如何提升財(cái)政扶貧資金效率？

話題嘉賓

朱明熙：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，稅收經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，學(xué)院教授委員會(huì)主席，兼任中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)學(xué)術(shù)委員，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，對(duì)經(jīng)濟(jì)理論、中國(guó)財(cái)稅與外國(guó)財(cái)稅，以及對(duì)西部貧困地區(qū)的農(nóng)村反貧困和基層財(cái)稅有著深入研究

肖 鵬：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)助理，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)理事，研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算和政府會(huì)計(jì)，教育部視頻公開(kāi)共享課《財(cái)政學(xué)》課程的主講教師之一

李建軍：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅理論與政策

姜愛(ài)華：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)政稅收理論與政策、政府采購(gòu)理論與實(shí)務(wù)，對(duì)扶貧資金績(jī)效問(wèn)題有過(guò)深入研究并出版著作《政府開(kāi)發(fā)式扶貧資金績(jī)效研究》

宋立根：原河北省財(cái)政廳財(cái)政監(jiān)督檢查局調(diào)研員、財(cái)政監(jiān)察員，北京大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志實(shí)習(xí)編輯

背景材料：

不斷加大扶貧支持力度，提高資金使用效益是中央財(cái)政扶貧長(zhǎng)期以來(lái)的政策方向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，中央財(cái)政綜合扶貧投入為2996億元。2013年，中央財(cái)政的綜合扶貧投入達(dá)3700多億元，比上年增長(zhǎng)了24%。同時(shí)中央財(cái)政還積極創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制，通過(guò)稅收優(yōu)惠財(cái)政貼息，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式，引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資本增強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的投入。今后將千方百計(jì)繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的投入；著力完善財(cái)政扶貧資金，精準(zhǔn)化的支持機(jī)制，改革財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管。

然而，隨著我國(guó)的扶貧投入力度逐年加大，扶貧資金“花錢(qián)不少，見(jiàn)效不多”的效率問(wèn)題令人堪憂。一方面，我國(guó)當(dāng)前仍有14個(gè)連片特困地區(qū)，832個(gè)貧困縣片區(qū)縣，12.9萬(wàn)個(gè)貧困村，8249萬(wàn)貧困人口（參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)約有2個(gè)億）。另一方面，扶貧區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題依然存在，貧困地區(qū)的資金需求和相對(duì)有限的財(cái)力之間的矛盾依然突出。

此外，扶貧資金截留和挪用現(xiàn)象十分嚴(yán)重。比如，在對(duì)海南省除三沙市以外的18個(gè)市縣2011年至2013年扶貧資金中生產(chǎn)發(fā)展資金和項(xiàng)目管理費(fèi)的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)中，共查出違紀(jì)違規(guī)金額1.9749億元，占已支出扶貧資金7.1021億元的27%。其中，發(fā)放的扶貧物資2998萬(wàn)元，僅有889萬(wàn)元發(fā)放給了扶貧對(duì)象，約占30%；部分村“兩委”干部私用分配權(quán)，謀取扶貧物資占到30%以上。

本欄目曾在去年深入探討過(guò)財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管問(wèn)題，近日，隨著國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將每年10月17日確定為“扶貧日”，以及中國(guó)扶貧基金會(huì)聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)組織發(fā)起了“體驗(yàn)饑餓—饑餓24全民公益活動(dòng)”，在引起全民對(duì)扶貧問(wèn)題關(guān)注的同時(shí)，扶貧資金的效率問(wèn)題也成為討論的焦點(diǎn)。我國(guó)政府扶貧投入多，收效有限的根源是什么？如何將扶貧政策落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)真扶貧、實(shí)扶貧，建立精準(zhǔn)化的扶貧支持機(jī)制？如何加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管，杜絕扶貧資金挪用現(xiàn)象？本期監(jiān)督沙龍聚焦財(cái)政扶貧資金效率問(wèn)題，就如何更有效地使用扶貧資金進(jìn)行深入探討。

