng)地制度事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，是農(nóng)村各項制度的基礎(chǔ)。改革開放之初，正是通過土地制度的創(chuàng)新，帶動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)新面貌，并由此促進(jìn)了全面改革的推進(jìn)和深化。十八屆三中全會《決定》對深化農(nóng)村土地制度改革做出的一系列重大安排部署，必將為補上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“短板”，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，實現(xiàn)“四化同步”產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：十七屆三中全會提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，十八屆三中全會《決定》又進(jìn)一步強調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”?！伴L久不變”下的農(nóng)村土地制度有何特點，落實“長久不變”的要求需要從哪些方面采取措施？

張紅宇：從十七屆三中全會提出“長久不變”重大命題，至今過去了五年多時間。穩(wěn)定土地承包關(guān)系是我國農(nóng)村土地制度變遷的一個基本點，而“長久不變”則是這一思想的最新體現(xiàn)。改革開放之初，農(nóng)村土地承包合同基本是一年或數(shù)年一定，1984年確定土地承包期為15年，90年代后明確土地承包期延長為30年，2008年提出了“長久不變”，思路一以貫之而政策在不斷遞進(jìn)。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，對于強化地權(quán)穩(wěn)定性、保障農(nóng)民土地權(quán)益、刺激對土地的長期投入等方面均有重要意義，各方對此的認(rèn)識比較一致。但土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵和實現(xiàn)形式如何，還有不少值得討論和需要細(xì)化之處。我個人認(rèn)為，要讓“長久不變”的農(nóng)村土地制度“落地生根”，關(guān)鍵要處理好以下三個問題：

首先，要明確長久不變的具體內(nèi)容是什么。從農(nóng)民以及合作社、龍頭企業(yè)等主體與土地的關(guān)系看，存在兩種性質(zhì)不同的關(guān)系。一種是各類主體直接耕作使用土地表現(xiàn)出來的經(jīng)營關(guān)系，另一種是承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地承包關(guān)系。在農(nóng)戶自己經(jīng)營承包土地的情況下，承包者和經(jīng)營者是一致的。但若農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給其他主體經(jīng)營，則承包者和經(jīng)營者就發(fā)生了分離。隨著農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，土地的承包者與經(jīng)營者分離的情況日益普遍。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達(dá)到了土地承包總面積的26%。因此，我認(rèn)為“長久不變”的目標(biāo)指向和制度內(nèi)涵在于保障承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的承包關(guān)系，是土地承包關(guān)系長久不變而不是土地經(jīng)營關(guān)系長久不變。具體來講，就是現(xiàn)有土地承包所形成的全部權(quán)利義務(wù)關(guān)系長久不變，既包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度長久不變，也包括承包期限更長，權(quán)利更加充分而有保障，義務(wù)更加明確，承包地塊也不再動。

其次，要明確長久不變是否需要時間界限。“長久不變”是否需要明確一個具體承包期限，目前各方尚未形成一致看法。從政策目標(biāo)來看，“長久不變”的目的在于給農(nóng)民以穩(wěn)定預(yù)期。只要能達(dá)到農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定預(yù)期的目的，不設(shè)具體的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，并無本質(zhì)區(qū)別。但從具體操作層面看，是否設(shè)立具體的土地承包期限影響甚大。比如，承包農(nóng)戶對承包地的長期性投資，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的時間期限，土地征收時對農(nóng)民補償額度的確定，都與土地承包期限密切相關(guān)。因此，為了保護(hù)農(nóng)民利益，也為了實際操作方便，我認(rèn)為還是應(yīng)該明確一個足夠長的土地承包期限。借鑒城市建設(shè)用地使用期限的規(guī)定，可考慮將長久不變的土地承包期限也設(shè)定為70年，并明確在一個承包期屆滿之后，符合條件承包者的承包周期自動順延。

