●張 明

建立我國(guó)財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理機(jī)制的轉(zhuǎn)型模式

●張 明

財(cái)政被譽(yù)為“庶政之母”，其核心和根本在于分配管理政府收支。預(yù)算管理是分配核算管理政府收支的主要業(yè)務(wù)技術(shù)，是財(cái)政監(jiān)管制度及業(yè)務(wù)的核心和主要內(nèi)容。因此，預(yù)算監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的核心和主要內(nèi)容。在財(cái)政監(jiān)督與專(zhuān)員辦轉(zhuǎn)型背景下，把財(cái)政監(jiān)督工作重心轉(zhuǎn)到預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控上來(lái)，建立嵌入預(yù)算業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和過(guò)程控制，對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督由側(cè)重事后檢查向側(cè)重事前事中控制轉(zhuǎn)變，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、預(yù)算監(jiān)督是最基本和最主要的財(cái)政監(jiān)督

（一）預(yù)算管理是最基本和最主要的財(cái)政管理

1、早期政府收支預(yù)算管理及內(nèi)容。財(cái)政是政府的收支活動(dòng)，財(cái)政管理主要是政府收支的預(yù)算管理，即運(yùn)用預(yù)算技術(shù)及業(yè)務(wù)管理政府收支。政府收支業(yè)務(wù)及管理選擇預(yù)算管理方式，是政府收支活動(dòng)有效管理的自然選擇。史載英語(yǔ)budget(預(yù)算)原指政府收付錢(qián)款的皮袋子，即 “公共錢(qián)包”。英語(yǔ)中用以描述財(cái)政大臣攜帶到議會(huì)，向議會(huì)陳述政府開(kāi)支需求及來(lái)源的相關(guān)文件?？梢?jiàn)，最初政府收支的預(yù)算管理主要是計(jì)劃控制，而且主要是非執(zhí)行主體(議會(huì))在政府收支業(yè)務(wù)流程之外設(shè)置審議環(huán)節(jié)，以審議批準(zhǔn)形式對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督控制。就當(dāng)時(shí)的英國(guó)講，政府預(yù)算管理或許就是預(yù)算監(jiān)督，主要目的是在政府收支問(wèn)題上協(xié)調(diào)議會(huì)和王權(quán)關(guān)系。

2、政府收支由傳統(tǒng)預(yù)算管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代預(yù)算管理。16—18世紀(jì)，德國(guó)“官房財(cái)政學(xué)派”開(kāi)始嘗試財(cái)政管理具體日常業(yè)務(wù)化，奠定了財(cái)政管理主要是財(cái)政收支日常賬務(wù)業(yè)務(wù)及管理的基礎(chǔ)。1930年經(jīng)濟(jì)蕭條，政府收支的預(yù)算管理重心，從傳統(tǒng)的賬務(wù)會(huì)計(jì)體系和行政與立法關(guān)系協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)，政府支出管理控制成為預(yù)算管理重心。在1920年美國(guó)會(huì)計(jì)界為適應(yīng)泰勒(Tylor)制而提出并實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)成本制度條件下，政府預(yù)算管理的支出控制就逐漸演變成一種事先的成本預(yù)測(cè)及支出標(biāo)準(zhǔn)控制技術(shù)應(yīng)用，從而使政府預(yù)算管理對(duì)政府收支全流程具有規(guī)劃、控制、溝通、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等功能。