扶貧效率面面觀

主持人:對(duì)于背景材料中提到的財(cái)政扶貧資金 “花錢(qián)不少，見(jiàn)效不多”等缺失效率的問(wèn)題，您有何看法？

朱明熙：對(duì)“花錢(qián)不少，見(jiàn)效不多”等缺失效率的問(wèn)題,我認(rèn)為要客觀、實(shí)事求是且一分為二的分析,一方面它的確反映了我們現(xiàn)在的扶貧資金存在的資金配置和使用不當(dāng),甚至存在的種種腐敗問(wèn)題,另一方面它也反映了現(xiàn)在扶貧的困難程度問(wèn)題,現(xiàn)在還沒(méi)有脫貧的地區(qū)和貧困戶(hù)往往都是自然生態(tài)條件相當(dāng)惡劣,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度相當(dāng)落后,脫貧難度很大,貧困原因相當(dāng)復(fù)雜的地區(qū)和貧困戶(hù),這些地區(qū)的扶貧往往很難沿用以前的方法,也很難用與以前相當(dāng)?shù)姆鲐氋Y金就能夠脫貧的。因此,對(duì)“花錢(qián)不少，見(jiàn)效不多”一定要具體分析,既要看到我們這些年在政府的大力支持下,通過(guò)貧困地區(qū)廣大干部和群眾的艱苦奮斗,貧困地區(qū)和貧困戶(hù)的貧困狀況有了比較大的改觀,同時(shí)也要看到扶貧工作和扶貧資金使用的不如人意的地方,比如扶貧項(xiàng)目和扶貧資金配置不當(dāng)?shù)膯?wèn)題,腐敗的問(wèn)題等等。使我們對(duì)扶貧問(wèn)題有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí),這樣更有利于我們揚(yáng)長(zhǎng)避短,克服缺點(diǎn),把扶貧工作搞得更好一些。

肖鵬：對(duì)于財(cái)政扶貧資金“花錢(qián)不少、見(jiàn)效不多”的問(wèn)題，需要多方面挖掘扶貧資金使用為什么會(huì)存在效率低下的問(wèn)題？是扶貧資金分配、使用機(jī)制方面的原因？還是扶貧資金管理方面存在的原因？還是扶貧資金績(jī)效評(píng)估方面的原因等。產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源是什么？如何來(lái)解決扶貧資金使用的低效率問(wèn)題？通過(guò)剖析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，改進(jìn)現(xiàn)在扶貧資金的分配、使用、監(jiān)管與績(jī)效評(píng)估制度框架，來(lái)提高財(cái)政扶貧資金的使用效率。

李建軍：按2013年3700億中央財(cái)政扶貧投入，8249萬(wàn)貧困人口計(jì)算，貧困人口人均扶貧投入約4500元。財(cái)政扶貧資金“花錢(qián)不少、見(jiàn)效不多”效率低的問(wèn)題突出，這說(shuō)明原來(lái)主要通過(guò)扶貧資金層層下?lián)?、直接補(bǔ)貼的扶貧方式已經(jīng)不適應(yīng)扶貧工作的實(shí)際，財(cái)政扶貧機(jī)制亟待創(chuàng)新，以提升扶貧的效率和效果。

姜愛(ài)華：當(dāng)前我國(guó)財(cái)政扶貧在整體投入不足的同時(shí),也確實(shí)存在扶貧效率不高的問(wèn)題。究其原因是多方面的,如扶貧資金多頭管理，無(wú)法形成合力；扶貧定位不夠準(zhǔn)確，未能實(shí)現(xiàn)資金效用最大化；資金支持方式未充分考慮扶貧對(duì)象的“可持續(xù)發(fā)展能力”；扶貧資金信息公開(kāi)不完整、對(duì)其監(jiān)管未完全到位，等等。

宋立根：我認(rèn)為，一是扶貧資金多年以來(lái)投入不斷增加，產(chǎn)生了一定程度上的“福利依賴(lài)性”。二是需要反思扶貧政策的拉動(dòng)效應(yīng)。三是財(cái)政扶貧資金分配是中央以省為單位撥付,資金是以項(xiàng)目為依托層層下達(dá)到縣。縣級(jí)財(cái)政部門(mén)必須先申報(bào)項(xiàng)目,經(jīng)審批才能爭(zhēng)取到相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。在這個(gè)過(guò)程中,越是貧困的地區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施就越落后,在項(xiàng)目申報(bào)等方面就越處于弱勢(shì)地位，由于項(xiàng)目的資金規(guī)模和投向受到上級(jí)扶貧規(guī)劃和導(dǎo)向約束,縣財(cái)政困難很難達(dá)到上級(jí)對(duì)項(xiàng)目配套資金的要求,資金缺口大,這就使得縣級(jí)財(cái)政能申請(qǐng)到的財(cái)政扶貧資金供給額度有限,與其實(shí)際需求矛盾較大,即不能滿足其扶貧的實(shí)際需求,制約了扶貧資金效率最大化，也制約了扶貧開(kāi)發(fā)的進(jìn)度。四是開(kāi)發(fā)式扶 貧對(duì)特困人群扶貧效果較差。