再次，要研究從什么起點上實現(xiàn)長久不變。也就是在什么樣的基礎(chǔ)上穩(wěn)定承包關(guān)系并長久不變，這看似一個技術(shù)性、操作性問題，但實際影響要大得多。比如，是在二輪承包的基礎(chǔ)上長久不變，還是在確權(quán)登記頒證之后再長久不變，事關(guān)長遠(yuǎn)、影響重大。究其核心原因，在于各地農(nóng)村承包的基礎(chǔ)和起點并不一致，有的地方長期實行“生不增、死不減”，承包關(guān)系相當(dāng)穩(wěn)定，實現(xiàn)長久不變也就容易得多甚至是順理成章；但也有一些地方一直實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”甚至是“大變動、大調(diào)整”的承包模式，不少農(nóng)戶對于調(diào)整土地還有一定預(yù)期，希望在二輪承包到期后再調(diào)整土地。這就要求妥善處理好土地承包的各種遺留問題，需要好好研究穩(wěn)定土地承包關(guān)系與確權(quán)登記頒證的關(guān)系，在尊重歷史傳統(tǒng)、合乎法律法規(guī)、農(nóng)民普遍接受的情況下，在起點公平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)長久不變。成都等地在完成確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，實行農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”的做法，也為把“長久不變”與土地確權(quán)掛鉤提供了例證。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐加快的勢頭明顯，三中全會明確提出鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，實踐中一些地方政府推動土地流轉(zhuǎn)的積極性也很高，但有的專家對土地流轉(zhuǎn)還有不同認(rèn)識，部分農(nóng)民群眾對土地流轉(zhuǎn)也還心存疑慮，你如何看待這種現(xiàn)象？

張紅宇：土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，在提升土地產(chǎn)出效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保障商品農(nóng)產(chǎn)品供給等方面效果明顯，是隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展而出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。其實，農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營以后，土地流轉(zhuǎn)在政策層面一直是允許的。但是上世紀(jì)，工業(yè)化、特別是城鎮(zhèn)化的發(fā)展相對還不是十分迅速，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移程度還不高，土地流轉(zhuǎn)比例一直處于較低水平，直到進(jìn)入新世紀(jì)以來才開始進(jìn)入快速發(fā)展階段。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量規(guī)模、流轉(zhuǎn)面積占承包地的比重以及參與土地流轉(zhuǎn)的主體范圍明顯擴(kuò)大。越是在土地流轉(zhuǎn)加快的情況下，越要明確政策取向、強化政策引導(dǎo)。

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中有兩個方面的問題需要重點關(guān)注。一是土地流轉(zhuǎn)如何保護(hù)承包農(nóng)戶的合法權(quán)益。換句話說，就是怎么樣讓農(nóng)民更多地分享土地流轉(zhuǎn)后資源配置效率提高而增加的收益。在土地流轉(zhuǎn)的眾多利益主體中，與工商企業(yè)等經(jīng)營主體相比，承包農(nóng)戶往往居于弱勢地位，相關(guān)權(quán)益很容易受到侵犯。實踐中也存在違背農(nóng)民意愿強制推行土地流轉(zhuǎn)的行為。有的地方基層政府和村級集體經(jīng)濟(jì)組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)民承包合同，強迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)；有的地方不顧客觀實際，把鼓勵引導(dǎo)變成行政干預(yù)，強行推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。二是怎樣引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營規(guī)模在“適度”范圍。人多地少的基本國情農(nóng)情，決定了我國的土地經(jīng)營規(guī)模要把握好“適度”問題。土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營規(guī)模既要有量的擴(kuò)大，也要體現(xiàn)出質(zhì)的提高，具體來說就是既要追求勞動生產(chǎn)率，更要提升土地產(chǎn)出率，而且從國家政策的導(dǎo)向看，更應(yīng)強調(diào)和鼓勵提高土地產(chǎn)出率。因此，土地流轉(zhuǎn)不是簡單的“歸大堆”，經(jīng)營規(guī)模也不是越大越好?，F(xiàn)有的一些研究表明，從當(dāng)前我國的資源稟賦和工農(nóng)收益看，一年兩熟地區(qū)戶均經(jīng)營50—60畝，一年一熟地區(qū)戶均經(jīng)營100—120畝，較為符合國情。