3、政府收支的現(xiàn)代預(yù)算管理業(yè)務(wù)及流程。在現(xiàn)代會(huì)計(jì)學(xué)科及業(yè)務(wù)技術(shù)充分完善條件下，預(yù)算技術(shù)作為會(huì)計(jì)學(xué)科及業(yè)務(wù)技術(shù)體系的一個(gè)分支，也得到充分發(fā)展完善。預(yù)算管理及業(yè)務(wù)技術(shù)除在商務(wù)領(lǐng)域充分應(yīng)用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理控制外，在政務(wù)領(lǐng)域也充分應(yīng)用于政府收支流程及管理控制，形成了覆蓋政府收支全流程的政府預(yù)算管理的經(jīng)典四環(huán)節(jié)及業(yè)務(wù)流程。（1）預(yù)算編制管理，對(duì)所管理資金運(yùn)用預(yù)測(cè)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)性或技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)擬定資金計(jì)劃；（2）預(yù)算執(zhí)行管理，管理資金使用執(zhí)行過(guò)程，過(guò)程控制“花錢(qián)做事”；（3）預(yù)算調(diào)整(國(guó)際上也稱(chēng)“預(yù)算執(zhí)行評(píng)估”)，修正、彌補(bǔ)預(yù)算編制不足；（4）決算 (國(guó)際上也稱(chēng)“執(zhí)行后評(píng)估”)，匯總編制資金使用報(bào)告。這些具有專(zhuān)業(yè)深度和比較獨(dú)特的業(yè)務(wù)方式與業(yè)務(wù)流程，以及貫穿整個(gè)政府支出管理過(guò)程的業(yè)務(wù)實(shí)踐，是自工業(yè)革命以來(lái)，在世界各國(guó)漫長(zhǎng)的政府支出監(jiān)管控制實(shí)踐中逐漸積累篩選形成的最基本、最主要的財(cái)政收支業(yè)務(wù)流程及管理方式。

（二）預(yù)算監(jiān)督是最基本和最主要的財(cái)政監(jiān)督

1、傳統(tǒng)政府預(yù)算監(jiān)督優(yōu)勢(shì)與不足。預(yù)算監(jiān)督是相關(guān)監(jiān)督主體對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)及管理流程的監(jiān)督。理論上講，在財(cái)政收支全過(guò)程基本和主要地依靠預(yù)算業(yè)務(wù)流程覆蓋及管理的條件下，預(yù)算業(yè)務(wù)及管理流程的監(jiān)督，即預(yù)算監(jiān)督，就是最基本和最主要的財(cái)政監(jiān)督。但實(shí)際業(yè)務(wù)中，對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督主要從預(yù)算草案審批、執(zhí)行審查和決算審查這三環(huán)節(jié)點(diǎn)切入，由此形成傳統(tǒng)經(jīng)典的立法、審計(jì)的政府預(yù)算監(jiān)督。一般認(rèn)為，立法和審計(jì)的預(yù)算監(jiān)督是非執(zhí)行主體的外部監(jiān)督，可確保監(jiān)督的獨(dú)立性、客觀性。不少?lài)?guó)家還將審計(jì)置于立法轄制，以確保不被行政掣肘，一些國(guó)家甚至將審計(jì)獨(dú)立，與立法、司法并列。但事實(shí)表明，加強(qiáng)立法的政府預(yù)決算草案審批監(jiān)督，以及審計(jì)的政府預(yù)算執(zhí)行賬務(wù)審查監(jiān)督，一是需要草案、決算、賬務(wù)等信息的真實(shí)性條件；二是審計(jì)賬務(wù)監(jiān)督和立法決算監(jiān)督都是事后監(jiān)督，在確保當(dāng)期政府預(yù)算執(zhí)行效率上有先天缺陷；三是需要立法、審計(jì)等外部監(jiān)督具有較強(qiáng)的權(quán)威性。