主持人:對(duì)于背景材料中提及的海南扶貧資金挪用案您又怎么看？

朱明熙：一是氣憤,扶貧資金是救命錢(qián),一些官員連老百姓的救命錢(qián)都敢去挪用或者貪污,其罪可以說(shuō)是罄竹難書(shū),必須嚴(yán)肅處理,絕不姑息遷就。二是說(shuō)明目前的腐敗之嚴(yán)重,也說(shuō)明腐敗不除,要想保證扶貧資金的安全性是很難的。三是必須加強(qiáng)對(duì)扶貧資金的監(jiān)督管理,尤其是對(duì)扶貧資金分配使用的公開(kāi)透明的民眾參與和監(jiān)督制度以及問(wèn)責(zé)制度的建立和有效運(yùn)行。舍此之外,別無(wú)他法。

肖鵬：海南扶貧資金挪用案反映了在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用與監(jiān)管上還存在空白。扶貧資金一般來(lái)自于中央財(cái)政或省級(jí)財(cái)政的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)資金使用的專(zhuān)款專(zhuān)用原則。而扶貧資金的使用主體是基層的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在資金的監(jiān)督管理上存在一定的難點(diǎn)。對(duì)于此類(lèi)問(wèn)題的解決，有必要通過(guò)技術(shù)完善來(lái)解決。建立中央財(cái)政扶貧項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金國(guó)庫(kù)集中支付的資金管理模式，避免資金劃撥過(guò)程中的層層截留問(wèn)題。通過(guò)此技術(shù)性改革，依托中央財(cái)政國(guó)庫(kù)資金使用的動(dòng)態(tài)預(yù)警監(jiān)控，使中央財(cái)政能夠?qū)Ψ鲐氋Y金的在途信息、使用去向等有一個(gè)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)把握。還要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。依托財(cái)政部駐各地的專(zhuān)員辦，對(duì)挪用扶貧資金的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

李建軍：扶貧資金竟然有大規(guī)模、高比例的挪用，觸目驚心。這一方面要求我們應(yīng)加大財(cái)政扶貧的監(jiān)督工作，完善財(cái)政資金使用和監(jiān)管制度，并對(duì)挪用責(zé)任人依法給予嚴(yán)懲，保證國(guó)家扶貧資金真正落到貧困人身上、花到扶貧事業(yè)上。另一方面告訴我們，應(yīng)創(chuàng)新扶貧資金的使用方式和機(jī)制，改變政府一手操辦，社會(huì)參與和社會(huì)監(jiān)督缺乏的狀況，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)多機(jī)制在扶貧工作上的作用。

姜愛(ài)華：從海南省的這次審計(jì)中可以看出，無(wú)論是用于發(fā)展方面的扶貧資金，還是需要直接發(fā)放給扶貧對(duì)象的扶貧物資，均存在較嚴(yán)重的違紀(jì)現(xiàn)象。因此需要加強(qiáng)扶貧監(jiān)督機(jī)制改革：一是完善法制化監(jiān)督，實(shí)施出臺(tái)《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法》；二是有關(guān)扶貧資金的安排、使用和績(jī)效評(píng)價(jià)信息均應(yīng)公開(kāi)；三是完善多元化的扶貧監(jiān)督主體體系，除人大、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)外，納稅人、貧困農(nóng)戶(hù)均應(yīng)成為扶貧監(jiān)督的主體；四是采用多項(xiàng)監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，等等。

宋立根：扶貧資金的使用管理成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，必須強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管機(jī)制，加大扶貧資金挪用的懲罰力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，絕不姑息遷就，必須采取“零容忍”的做法，才能夠有效遏制挪用問(wèn)題。

主持人:與此同時(shí)，我國(guó)的扶貧工作還面臨著這類(lèi)尷尬：有的貧困縣長(zhǎng)期接受?chē)?guó)家扶貧政策援助，但始終脫不了貧；有的貧困縣雖然已經(jīng)明顯超出重點(diǎn)貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，卻不愿意“摘帽”，形成福利依賴(lài)；有的地方戴著“貧困帽”申請(qǐng)小康縣、百?gòu)?qiáng)縣。您如何看待這類(lèi)現(xiàn)象？這對(duì)當(dāng)前財(cái)政扶貧效率產(chǎn)生怎樣的影響？

朱明熙：這恰恰說(shuō)明我們現(xiàn)行的扶貧工作存在的問(wèn)題,即隨意性很大,缺乏客觀性和科學(xué)性,也恰恰說(shuō)明扶貧工作存在嚴(yán)重的官僚主義及粗枝大葉問(wèn)題。