政府規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)既不能“缺位”，更不能“越位”。正確有效行使政府職能：一是從思想上要明確農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。當(dāng)前一些地方片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度，損害了農(nóng)民利益。問題出在急于求成，越位、干預(yù)過多，代替市場作用，代替農(nóng)民作主。要牢固樹立農(nóng)民是土地主人、是土地流轉(zhuǎn)核心主體的思想，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，均應(yīng)當(dāng)由承包農(nóng)戶自主決定，由農(nóng)民說了算，任何組織和個人不能強迫和限制。二是從政策上要進(jìn)一步明晰土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概念。絕大多數(shù)情況下，土地流轉(zhuǎn)只是經(jīng)營權(quán)發(fā)生了變化，農(nóng)戶擁有的承包權(quán)并沒有轉(zhuǎn)移。從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求看，無論是推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，還是提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源配置效率，關(guān)鍵都在于用活土地經(jīng)營權(quán)，而與承包權(quán)沒有必然聯(lián)系。因此，建議今后在相關(guān)政策文件中，除涉及到土地承包關(guān)系變動的轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式外，明確用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來替代土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念表述。三是從工作上要強化對土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。這是正確有效行使政府職能的主要途徑。要重點加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，支持有條件的地區(qū)建立土地流轉(zhuǎn)有形市場，搭建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。完善評估等服務(wù)，健全各項服務(wù)職能。與此同時，還要強化對土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管和引導(dǎo)。重點是遏制耕地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)化傾向，完善土地流轉(zhuǎn)利益分配機制，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：目前，不少工商企業(yè)對進(jìn)入農(nóng)業(yè)表現(xiàn)出濃厚的興趣，三中全會《決定》也提出鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，這會不會導(dǎo)致出現(xiàn)工商企業(yè)大量到農(nóng)村“包地”的情況，進(jìn)而引發(fā)工商資本與農(nóng)爭利，損害農(nóng)民利益？

張紅宇：首先需要明確的是，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)不等于工商資本經(jīng)營農(nóng)地。三中全會《決定》的政策很明確，是鼓勵和引導(dǎo)工商資本進(jìn)入適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，目的是要向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。早在2001年，中央就下發(fā)通知，明確要求“工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和‘四荒資源開發(fā)，采取公司加農(nóng)戶和訂單農(nóng)業(yè)的方式，帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，并且還提出“為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村，中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地”。同時也要看到，實踐中工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的行為在日漸增多。據(jù)統(tǒng)計，截止2012年底，我國土地流轉(zhuǎn)中流入工商企業(yè)的面積為2800萬畝，比2009年增加了115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%，總量不高但增速顯著，表明非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營的客觀趨勢難以遏制。

從工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的效果看，呈現(xiàn)出利弊互現(xiàn)的特點。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)根本不同的是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)屬于資本密集、技術(shù)密集、人才密集型產(chǎn)業(yè)。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，恰好能帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的資金、技術(shù)、人才等稀缺資源，發(fā)揮技術(shù)示范、市場引導(dǎo)的作用，對于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、品牌化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給和確保質(zhì)量安全，具有多方面的積極作用。但工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營弊端不可忽視，社會各界關(guān)注的焦點集中在兩個方面。一是加劇土地流轉(zhuǎn)“非糧化”甚至“非農(nóng)化”。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2012年底，我國農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物的僅占流轉(zhuǎn)總面積的55.8%，而工商資本正是耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的重要推手。在極端情況下，一些工商企業(yè)甚至將流轉(zhuǎn)土地用于非農(nóng)開發(fā)，改變了土地用途。二是擠壓小農(nóng)利益空間。與工商企業(yè)相比，小農(nóng)往往居于弱勢地位，在信息不對稱、服務(wù)不到位的情況下，利益很容易受到侵害。

因此，對工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營簡單地鼓勵或者禁止都不符合客觀實際，應(yīng)采取規(guī)范引導(dǎo)、興利除弊的方針。農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用還是農(nóng)地農(nóng)用全民用，是很多國家特定歷史階段都會遇到的重大問題，需要采取不同的政策取向與法律規(guī)范。人多地少、農(nóng)業(yè)資源稟賦不足，以及快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)要素流動加快等國情農(nóng)情，決定了我國現(xiàn)階段“誰來種地”必然有多元主體的生成，從“農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用”演變?yōu)橐欢ǔ潭壬系摹稗r(nóng)地農(nóng)用全民用”具有客觀必然性，關(guān)鍵是要強化政策引導(dǎo)，切實防范和化解工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營中的弊端。一是經(jīng)營要遵守法律。政府相關(guān)部門要加強對工商企業(yè)土地利用行為的監(jiān)控，確保不改變土地用途，堅決制止明顯圈占地意圖、無意經(jīng)營農(nóng)業(yè)的行為。二是風(fēng)險要提前防控。借鑒部分地區(qū)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金或準(zhǔn)備金制度的辦法，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制，降低自然和市場風(fēng)險對農(nóng)民利益造成的不利影響。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：三中全會《決定》在農(nóng)地制度方面的一大突破是賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，這會不會導(dǎo)致產(chǎn)生農(nóng)民的失地風(fēng)險，怎么樣才能避免這種風(fēng)險？