2、現(xiàn)代政府預(yù)算監(jiān)督結(jié)構(gòu)及比較。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府收支預(yù)算監(jiān)督缺陷，必須實(shí)行政府收支全流程監(jiān)督。這就需要返璞歸真地運(yùn)用早期德國(guó) “官房學(xué)派”理論，在注重財(cái)政管理的日常業(yè)務(wù)活動(dòng)流程基礎(chǔ)上，采取嵌入政府預(yù)算業(yè)務(wù)流程和管理機(jī)制的方法，強(qiáng)化政府收支預(yù)算管理業(yè)務(wù)全流程監(jiān)督，而適合擔(dān)負(fù)這一職責(zé)的機(jī)構(gòu)只能是財(cái)政自身?？梢?jiàn)，政府預(yù)算監(jiān)督不僅需要強(qiáng)大的外部監(jiān)督，而且也需要健全完善的內(nèi)部監(jiān)督。政府預(yù)算監(jiān)督的這種雙重屬性及結(jié)構(gòu)，根本上是由財(cái)政分配活動(dòng)及其簿記業(yè)務(wù)的權(quán)利結(jié)構(gòu)決定的。立法、審計(jì)和財(cái)政自身等主體對(duì)政府收支預(yù)算業(yè)務(wù)及管理流程的監(jiān)督比較見(jiàn)表1。

二、國(guó)外財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管

問(wèn)題，以及對(duì)總統(tǒng)和財(cái)政部負(fù)責(zé)部門(mén)支出簽字及支付撥款。

派駐派出制是財(cái)政(監(jiān)督)部門(mén)向下級(jí)政府或部門(mén)派駐派出機(jī)構(gòu)或人員的監(jiān)督。派駐派出制組織嵌入使分級(jí)實(shí)施的政府預(yù)算在財(cái)政監(jiān)督上具有全面性和整體性。具體如：（1）法國(guó)財(cái)政監(jiān)察員制，由財(cái)政部預(yù)算司向中央各部派駐財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員(1922年建立)，被譽(yù)為“財(cái)政部在部門(mén)的眼睛”；1970年后推廣到地方22個(gè)大區(qū)，負(fù)責(zé)監(jiān)管地方的中央

表1

理機(jī)制的制度實(shí)踐

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府預(yù)算監(jiān)督，基本上都采用傳統(tǒng)的立法、審計(jì)監(jiān)督與現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督相結(jié)合的完整的復(fù)合監(jiān)督模式，具有強(qiáng)大外部監(jiān)督與完善內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的突出特征。即在“分權(quán)制衡”政體強(qiáng)大的立法(“三院”制政體還有審計(jì))等外部監(jiān)督條件下，仍然實(shí)行地位高、機(jī)構(gòu)全、業(yè)務(wù)實(shí)的，既通達(dá)國(guó)家高層又深入具體業(yè)務(wù)的內(nèi)部性財(cái)政監(jiān)督，特點(diǎn)是業(yè)務(wù)扎實(shí)的嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制，具體方式是組織嵌入和工作(業(yè)務(wù))嵌入。

（一）國(guó)外財(cái)政監(jiān)督組織嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制實(shí)踐

目前，國(guó)外財(cái)政監(jiān)督組織上嵌入預(yù)算管理，主要是以專(zhuān)管制和派駐派出制為核心的直接或垂直財(cái)政監(jiān)督。