肖鵬：對(duì)于此類(lèi)現(xiàn)象，需要建立對(duì)扶貧資金接受對(duì)象、使用效果的定期評(píng)估制度，動(dòng)態(tài)確定扶貧資金的接受主體與使用效果。財(cái)政扶貧資金定位是“幫扶引導(dǎo)貧困縣擺脫貧困縣地位”，而非長(zhǎng)期的補(bǔ)助。通過(guò)財(cái)政扶貧資金的使用，增強(qiáng)扶貧縣市的造血功能，提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)力水平，避免形成福利依賴(lài)。另外，對(duì)于扶貧資金接受定期評(píng)估，避免戴著“貧困帽”申請(qǐng)小康縣、百?gòu)?qiáng)縣的情況出現(xiàn)。將扶貧資金切實(shí)用于需要幫助的貧困縣市上，財(cái)政資金花在刀刃上，提高財(cái)政扶貧資金的使用效果。

李建軍：已經(jīng)可以申請(qǐng)百?gòu)?qiáng)縣、小康縣的縣還可以帶著貧困縣的帽子，享受扶貧政策優(yōu)惠，意味著我們財(cái)政扶貧資金配置的不當(dāng)；可以帶著貧困縣的帽子申請(qǐng)百?gòu)?qiáng)縣、小康縣，還說(shuō)明了我們扶貧工作和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的分割、統(tǒng)籌性不足。不愿意“摘貧困帽”，戴著“貧困帽”申請(qǐng)小康縣、百?gòu)?qiáng)縣，說(shuō)明過(guò)去通過(guò)設(shè)定“貧困縣”、給予其政策扶持“點(diǎn)對(duì)面”式的扶貧已不符合扶貧的實(shí)際。當(dāng)前貧困的表現(xiàn)主要不是地區(qū)整體性的貧困，主要是特定群體、特定家庭和個(gè)體的貧困，扶貧方式也應(yīng)因時(shí)而變，主要應(yīng)采取“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”精準(zhǔn)式扶貧。

姜愛(ài)華：扶貧資金應(yīng)真正投向“貧困地區(qū)”或者“貧困群體”，這些現(xiàn)象的存在，是扶貧資金配置出現(xiàn)錯(cuò)位，必然會(huì)降低扶貧資金的使用效率。故應(yīng)調(diào)整資金投向，將扶貧資金重點(diǎn)投向具有長(zhǎng)效作用的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等領(lǐng)域；必須嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)態(tài)的貧困識(shí)別機(jī)制，取消對(duì)于經(jīng)評(píng)價(jià)已經(jīng)脫貧地區(qū)的資金支持。

宋立根：貧困縣或者假貧困縣錯(cuò)位的政績(jī)觀產(chǎn)生很多矛盾，既存在不愿意失去“既得利益”福利的好處，又申請(qǐng)小康縣、百?gòu)?qiáng)縣，想撈取“功名”或“好名聲”在很大程度上抵消了財(cái)政扶貧資金效率，這種“靠國(guó)家”發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，到一定程度就會(huì)形成影響公平和效率的社會(huì)問(wèn)題,并可能危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康發(fā)展。因此，必須從扶貧政策頂層設(shè)計(jì)的角度與相關(guān)制度安排中有效防范這種“福利依賴(lài)”。

主持人:您認(rèn)為出現(xiàn)這些財(cái)政扶貧資金效率問(wèn)題的原因是什么？

朱明熙：一是扶貧項(xiàng)目和資金配置存在脫離實(shí)際的官僚主義和隨意性,缺乏科學(xué)性，難做到因地制宜。二是缺乏有效的扶貧資金監(jiān)督管理制度,尤其是對(duì)扶貧資金分配使用的公開(kāi)透明的民眾參與和監(jiān)督制度以及問(wèn)責(zé)制度缺失。

肖鵬：?jiǎn)栴}根源出在扶貧資金的使用分配機(jī)制上。財(cái)政扶貧資金定位于“扶貧、增強(qiáng)扶貧縣市的造血功能”，是多做些“雪中送炭”的事情，而非做“錦上添花”的事情，因此，在財(cái)政扶貧資金的分配上，能確保將扶貧資金分配給最需要的縣市。建立一種公式化、制度化的財(cái)政扶貧資金分配標(biāo)準(zhǔn)體系，并且此標(biāo)準(zhǔn)體系根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段動(dòng)態(tài)調(diào)整。

李建軍：出現(xiàn)這些財(cái)政扶貧資金效率問(wèn)題的主要原因在于扶貧資金的使用機(jī)制不適用當(dāng)前貧困的實(shí)際、財(cái)政扶貧資金監(jiān)督管理制度的不足，還在于我國(guó)地方政府治理體系和治理能力的不足。