張紅宇：大量資本密集投入是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件。近年來，各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要力量和農(nóng)村金融的需求主體。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有經(jīng)營規(guī)模在50畝以上的專業(yè)大戶270多萬戶，各類家庭農(nóng)場90萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社98.24萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬多家。這些新型經(jīng)營主體是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)最為活躍的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村金融市場中需求最為旺盛的群體，但也正是金融需求滿足程度最低的群體。重要原因就在于其大部分資產(chǎn)，重點是通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)，過去相當(dāng)長時期內(nèi)由于相關(guān)政策和法律法規(guī)不配套，不能為經(jīng)營者獲得信貸融資發(fā)揮有效擔(dān)保物的功能。

三中全會《決定》明確賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，這是重大的政策突破與創(chuàng)新，有利于發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)的融資功能，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融資難題。要按照中央的要求，扎實穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保。當(dāng)然，任何經(jīng)濟(jì)活動都會有風(fēng)險，土地是農(nóng)民的“命根子”，對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保可能帶來的風(fēng)險更要謹(jǐn)慎應(yīng)對。我認(rèn)為，為最大限度地防范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保帶來的風(fēng)險，重點是三個方面：

一是采取先局部試點再擴(kuò)大范圍的實現(xiàn)路徑。從長遠(yuǎn)看，建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度是完善承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的應(yīng)有之義。但從現(xiàn)實可行性看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押需要修改法律法規(guī)，短時期內(nèi)全面推開有一定困難。因此，建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度，需要秉持漸進(jìn)性改革的基本思路與方法，首先是繼續(xù)推進(jìn)改革試點、積累經(jīng)驗，再逐步擴(kuò)大試點范圍并全面修改法律法規(guī)和相關(guān)政策。

二是明確土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體是經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)利。土地承包是農(nóng)民基于集體成員資格而獲取的土地權(quán)利，具有身份屬性，不因土地使用主體轉(zhuǎn)移和利用方式變化而變更。在承包土地上設(shè)置抵押權(quán)，應(yīng)以經(jīng)營權(quán)為客體。農(nóng)民承包土地抵押給金融機構(gòu)或其他債權(quán)人，不影響農(nóng)民和集體承發(fā)包關(guān)系。農(nóng)民到期不能償還抵押債務(wù)，債權(quán)人并不能取得承包方的當(dāng)然地位，只能以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或流轉(zhuǎn)地租收入優(yōu)先受償。

三是未雨綢繆防范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押潛在風(fēng)險。為防止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保造成金融風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險，建議進(jìn)一步明確，相關(guān)主體用于抵押的只能是自有或合法取得并已經(jīng)支付流轉(zhuǎn)費用的土地承包經(jīng)營權(quán)，用于抵押、擔(dān)保的土地承包經(jīng)營權(quán)不能超過一定比例（如成都規(guī)定抵押的承包地不超過農(nóng)戶承包地面積的2/3），用于抵押、擔(dān)保的土地承包經(jīng)營權(quán)的期限最長也不能超過承包期限，政府通過設(shè)立保證基金等形式來防范風(fēng)險。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)生活，如何來保護(hù)這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益？與此同時，又怎么樣把已轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的承包土地資源很好地利用起來，提高有限耕地資源的配置效率？

張紅宇：三中全會《決定》明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在農(nóng)民變市民的過程中，必然要涉及到在農(nóng)村的土地等財產(chǎn)權(quán)益退出問題。目前我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，未來一個時期到達(dá)城鎮(zhèn)化高峰時，這一比例可能會超過70%，還有幾億農(nóng)民將要進(jìn)城。進(jìn)城農(nóng)民是否應(yīng)退出土地，如何退出土地，是一個高度復(fù)雜、敏感的問題。個人對此有三點基本看法。