專(zhuān)管制主要是來(lái)自更高層其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算管理的專(zhuān)員財(cái)政監(jiān)督。專(zhuān)管制組織嵌入使政府預(yù)算監(jiān)督具有更高層級(jí)的國(guó)家性和外部權(quán)威性特征。如美國(guó)就實(shí)行總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦財(cái)政部和其他聯(lián)邦用款部門(mén)任命財(cái)政總監(jiān)的專(zhuān)員監(jiān)督制，直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦財(cái)政部政策執(zhí)行和檢查中的重大公共支出，同時(shí)國(guó)家控股大于50%的企業(yè)也被派駐國(guó)家監(jiān)察員。（2）德國(guó)實(shí)行財(cái)政部高級(jí)財(cái)政管理署派駐各州，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦、州財(cái)政政策貫徹執(zhí)行和組織協(xié)調(diào)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。（3）比利時(shí)財(cái)政部實(shí)行向三大區(qū)和聯(lián)邦部門(mén)派駐財(cái)政監(jiān)督員，向聯(lián)邦政府重要部門(mén)派駐支出控制員的預(yù)算監(jiān)督。（4）西班牙實(shí)行國(guó)家行政預(yù)算監(jiān)督總署派駐各地方、16個(gè)經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)和30個(gè)大型國(guó)企財(cái)政監(jiān)督員制(1/2人員)，并對(duì)全國(guó)工程開(kāi)支項(xiàng)目派駐約300人專(zhuān)員監(jiān)督。（5）意大利實(shí)行國(guó)家撥款總署向中央部門(mén)、大區(qū)、省、市，國(guó)家撥款的醫(yī)院、科研單位、高校等非經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和國(guó)家控股大于50%企業(yè)，派直屬機(jī)構(gòu)或監(jiān)督代表，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督中央撥款執(zhí)行，審核批準(zhǔn)開(kāi)支及執(zhí)行，監(jiān)督檢查中央撥款使用合規(guī)性。（6）希臘財(cái)政部向各部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)和大區(qū)政府派駐公共財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行審核上報(bào)。（7）巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局向聯(lián)邦部門(mén)、州和總局本部分別派駐各約1/3人員，并在部門(mén)、州設(shè)立財(cái)政部長(zhǎng)任命并垂直領(lǐng)導(dǎo)的分局。

（二）國(guó)外財(cái)政監(jiān)督工作嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制實(shí)踐

國(guó)外財(cái)政監(jiān)督工作上嵌入政府預(yù)算管理，主要是在政府預(yù)算管理業(yè)務(wù)中，明確界定財(cái)政監(jiān)督對(duì)象、環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)和方式，財(cái)政監(jiān)督具有相對(duì)獨(dú)立完整的業(yè)務(wù)制度及體系。

1、明確的財(cái)政監(jiān)督對(duì)象。政府預(yù)算監(jiān)督是政府收支分配管理的監(jiān)督，明確收支主體是政府預(yù)算監(jiān)督的前提。目前，相關(guān)國(guó)家通常都對(duì)擁有政府收支的各類(lèi)主體實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，監(jiān)督范圍幾乎涵蓋參與政府收支活動(dòng)的所有主體。

2、財(cái)政監(jiān)督環(huán)節(jié)直接嵌入并成為政府預(yù)算業(yè)務(wù)流程組成部分。相關(guān)國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督環(huán)節(jié)都直接嵌入并成為政府預(yù)算管理業(yè)務(wù)的組成部分，直接參與被監(jiān)督主體的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及相關(guān)監(jiān)管審檢業(yè)務(wù)。

3、財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理監(jiān)督結(jié)果的特殊報(bào)告制。國(guó)外財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督結(jié)果，通常實(shí)行多重報(bào)告制 (不一定公開(kāi))，如直接向部門(mén)、財(cái)政部或政府首腦報(bào)告和向?qū)徲?jì)或立法報(bào)告等。這種財(cái)政監(jiān)督并列、融入或聯(lián)系立法、審計(jì)等外部監(jiān)督在政府預(yù)算監(jiān)督方面的作用，在發(fā)揮立法、審計(jì)等外部監(jiān)督作用同時(shí)，也以財(cái)政監(jiān)督突出的內(nèi)在性專(zhuān)業(yè)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，支持、輔助立法和審計(jì)等其他外部監(jiān)督對(duì)政府的制約，在政府收支業(yè)務(wù)監(jiān)督方面強(qiáng)化、完善了“分權(quán)制衡”政體運(yùn)行機(jī)制。