姜愛(ài)華：扶貧資金發(fā)揮效率，必須設(shè)計(jì)良好的扶貧體制和機(jī)制，是一個(gè)系統(tǒng)工程。要從扶貧決策機(jī)制、資金傳遞機(jī)制、投入使用機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制多方面進(jìn)行改革。每一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，都會(huì)使扶貧資金效率大打折扣。

宋立根：一是開(kāi)發(fā)式扶貧對(duì)因基礎(chǔ)設(shè)施條件差、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)嚴(yán)重滯后為主要因素而導(dǎo)致貧困的人口脫貧有效率，而對(duì)非經(jīng)濟(jì)因素為主要原因而導(dǎo)致的真正特困人群,還難以滲透,難以取得良好的效果。二是項(xiàng)目管理缺乏規(guī)范。三是扶貧資金管理缺乏規(guī)范。財(cái)政扶貧資金的使用和管理是影響扶貧效率的重要因素,扶貧資金管理采取“省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的思路,財(cái)政扶貧資金經(jīng)由省、市下達(dá)到縣,撥付環(huán)節(jié)較多,扶貧資金撥到縣財(cái)政,然后再由縣財(cái)政負(fù)責(zé)發(fā)放到項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位,導(dǎo)致資金到位晚于項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度,影響項(xiàng)目的正常開(kāi)工建設(shè)。在財(cái)政扶貧資金使用操作過(guò)程中,項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)或單位不能夠按項(xiàng)目進(jìn)度使用資金、不能夠按規(guī)定使用資金、虛假報(bào)賬等一些問(wèn)題,存在擠占挪用或者貪污現(xiàn)象。扶貧資金審計(jì)監(jiān)督存在缺位現(xiàn)象。

精準(zhǔn)扶貧，財(cái)政加力

主持人:黨的十八大以來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入新的歷史階段，中央和地方接連出臺(tái)扶貧新政策，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在近日召開(kāi)的全國(guó)社會(huì)扶貧工作電視電話會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前扶貧要堅(jiān)持把集中連片地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，注重整體推進(jìn)與精準(zhǔn)到戶(hù)。今年以來(lái)，各地在片區(qū)扶貧的基礎(chǔ)上加大了精準(zhǔn)扶貧力度，所謂精準(zhǔn)扶貧既包括對(duì)象的精準(zhǔn)、措施的精準(zhǔn)，也包括成效的精準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)的精準(zhǔn)，您認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧這一部署對(duì)財(cái)政扶貧政策提出了怎樣的要求？

朱明熙：一是克服脫離實(shí)際的官僚主義和隨意性,要深入實(shí)際,實(shí)事求是因地制宜地確定扶貧項(xiàng)目和資金配置。二是要建立和完善扶貧資金分配使用的廣泛的群眾參與制度和民眾監(jiān)督制度以及問(wèn)責(zé)制度。

肖鵬：精準(zhǔn)扶貧的提出，對(duì)財(cái)政扶貧政策的資金分配機(jī)制和管理提出了很高的要求。如何突出“精準(zhǔn)”，發(fā)現(xiàn)確實(shí)需要扶貧的縣市或家庭，對(duì)扶貧資金的分配機(jī)制提出了較高的要求。并且提出“扶貧堅(jiān)持集中連片地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)”，也會(huì)對(duì)財(cái)政扶貧資金的管理上提出較高要求。財(cái)政部門(mén)需要以此新的提法為指導(dǎo)，研究財(cái)政扶貧資金的分配使用、管理等方面的新手段，做到精準(zhǔn)扶貧。

李建軍：可以說(shuō)精準(zhǔn)扶貧抓住了當(dāng)前扶貧工作的核心，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)確定扶貧對(duì)象、采取適合扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧措施，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的扶貧效果。精準(zhǔn)扶貧要求實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶貧政策的精準(zhǔn)，其一，對(duì)基本生活難以保障貧困人口的給予直接財(cái)政補(bǔ)助，保障其生存權(quán)；其二，財(cái)政扶持政策應(yīng)注重培養(yǎng)貧困人口的自身生存和發(fā)展能力，如通過(guò)免費(fèi)技能培訓(xùn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的貸款貼息、進(jìn)城務(wù)工的系統(tǒng)支持。

