秦濤

（遼寧省林產(chǎn)工業(yè)總公司，遼寧 沈陽110031）

1 世界主要林業(yè)發(fā)達國家的森林立法特點

1.1 美國森林立法簡介

美國森林面積3億hm2，森林覆蓋率約33%，森林蓄積236.5億 m3。［1］美國林地分為私有林和公有林。其中近年來，數(shù)據(jù)顯示私有森林（1.74億hm2）占全國森林面積的57.6%。［2］1891年美國國會通過《創(chuàng)造力法》，規(guī)定總統(tǒng)可以經(jīng)議會授權(quán)將林地從公共領(lǐng)域收回，但未對收回的土地建立相應(yīng)的管理制度；1897年通過《組織管理法》授權(quán)農(nóng)業(yè)部成立林務(wù)局，管理國家林業(yè)工作，但是對于如何管理國有林沒有具體而明確的規(guī)定。自此，美國先后頒布了《多用途持續(xù)生產(chǎn)法》（1960年）、《荒野法》（1964年）、《國家環(huán)境政策法》（1969年）和《瀕危物種法》（1973年）。1976年，議會對一些相關(guān)法律進行了修訂，頒布了著名的《國有林管理法》，對采伐作業(yè)方式、采伐量、收貨地點等做出明確的規(guī)定，同時規(guī)定林務(wù)局要根據(jù)具體地域的適宜性和生產(chǎn)力，提供動植物群落的生物多樣性以滿足整個多用途目標。在該法頒布后，1978年的《可更新資源研究法》、1980年的《木材殘余物利用法》、1987年的《可更新資源推廣法》、1988年的《森林生態(tài)系統(tǒng)與大氣污染研究法》的相繼頒布使美國形成了完善的森林法體系［3］。在20世紀90年代后期，美國森林法另一個重要的變革就是“無路創(chuàng)設(shè)權(quán)”，其實質(zhì)是為了加強對美國國有林中天然林的保護，它賦予林務(wù)局在現(xiàn)有國有林中指定一些“無路的”區(qū)域的權(quán)力，在這些區(qū)域內(nèi)不得修建任何道路，使這些區(qū)域獲得了與原始荒野同等程度的保護。［1］1992年美國國會通過了《森林生態(tài)系統(tǒng)健康與恢復(fù)法》，強調(diào)要將森林的經(jīng)營視作整體，將生態(tài)學原理應(yīng)用到森林的經(jīng)營管理當中，通過一系列的撫育經(jīng)營手段，維護生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定。2003年公布的《森林健康恢復(fù)法》規(guī)定，實施森林生態(tài)系統(tǒng)健康經(jīng)營目的是保護和恢復(fù)已退化森林生態(tài)系統(tǒng)，以促進瀕危物種的恢復(fù)，保護生物多樣性，同時提高碳儲量。在健康森林貯備計劃（Healthy Forests Reserve Program）中規(guī)定農(nóng)業(yè)部應(yīng)該會同內(nèi)政部負責部門劃定典型、珍稀的森林生態(tài)系統(tǒng)，作為儲備的健康的森林。

1.2 俄羅斯森林立法簡介

世界上森林資源最豐富的5個國家是俄羅斯聯(lián)邦、巴西、加拿大、美國和中國，占有森林總面積的一半以上［4］。俄羅斯森林面積約8.5億hm2，占國土面積的50.4%，森林面積的94%歸俄羅斯聯(lián)邦林務(wù)局管理［5］。1061年頒布的《俄羅斯森林法典》是俄國最早規(guī)范自然保護的法律［8］。20世紀，蘇聯(lián)建立了森林管理機構(gòu)，1923年頒布的《森林法典》確立了森林利用領(lǐng)域的新關(guān)系。此后，蘇聯(lián)于1977年和1978年先后通過的《蘇維埃國家森林法》和《森林法典》，確定了森林不僅僅作為國家的經(jīng)濟實力，而且還是軍事建設(shè)的基礎(chǔ)，顯示了森林的經(jīng)濟價值，社會價值和生態(tài)價值。20世紀90年代，蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯于1993年頒布的《森林法典》正式將森林資源與水資源、礦產(chǎn)資源等的協(xié)調(diào)管理分開。1997年國家杜馬通過的《森林法典》對森林進行了定義。之后，這部法典分別于2001年、2002年、2003年和2004年進行了修訂。并于2006年頒布了新的《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》，于2007年1月1日開始實行，這是俄羅斯現(xiàn)行的森林立法。