三、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制實(shí)踐

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制實(shí)踐，始于我黨建立根據(jù)地時(shí)的軍政收支業(yè)務(wù)監(jiān)督活動(dòng)。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地的財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理，除主要由審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施外，也有局部和階段性的名副其實(shí)的財(cái)政監(jiān)督。如1931年底蘇區(qū)政府陸續(xù)頒布統(tǒng)一財(cái)政制度，建立會(huì)計(jì)、審計(jì)、國(guó)庫(kù)和預(yù)決算制度等，明確規(guī)定中央審計(jì)委員會(huì)的稽查員歸各級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，不受財(cái)政部門(mén)制約，專(zhuān)門(mén)審核各機(jī)關(guān)預(yù)決算合理性，檢查各機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位賬目單據(jù)及收支，負(fù)責(zé)簽發(fā)發(fā)款通知書(shū)。這可能是我黨戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期最早的嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制由審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督。1933年根據(jù)地審計(jì)委員會(huì)制度完善至中央、地方省、縣級(jí)和紅軍內(nèi)部，規(guī)定各級(jí)審計(jì)委員會(huì)檢查各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)和企事業(yè)單位收支和各項(xiàng)制度執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)報(bào)告政府或部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)處理。1946年陜甘寧邊區(qū)政府頒布《建立縣財(cái)政自治大綱》規(guī)定，政府委員會(huì)監(jiān)督縣財(cái)政，縣財(cái)政科負(fù)責(zé)日常財(cái)政監(jiān)督。這可能是我黨戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期名副其實(shí)嵌入政府預(yù)算管理的財(cái)政監(jiān)督。

建國(guó)后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督在曲折發(fā)展中仍不乏嵌入預(yù)算管理機(jī)制的創(chuàng)新，如1964年實(shí)施的央企財(cái)政駐廠員制。而改革開(kāi)放之后，特別是明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展基本上沿著嵌入預(yù)算管理機(jī)制的路徑推進(jìn)。具體概括為：

（一）財(cái)政監(jiān)督派駐派出制建立健全

如1995年建立財(cái)政部駐各省監(jiān)察專(zhuān)員辦制；1997年山西財(cái)政駐廠員制改財(cái)政監(jiān)察員制；1999年陜西陸續(xù)向貧困縣派駐財(cái)政督查員，以工資發(fā)放為切入點(diǎn)，逐步開(kāi)展財(cái)政支出監(jiān)督，同時(shí)重點(diǎn)全面監(jiān)控公檢法、工商行政管理事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入等，并實(shí)行日常監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督與規(guī)范管理結(jié)合；2011年河北財(cái)政派駐部門(mén)監(jiān)察組擴(kuò)大并對(duì)財(cái)政資金2億元以上部門(mén)實(shí)行派駐監(jiān)督等。

（二）中央財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理促改革

如監(jiān)察專(zhuān)員辦積極服務(wù)并促進(jìn)政府預(yù)算管理改革，2001年參與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)改革，開(kāi)始審核各地糧庫(kù)建設(shè)資金、車(chē)購(gòu)稅專(zhuān)項(xiàng)資金及部分中央直接支付資金等；2004年參與清理各地中央預(yù)算單位銀行賬戶(hù)并實(shí)行年檢制；參與保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、海關(guān)等部門(mén)預(yù)決算編審和金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)監(jiān)管和財(cái)務(wù)監(jiān)管；2011年起財(cái)政部在吉林、上海、四川、陜西、海南、青島實(shí)施中央基層預(yù)算單位綜合財(cái)政監(jiān)管試點(diǎn)等。

（三）地方財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理漸成體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政監(jiān)督的若干探索創(chuàng)新，使財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制已逐漸形成監(jiān)管相融的多重“三(四)位一體”體系。如江蘇實(shí)行預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督一體的財(cái)政“大監(jiān)督”模式；河北實(shí)行財(cái)政監(jiān)督、預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)支付“三局”分立，并自主研發(fā)“縱向到底、橫向到邊”的網(wǎng)絡(luò)信息化實(shí)時(shí)分析監(jiān)控系統(tǒng)；甘肅財(cái)政監(jiān)督實(shí)行“一把手”工程；河南焦作實(shí)行資金審核、調(diào)查、跟蹤管理、監(jiān)督“四權(quán)”分離改革；廣州“財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”(“天眼”)、西藏財(cái)政資金實(shí)時(shí)監(jiān)控大平臺(tái)系統(tǒng)，廳長(zhǎng)在辦公室就能了解財(cái)政資金基本走向等。