姜愛(ài)華：“精準(zhǔn)扶貧”就是要求將扶貧資金配置到最需要的地方上去，即扶貧資金投向定位要準(zhǔn)，它是提高扶貧資金使用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！熬珳?zhǔn)扶貧”至少要求財(cái)政扶貧政策要做到這樣三點(diǎn)：一是政策作用目標(biāo)在于 “扶貧”而不是“濟(jì)貧”。即扶貧財(cái)政政策應(yīng)著力于幫助貧困地區(qū)或者貧困者找到擺脫貧困的路徑，而不是簡(jiǎn)單地“解燃眉之急”，后者應(yīng)該是社會(huì)保障政策的范疇。二是政策作用對(duì)象在于“真貧”而不是“假貧”。要通過(guò)嚴(yán)格的事前評(píng)估機(jī)制篩選真正需要被扶的對(duì)象。三是政策作用效果在于長(zhǎng)期“脫貧”防止“返貧”。也就是說(shuō)，評(píng)價(jià)扶貧資金效果不是簡(jiǎn)單地看一年之后是否脫貧，還要關(guān)注其在中長(zhǎng)期內(nèi)是否真正脫貧。

宋立根：精準(zhǔn)扶貧，對(duì)財(cái)政扶貧的要求：一是配合主管部門(mén)做好扶貧對(duì)象識(shí)別工作。二是優(yōu)化扶貧項(xiàng)目選擇機(jī)制，減少扶貧資金的錯(cuò)配和漏出。充分發(fā)揮貧困農(nóng)戶(hù)和扶貧龍頭企業(yè)的主體功能，建立“依靠市場(chǎng)機(jī)制，遵從市場(chǎng)選擇”的項(xiàng)目選擇機(jī)制，政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在監(jiān)督、保障扶貧效率上。三是優(yōu)化扶貧資金管理機(jī)制，提升扶貧資金整合使用效益。四是各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加大轉(zhuǎn)移支付力度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化目標(biāo)。扶貧效率的最大化，有賴(lài)于各項(xiàng)財(cái)政政策之間的配套與協(xié)調(diào)，形成規(guī)模合力。

主持人:據(jù)悉，財(cái)政方面下一步要持續(xù)加大財(cái)政扶貧投入，增強(qiáng)財(cái)稅政策的引導(dǎo)作用，充分發(fā)揮財(cái)政政策的綜合扶貧效應(yīng)。對(duì)此您作何解讀？這將對(duì)財(cái)政扶貧效率產(chǎn)生怎樣的影響？

朱明熙：這是一個(gè)好信息。但要提高財(cái)政扶貧效率,不光是要加大投入的問(wèn)題,更重要的是如何使用好財(cái)政扶貧資金的問(wèn)題。

肖鵬：反映了一方面，財(cái)政仍然明確自身的定位，在規(guī)模上進(jìn)一步持續(xù)加大財(cái)政扶貧投入；在財(cái)政扶貧的支持方式上可能會(huì)有所變化，增強(qiáng)財(cái)稅政策的引導(dǎo)作用，而非救濟(jì)兜底的作用。在扶貧資金的支持方式上，強(qiáng)化財(cái)政資金的“四兩撥千斤”的效果，引導(dǎo)社會(huì)資金來(lái)增強(qiáng)扶貧縣市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力。第三，開(kāi)始關(guān)注扶貧資金的綜合使用效果。提出充分發(fā)揮財(cái)政政策的綜合扶貧效應(yīng)，而非財(cái)政扶貧資金使用的直接產(chǎn)出，需要考慮財(cái)政扶貧資金使用的綜合效果，包括短期產(chǎn)出和中長(zhǎng)期的潛在直接影響。這些措施的綜合使用，會(huì)使得財(cái)政扶貧資金分配使用方式、綜合效果均帶來(lái)正面的影響。

李建軍：說(shuō)明政府重視扶貧工作、會(huì)進(jìn)一步加大財(cái)政支持，同時(shí)會(huì)更強(qiáng)調(diào)優(yōu)化扶貧資金使用方式，提高扶貧資金使用效率。完善財(cái)政扶貧資金使用和管理機(jī)制，精準(zhǔn)化支持、加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管等都有助于財(cái)政扶貧效率的提升。值得一提的是，財(cái)政扶貧資金的使用及效率提升、扶貧工作的開(kāi)展，應(yīng)跳出就扶貧論扶貧、就貧困地區(qū)論扶貧、就政府扶貧論扶貧，通過(guò)財(cái)政支持貧困人口遷移、貧困人口進(jìn)城務(wù)工、城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧社會(huì)組織等多種方式來(lái)推進(jìn)扶貧工作。

姜愛(ài)華：發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，特別是通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金投入，通過(guò)政府投入引導(dǎo)非政府組織投入。

主持人:自2014年開(kāi)始，有些地區(qū)（如寧夏回族自治區(qū)）把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為考核貧困縣整體工作的重中之重，弱化對(duì)GDP的考核。您如何看待這個(gè)現(xiàn)象？財(cái)政扶貧資金使用效率的提高離不開(kāi)良性的效率性評(píng)估制度，您對(duì)建立有效的財(cái)政扶貧資金效率性評(píng)估制度有何構(gòu)想？