1.3 加拿大森林立法簡介

加拿大是世界三大森林大國之一。森林覆蓋面積4.40億hm2，占國土面積的44%，占世界森林面積的10%。全國有1.07億hm2林地（主要為國有林和省有林）被劃分為生態(tài)保護區(qū)，不允許采伐和人為活動；其余2.95億hm2林地為非生態(tài)保護區(qū)。［2］2005年加拿大的森林面積中，國有林占16%，省有森林占到77%，私有林只有7%。加拿大森林的經(jīng)營管理可以用產(chǎn)權(quán)明晰、管理分級、經(jīng)營分類、使用有償來概括。同時該國林業(yè)法律法規(guī)齊全，頒布實行的有《森林法》《森林和林區(qū)實地工作法》《林業(yè)工作者法》《復(fù)興林業(yè)法》《病蟲害綜合治理法》《林地法》等，林業(yè)管理嚴格依法辦事。得天獨厚的天然條件，加上政府的有效管理，使加拿大的林業(yè)持續(xù)發(fā)展，一直走在世界前列。

1.4 芬蘭森林立法簡介

芬蘭和瑞典是歐洲的小國，但卻都是林業(yè)大國，森林和林業(yè)在其國家經(jīng)濟發(fā)展中具有十分重要的作用。林業(yè)在芬蘭國民經(jīng)濟中的地位僅次于芬蘭的電子和電器產(chǎn)業(yè)。芬蘭森林所有權(quán)形式主要有4種：私有林、國有林、公司林和其他所有制。森林總面積為26.3萬km2，其中私有林占52%、國有林占35%、股份公司占8%、地方政府和教堂占5%。在總蓄積量中，私有林占64%、國有林占21%，由此可以看出芬蘭是一個典型的以私有林為主的林業(yè)國家。芬蘭是世界上最早制定《森林法》的國家之一，早在1886年，芬蘭政府便制定了第一部《森林法》，強調(diào)私有林主在采伐后必須立即更新。1917年11月芬蘭頒布了新的《森林法》，該法明確了私有森林的管理和采伐的規(guī)定，特別是規(guī)定了加強對森林的天然更新和對幼林的保護。1927年又頒布了《私有林法》，明確了私有林管理體制。隨后芬蘭又頒布了《森林改造法》（1928年），規(guī)定國家通過預(yù)算撥款資助森林改造工程。1969年頒布了《農(nóng)田休耕法》［7］，此項法律為芬蘭的退耕還林事業(yè)的發(fā)展提供了巨大的幫助，到了20世紀70年代末已有40萬hm2的耕地造林。近年來，芬蘭的林業(yè)立法集中在可持續(xù)林業(yè)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化價值的保護，并對造林質(zhì)量做出最低值限額。于1997年分別頒布了《林業(yè)法案》，規(guī)定了有特殊價值的物種名錄，并制定了如何管理這些物種的指導(dǎo)方針；《自然保護法案》協(xié)調(diào)芬蘭與歐盟其他國家的環(huán)境規(guī)章［8］；《可持續(xù)林業(yè)融資法案》主要規(guī)定國家對私有林管理的補貼，以保證土地所有者經(jīng)營私有林的利益。

1.5 瑞典森林立法簡介

可與芬蘭媲美的國家是其鄰國瑞典，森林面積27萬km2，森林覆蓋率約為60%，林木總蓄積量近30億m3，私有林面積占全國森林總面積的87%，占供材量的60%，私有林業(yè)在國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位［9］。瑞典對私有林業(yè)正式管理始于1903年通過的第一部《森林法》，之后分別于1918年、1923年、1948年、1976年、1979年、1993年等進行了數(shù)次的修改。瑞典現(xiàn)行的《森林法》為1994年頒布施行的，又稱新《森林法》，是較之前的《森林法》修改最大的。該法把環(huán)境保護和木材生產(chǎn)放在同等重要的位置，增加了以往任何法律中都沒有的環(huán)境和生物多樣性保護內(nèi)容，規(guī)定“以可持續(xù)、高產(chǎn)值的收獲為目標，高效地利用森林和林地，使林產(chǎn)品滿足將來人們的各種需求”，還規(guī)定“保持林地的生產(chǎn)力，確保森林生物多樣性和遺傳差異，森林經(jīng)營必須保證森林生態(tài)系統(tǒng)中的動植物可以在自然條件下以足夠的種群形式進行生存，保護瀕危物種的植被類型，保護森林的文化遺產(chǎn)、景觀和社會價值”。［9］瑞典《森林法》雖經(jīng)過多次修改，但它的一個基本精神沒有變，那就是限量采伐、永續(xù)利用。