一是實施漸進(jìn)式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出路線。鑒于我國的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個長期漸進(jìn)的過程，農(nóng)村土地保障功能的剝離也需要較長時間，因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出也應(yīng)采取漸進(jìn)式的路線。短期內(nèi)，重點是在土地流轉(zhuǎn)框架內(nèi)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，在穩(wěn)定獲取土地流轉(zhuǎn)收益的同時，放棄對土地的直接經(jīng)營。同時通過鼓勵發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和適度規(guī)模經(jīng)營，切實解決好“誰來種地”和“地怎么種”問題，提高有限土地資源的配置效率。中長期內(nèi)，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)，可在局部試點試驗積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全退出土地承包的辦法，在實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)利的條件下完全退出土地承包。

二是充分尊重進(jìn)城農(nóng)民的意愿和選擇。目前，《土地承包法》僅規(guī)定在全家遷入設(shè)區(qū)的市，并且轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的情況下，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方。但由于我國“候鳥”型的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和不徹底的城鎮(zhèn)化模式，只解決了轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)問題，1.66億外出農(nóng)民工遠(yuǎn)未市民化，與農(nóng)村依然保持著緊密聯(lián)系。因此，我國只能是有條件、有步驟地逐步建立進(jìn)城農(nóng)民的土地退出機制。堅持以戶作為退出的基本單位。農(nóng)戶是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活單元，也是土地承包的基本單位，即使個別或部分成員遷入城市，農(nóng)戶作為承包主體依然存在，因此應(yīng)堅持以農(nóng)戶而非個人作為土地退出的基本單位。農(nóng)戶退出要具備充分的前提條件?？紤]到承包地還承擔(dān)著農(nóng)戶基本生活保障和社會“穩(wěn)定器”的功能，因此除了全家遷入城市之外，還應(yīng)把是否具有穩(wěn)定的就業(yè)、收入和享受平等基本公共服務(wù)作為退出承包地的前提條件。是否退出要充分尊重農(nóng)民的意愿。即便具備了退出承包地的硬條件，也應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿和選擇，并設(shè)置一定時間作為過渡期，不急于收回農(nóng)民承包地。

三是明確退出承包地應(yīng)由集體給予經(jīng)濟(jì)補償。《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，這是農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)對農(nóng)民退出承包地給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補償，并作為重要前置條件。鑒于承包地屬農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織處于所有權(quán)主體的地位。因此，進(jìn)城農(nóng)民交回承包地的，要由集體給予補償，包括補償標(biāo)準(zhǔn)、補償條件等具體規(guī)定，應(yīng)充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位；對于經(jīng)濟(jì)困難的集體經(jīng)濟(jì)組織，國家可以給予支持，但不能“越俎代庖”替代集體的功能作用。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：您多次提到承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的概念，據(jù)我們所知，在您的《中國農(nóng)村的土地制度變遷》專著中就提出過農(nóng)村土地“三權(quán)分離”的主張。所謂“三權(quán)分離”的土地制度，要解決的關(guān)鍵問題是什么，這一構(gòu)想現(xiàn)階段是否有了推行實施的現(xiàn)實可能性？

張紅宇：從大的方向來看，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日益對深化農(nóng)地制度改革提出了新要求，有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)行“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度，明確把承包經(jīng)營權(quán)界定為相對獨立的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，構(gòu)建以“三權(quán)分離”為特征的新型農(nóng)地制度，這是系統(tǒng)解決當(dāng)前農(nóng)地制度問題的一個可行之策。