朱明熙：我贊成寧夏把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為考核貧困縣整體工作的重中之重，弱化對(duì)GDP的考核的做法,貧困地區(qū)就應(yīng)當(dāng)把當(dāng)?shù)氐呢毨顩r的改善程度作為當(dāng)?shù)氐淖钪饕目己酥笜?biāo)。具體的考核指標(biāo)可以考慮:貧困縣貧困村貧困戶(hù)的脫貧率,或者增收率;當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的改善狀況;當(dāng)?shù)氐牡缆酚盟雀纳茽顩r;當(dāng)?shù)氐牡捅８纳茽顩r;當(dāng)?shù)乩习傩盏臐M意程度,等等。

肖鵬：建立有效的財(cái)政扶貧資金評(píng)估制度，首先要明確評(píng)估的目標(biāo)是什么？依據(jù)此目標(biāo)定位，再設(shè)計(jì)具體的評(píng)估實(shí)施方案和指標(biāo)體系。我理解財(cái)政扶貧資金的效率性評(píng)估，目標(biāo)在于扶貧資金使用帶來(lái)的綜合扶貧效應(yīng)，不過(guò)分排斥GDP的指標(biāo)，可以包括貧困人口的減少、地區(qū)人均GDP的增長(zhǎng)、地區(qū)人均財(cái)力的增長(zhǎng)等。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合扶貧項(xiàng)目的針對(duì)性，設(shè)計(jì)具體的項(xiàng)目的產(chǎn)出指標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)。還需要考慮扶貧資金使用的帶動(dòng)效應(yīng)、扶貧資金管理的指標(biāo)因素等，建立財(cái)政扶貧資金使用效率的動(dòng)態(tài)評(píng)估和黑名單制度等。

李建軍：對(duì)貧困縣以扶貧工作作為地方考核的主要內(nèi)容、弱化GDP考核，會(huì)有助于縣級(jí)地方政府重視扶貧工作，改善扶貧效果。建立合理的財(cái)政扶貧資金效率性評(píng)估制度非常重要，該評(píng)估制度的構(gòu)建應(yīng)改變單純的政府主導(dǎo)模式，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，發(fā)揮政府、社會(huì)組織、專(zhuān)家、媒體、貧困人口等多方主體在評(píng)估中的作用。

姜愛(ài)華：對(duì)于貧困地區(qū)官員的考核，確實(shí)不能唯GDP是從，要將扶貧政策的效果作為重要衡量指標(biāo)，而且對(duì)扶貧資金效率的評(píng)價(jià)應(yīng)建立一個(gè)多維的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這一體系至少包括行政績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效三個(gè)方面。行政績(jī)效包括行政人員績(jī)效、資金利用率、資金到位率以及貧困農(nóng)戶(hù)的參與率等；經(jīng)濟(jì)績(jī)效包括貧困率、資金扶貧彈性 （即每單位扶貧資金對(duì)減貧的作用）、資金投向績(jī)效、資金貢獻(xiàn)績(jī)效、信貸資金回收率等等；社會(huì)績(jī)效應(yīng)包括基礎(chǔ)設(shè)施改善狀況、教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展及環(huán)境改善指標(biāo)，等等。

主持人:當(dāng)前中央財(cái)政著力改革財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制，并力圖構(gòu)建常態(tài)化多元化的監(jiān)督檢查機(jī)制，來(lái)保障扶貧資金安全有效的使用。如何構(gòu)建有效的財(cái)政扶貧資金使用和監(jiān)管機(jī)制？如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶貧資金的效率最大化？談?wù)勀慕ㄗh。

朱明熙：如前第五個(gè)問(wèn)題所說(shuō),最重要的,一是克服嚴(yán)重脫離實(shí)際的官僚主義和隨意性,要深入實(shí)際,實(shí)事求是因地制宜地確定扶貧項(xiàng)目和資金配置。二是要建立和完善扶貧項(xiàng)目和資金的分配使用的廣泛的群眾參與制度和民眾監(jiān)督制度以及問(wèn)責(zé)制度。

肖鵬：第一，建立有效的財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制，以制度、公式法的形式明確扶貧資金的分配標(biāo)準(zhǔn)，并且此制度、公式需要向全社會(huì)公布，接受公眾的監(jiān)督。提高財(cái)政扶貧資金使用的透明度，定期發(fā)布年度扶貧資金的分配依據(jù)、分配結(jié)果等信息。第二，強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金的實(shí)時(shí)監(jiān)管，防止資金被挪用或截留。建立中央財(cái)政或省級(jí)財(cái)政扶貧資金國(guó)庫(kù)直接支付制度，在扶貧資金分配上強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的背景下，扶貧資金的管理上也需要強(qiáng)化精準(zhǔn)支付。第三，建立財(cái)政扶貧資金使用的綜合績(jī)效評(píng)估制度。對(duì)于貧困縣的綜合扶貧和對(duì)于家庭、個(gè)人的項(xiàng)目扶貧，設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)體系，建立財(cái)政扶貧資金的動(dòng)態(tài)評(píng)估制度，并定期公布評(píng)估結(jié)果報(bào)告。