目前看來(lái)，上述改革既是當(dāng)下我國(guó)財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的有益嘗試，也是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制的開(kāi)創(chuàng)之舉。對(duì)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型以嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制為切入點(diǎn)，不僅提供了有啟示性意義的經(jīng)驗(yàn)和借鑒，而且還奠定了相應(yīng)的業(yè)務(wù)制度和實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制建議

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理機(jī)制的務(wù)實(shí)做法，應(yīng)在我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督介入、參與政府預(yù)算管理業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，參照借鑒各國(guó)財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整、決算等業(yè)務(wù)流程及環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管融合、業(yè)務(wù)并軌，根據(jù)我國(guó)頂層設(shè)計(jì)相關(guān)指示精神考慮分步實(shí)施。

（一）專(zhuān)員辦監(jiān)督業(yè)務(wù)嵌入中央預(yù)算管理機(jī)制

專(zhuān)員辦監(jiān)督業(yè)務(wù)嵌入中央預(yù)算管理，不僅是各國(guó)普遍做法，而且是由我國(guó)地域廣大、政府級(jí)次多、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支出規(guī)模大的國(guó)情所決定的。與法國(guó)、巴西等國(guó)地域、政府級(jí)次及相應(yīng)中央財(cái)政監(jiān)督相比，我國(guó)的專(zhuān)員辦監(jiān)督從組織制度和工作機(jī)制上都非常薄弱欠缺。結(jié)合頂層設(shè)計(jì)的專(zhuān)員辦轉(zhuǎn)型思路，可在現(xiàn)有的各地中央單位預(yù)算審核、中央部分收支監(jiān)管、中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和重大項(xiàng)目監(jiān)管等基礎(chǔ)上，近期重點(diǎn)考慮：

1、從各地中央單位預(yù)算審核轉(zhuǎn)向預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行控制和決算審查并重。如建立專(zhuān)員辦審查監(jiān)督各地中央單位預(yù)算、收支執(zhí)行和決算的制度，明確專(zhuān)員辦參與各地中央單位預(yù)算編制、執(zhí)行及決算監(jiān)督，發(fā)揮專(zhuān)員辦對(duì)中央收支全流程的就地監(jiān)管和延伸監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，確立專(zhuān)員辦對(duì)各地中央預(yù)算的事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制。

2、全流程監(jiān)管各地中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。各地中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與中央單位預(yù)算收支都是各地的中央資金，不同的是前者用于專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目，后者用于中央單位。專(zhuān)員辦可比照各地中央單位的預(yù)算審核、執(zhí)行控制及決算審查監(jiān)督全流程，監(jiān)管各地中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

3、結(jié)合國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制，全流程參與各地央企財(cái)務(wù)監(jiān)督。根據(jù)目前我國(guó)央企經(jīng)營(yíng)及資產(chǎn)現(xiàn)狀，借鑒各國(guó)普遍做法，健全完善專(zhuān)員辦的央企財(cái)務(wù)月、年報(bào)表審查制度或?qū)嵭信蓡T監(jiān)督。

4、專(zhuān)員辦統(tǒng)一集中收付該地中央收支。專(zhuān)員辦建立中央財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心，具體經(jīng)辦監(jiān)管各地中央收支，是專(zhuān)員辦全業(yè)務(wù)流程監(jiān)督各地中央財(cái)政收支預(yù)算管理的基礎(chǔ)。

（二）地方財(cái)政監(jiān)督嵌入地方預(yù)算管理機(jī)制

地方財(cái)政監(jiān)督嵌入地方預(yù)算管理的近期可行措施，主要是從各類(lèi)預(yù)算報(bào)表審查監(jiān)督嵌入和推廣已有的嵌入方式。