首先，現(xiàn)行“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度已有創(chuàng)新必要。改革開放以來，家庭承包經(jīng)營制度的確立，使我國逐漸形成了以所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)地制度，農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。這一制度安排支撐了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出良好的制度績效。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、農(nóng)地資源配置狀況和農(nóng)業(yè)外部環(huán)境條件都發(fā)生了深刻變化，“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度也面臨一些矛盾問題，承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置已經(jīng)越來越呈現(xiàn)出創(chuàng)新的必要。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實際包含多重權(quán)利。從法律法規(guī)和現(xiàn)實狀況看，我國農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)實際上是一個包含多重權(quán)利的組合。《物權(quán)法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。正如農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分別歸屬農(nóng)民集體和農(nóng)戶一樣，土地承包經(jīng)營權(quán)的各項權(quán)能既可由同一主體承擔(dān)，也可在不同主體之間分割。二是土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體分離已日趨普遍。改革開放之初，城鄉(xiāng)之間二元分割，農(nóng)村人口都依附于農(nóng)地，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體高度統(tǒng)一。隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，農(nóng)村土地承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離的情況也日趨普遍。事實上，農(nóng)村土地越來越呈現(xiàn)出明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的取向，實踐發(fā)展日益對創(chuàng)新農(nóng)地制度提出新要求。

其次，實施“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度切實可行。農(nóng)地制度事關(guān)國家、集體、農(nóng)民各方利益，具有高度復(fù)雜性、敏感性，社會各界密切關(guān)注。實施所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度充分考慮到了現(xiàn)有的農(nóng)地制度格局，兼顧了各方利益，具備現(xiàn)實可行性。一是“三權(quán)分離”是對現(xiàn)行農(nóng)地制度的繼承和發(fā)揚。實施“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，是在堅持現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，是在認(rèn)可現(xiàn)行農(nóng)地制度和農(nóng)地利益格局的前提下，進(jìn)一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各項權(quán)能在不同主體之間的分布。“三權(quán)分離”不改變土地的集體所有性質(zhì)，不損害農(nóng)民的農(nóng)地相關(guān)權(quán)益，是對現(xiàn)有農(nóng)地制度發(fā)揚和優(yōu)化。二是“三權(quán)分離”能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。一方面，保護(hù)承包權(quán)是對現(xiàn)有農(nóng)地利益格局的認(rèn)可和強化，土地承包權(quán)因農(nóng)戶的集體組織成員身份產(chǎn)生，受到法律的保護(hù)，不會輕易失去；另一方面，對經(jīng)營權(quán)的強調(diào)和保護(hù)可使土地使用者有穩(wěn)定的預(yù)期，通過土壤改良、基礎(chǔ)設(shè)施完善等措施來提高土地資源的產(chǎn)出效率。保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營權(quán)以求效率，“三權(quán)分離”可以實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。

再次，實施“三權(quán)分離”農(nóng)地制度的政策取向。健全完善“三權(quán)”分離的農(nóng)地制度，關(guān)鍵是通過政策創(chuàng)新逐步推進(jìn)，在各項具體政策與制度中體現(xiàn)“三權(quán)分離”的要求，最終通過法律制度的健全完善來實現(xiàn)。一是明確土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。在確保農(nóng)村土地集體所有的前提下，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行適當(dāng)分解，明確界定為相對獨立的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶通過承包，從集體獲得包括承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的完整權(quán)利。承包權(quán)實行長久不變，一般情況下不得變動，在整家遷入城鎮(zhèn)并且完全自愿情況下，農(nóng)戶可以退出土地承包權(quán)；按照依法、自愿、有償原則，農(nóng)戶可將獲得的經(jīng)營權(quán)自由向其他經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。二是土地承包權(quán)要逐步凸現(xiàn)財產(chǎn)功能。從集體獲得的土地承包權(quán)是農(nóng)戶重要的財產(chǎn)權(quán)利，在農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的情況下，對農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)要重點放在保護(hù)農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)利上。要通過落實農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變、擴(kuò)大土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能等措施，強化土地承包權(quán)的物權(quán)功能，使其在土地被征收和流轉(zhuǎn)時能夠獲得擁有承包權(quán)帶來的資本收益，為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入發(fā)揮作用。三是用活經(jīng)營權(quán)提高農(nóng)地資源配置效率。這是構(gòu)建“三權(quán)分離”農(nóng)地制度的重要目標(biāo)。基本的考慮是在堅持農(nóng)地農(nóng)用和依法自愿有償?shù)那疤嵯?，通過健全土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，強化流轉(zhuǎn)合同的法律保護(hù)等措施，穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)主體的預(yù)期，為稀缺農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置創(chuàng)造條件，解決一些地方頻頻出現(xiàn)的有地?zé)o人種、有人無地種、土地粗放經(jīng)營甚至撂荒的矛盾，以利于發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。