李建軍：在財(cái)政扶貧資金使用和監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建中，應(yīng)堅(jiān)持效率和效果導(dǎo)向，改變“政府出錢(qián)、政府做”的機(jī)制，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織都成為財(cái)政資金使用主體。政府是財(cái)政扶貧資金的主要監(jiān)管者，同時(shí)也要充分發(fā)揮社會(huì)公眾、媒體等的監(jiān)管作用，政府在監(jiān)管中還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)審計(jì)監(jiān)督服務(wù)的方式，通過(guò)社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)有非常完善的糾錯(cuò)和問(wèn)責(zé)制度。

宋立根：一是要定期采取“聽(tīng)”、“查”、“看”、“訪”的方式,財(cái)政扶貧資金進(jìn)行全面的監(jiān)督檢查，務(wù)必堅(jiān)持全面清理與突出重點(diǎn)相結(jié)合、項(xiàng)目實(shí)施單位自查自糾與財(cái)政檢查、審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)審計(jì)相結(jié)合，對(duì)違反規(guī)定撥付、使用、管理資金的問(wèn)題進(jìn)行了全面清理檢查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、挪用等違規(guī)違紀(jì)使用專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的行為，責(zé)令項(xiàng)目實(shí)施單位及時(shí)糾正整改，確保扶貧資金規(guī)范、安全、有效使用。

二是要聯(lián)合執(zhí)法，組織財(cái)政部門(mén)、發(fā)改委、扶貧辦、審計(jì)機(jī)關(guān)等部門(mén)抽調(diào)人員組成專(zhuān)項(xiàng)檢查組，按照“項(xiàng)目跟著計(jì)劃走、資金跟著項(xiàng)目走、責(zé)任跟著資金走”的原則，對(duì)扶貧資金監(jiān)管和使用情況進(jìn)行全面檢查，重點(diǎn)放在虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用扶貧資金等問(wèn)題上，對(duì)閑置滯留、管理不規(guī)范、配套資金未落實(shí)等方面存在的問(wèn)題要采取“零容忍”的態(tài)度嚴(yán)肅處理；積極落實(shí)強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)管責(zé)任，杜絕專(zhuān)項(xiàng)檢查工作中的形式主義、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，以此提升和保障扶貧資金安全有效的使用。

實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶貧資金的效率最大化，必須完善扶貧資金管理。建立財(cái)政扶貧資金精細(xì)化管理機(jī)制,對(duì)資金運(yùn)行實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管。嚴(yán)格按照《財(cái)政扶貧資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,對(duì)扶貧資金專(zhuān)戶(hù)實(shí)行封閉運(yùn)行,提高使用效益。財(cái)政部門(mén)要實(shí)行“撥付-兌現(xiàn)-公示-報(bào)賬-檢查-審計(jì)”的財(cái)政扶貧資金全程動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度撥付,按資金使用情況報(bào)賬。推行“財(cái)政扶貧資金監(jiān)管信息系統(tǒng)”,完善財(cái)政扶貧資金和項(xiàng)目公告公示制度,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。建立健全科學(xué)實(shí)用的項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)價(jià)制度,根據(jù)農(nóng)村貧困的實(shí)際狀況,改進(jìn)審計(jì)制度。

實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶貧資金的效率最大化，必須借鑒國(guó)際扶貧經(jīng)驗(yàn)。發(fā)展中國(guó)家政府在扶貧開(kāi)發(fā)的行為中大都將反貧困的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)策略納入國(guó)家全面的經(jīng)濟(jì)政策之中，確保窮人能夠參與增長(zhǎng)過(guò)程，并可以分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益。同時(shí)還通過(guò)改善激勵(lì)機(jī)制和從外部輸入資源來(lái)刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，調(diào)動(dòng)各種具有社會(huì)福利性質(zhì)的志愿性的社會(huì)組織的積極性。如印度政府采取了一系列扶貧的政策措施，如土地制度改革、信貸制度改革及窮人目標(biāo)計(jì)劃、農(nóng)村婦女和兒童發(fā)展計(jì)劃、農(nóng)村青年自營(yíng)職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃等。■