表2

1、選擇專(zhuān)員辦嵌入各地中央預(yù)算管理的監(jiān)督方式。地方選擇專(zhuān)員辦的嵌入方式可促進(jìn)地方政府預(yù)算監(jiān)管融合和監(jiān)管業(yè)務(wù)并軌。如地方財(cái)政監(jiān)督全面參與地方預(yù)算編制審查、執(zhí)行及調(diào)整監(jiān)督、決算審查、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)流程。審查監(jiān)督預(yù)算編制科學(xué)性、前瞻性，收支執(zhí)行及時(shí)性、合規(guī)性、績(jī)效性，財(cái)政庫(kù)款及資金安全性，會(huì)計(jì)核算及賬表真實(shí)性等。

2、預(yù)決算報(bào)告經(jīng)財(cái)政監(jiān)督審查后向外報(bào)送。向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提交預(yù)決算及執(zhí)行分析報(bào)表審查監(jiān)督報(bào)告，一是對(duì)問(wèn)題提出整改建議，二是過(guò)審報(bào)告再向外報(bào)送。

3、推廣已有地方財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理的成功經(jīng)驗(yàn)。不同地方根據(jù)區(qū)情，有選擇地實(shí)行預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督一體化方式，財(cái)政監(jiān)督、預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)支付“三局”分立方式，資金審核、調(diào)查、跟蹤管理、監(jiān)督“四權(quán)”分離方式等。

4、結(jié)合地方國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制，全流程參與地方國(guó)企財(cái)務(wù)監(jiān)督。

（三）建立必要的財(cái)政監(jiān)督結(jié)果報(bào)告制

必要的財(cái)政監(jiān)督結(jié)果報(bào)告，是財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理并發(fā)揮作用的前提。建立并推行必要的財(cái)政監(jiān)督報(bào)告，是財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理的基本內(nèi)容之一。根據(jù)國(guó)外通行做法，財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理報(bào)告主要環(huán)節(jié)及內(nèi)容見(jiàn)表2：

（四）根據(jù)國(guó)外普遍做法，提升財(cái)政監(jiān)督地位，完善機(jī)構(gòu)體系，充實(shí)隊(duì)伍建設(shè)

國(guó)外規(guī)格高、體系全、制度強(qiáng)、業(yè)務(wù)實(shí)的財(cái)政監(jiān)督，是“分權(quán)制衡”強(qiáng)大外部監(jiān)督體制下的內(nèi)部監(jiān)督。我國(guó)在內(nèi)部監(jiān)督為主且外部監(jiān)督基本流于形式條件下，沒(méi)任何理由不強(qiáng)化完善作為內(nèi)部監(jiān)督核心的財(cái)政監(jiān)督，特別是黨十八大提出“要監(jiān)督制約權(quán)力”后更是如此。唯有如此，財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理的作用才能有效發(fā)揮。

（五）健全完善財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理的業(yè)務(wù)制度體系

根據(jù)國(guó)外的普遍做法，我國(guó)健全完善財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理的業(yè)務(wù)制度體系，應(yīng)當(dāng)是兼容政府預(yù)算報(bào)表及賬務(wù)環(huán)節(jié)審查監(jiān)督與收支執(zhí)行監(jiān)督的、政府預(yù)算業(yè)務(wù)全流程的內(nèi)在性監(jiān)督業(yè)務(wù)體系。如財(cái)政監(jiān)督全面參與部門(mén)及國(guó)企預(yù)算編制或?qū)彶榛驁?bào)送業(yè)務(wù)、參與收入對(duì)賬或檢查業(yè)務(wù)、簽發(fā)支出令或款項(xiàng)撥付或?qū)~審查等業(yè)務(wù)、審查報(bào)送收支執(zhí)行報(bào)告、審查預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)、審查報(bào)送決算報(bào)告等?！?/p>

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）