1.6 日本森林立法簡介

日本素有“山林之國”的美稱，森林覆被率近70%，因為其地理位置與我國臨近，故而日本森林法規(guī)的發(fā)展對我國森林法規(guī)建設(shè)具有重要的參考價值。日本的森林劃分為國有林、公有林和私有林，其中私有林占全國50%以上。日本林業(yè)的發(fā)展與進步，與其建立健全的林業(yè)法律法規(guī)是密不可分的。日本最早的《森林法》是1897年（明治30年）制定的，已經(jīng)5次修訂。在1964年和1978年又相繼制定了《林業(yè)基本法》和《森林組合法》，并于2001年通過了《森林·林業(yè)基本法》?！渡址ā放c《森林·林業(yè)基本法》是日本管理全國林業(yè)的根本法。除此以外，日本還根據(jù)不同目的制定了單項輔助性法律和法令，如《林業(yè)種苗法》《森林開發(fā)公團法》《森林病蟲害防治法》《森林國營保險法》《防護林措施法》《林業(yè)信用基金法》《林業(yè)改善資金助成法》《國有林野法》《國有林野事業(yè)特別會計法》《自然公園法》《鳥獸保護及狩獵法》。關(guān)于運用綠色捐贈促進森林整備的法律、關(guān)于確保林業(yè)勞動力的法律、關(guān)于確保木材安定供給的法律等等。這些法令各有側(cè)重，互相補充，匯總起來形成一套比較完整的林業(yè)法規(guī)［10］。完善的法律體系，使日本的森林經(jīng)營和生產(chǎn)有法可依，能夠保持穩(wěn)定的發(fā)展。

2 各國森林立法與我國《森林法》對比

通過研究各國森林立法的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，國外森林立法與我國森林立法存在著一些差異，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 立法精神與原則對比

立法精神與原則是森林發(fā)展意識與森林法價值觀的體現(xiàn)，是森林法主體進行價值判斷的前提，是理解、解釋森林法的基礎(chǔ)，森林法的具體取向都是由立法精神與原則指導(dǎo)的。由此可見立法精神與原則是森林立法發(fā)展的根本。美國《國有林管理法》體現(xiàn)的是一種可持續(xù)的、多用途的、生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營的理念，該法規(guī)定，“在制定可更新資源計劃時，必須基于對國有和私有森林和牧場目前和將來供需情況的綜合評價，基于對環(huán)境和經(jīng)濟影響及多用途與可持續(xù)生產(chǎn)的分析”；俄羅斯現(xiàn)行的森林法典中明確規(guī)定森林利用要全面考慮森林的生態(tài)價值、森林培育的期限及森林的自然屬性。森林的利用、保護、防護、更新均應(yīng)依據(jù)森林作為生態(tài)系統(tǒng)與自然資源的概念實現(xiàn)。

縱觀世界主要林業(yè)發(fā)達國家的森林立法均以森林的可持續(xù)發(fā)展作為其立法的精神與原則。然而從我國《森林法》的立法精神仍然是以經(jīng)濟用途為主，森林的生態(tài)價值和社會價值體現(xiàn)的不夠明顯，主要體現(xiàn)的是以木材生產(chǎn)為中心的指導(dǎo)思想，側(cè)重于保障木材和林產(chǎn)品的持續(xù)產(chǎn)出和供給。《森林法》體現(xiàn)的還是傳統(tǒng)的林業(yè)和森林資源經(jīng)營管理思想，例如《森林法》中將森林按照用途分類，這是典型的按照森林對人類的使用價值劃分的。此種分類方式?jīng)]有充分考慮到森林的生態(tài)效益以及其可持續(xù)發(fā)展的重要理念。

2.2 立法的科技含量對比

從世界各國的林業(yè)立法大多可以看出科技含量在法律制定中的重要作用。《美國國有林管理法》很重視科學和科學研究的地位，并規(guī)定在制定和完成森林資源管理計劃時必須應(yīng)用綜合了“物理、生物、經(jīng)濟及其他科學”的交叉學科的方法。

相比之下，我國《森林法》對科學研究的重視顯得相對不足。比如，雖然規(guī)定了森林采伐的方式，但是沒有規(guī)定一個詳細而科學的標準。我國已經(jīng)將灌木林作為森林資源加以保護，但是《森林法》第三十九條：“盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款?！鄙鲜鰲l款只提到毀壞林木株數(shù)和林木價值，是針對喬木林而言，有明確的處罰、賠償損失幅度。但不足的是毀壞灌木林如何計算賠償損失，并沒有明確。

2.3 公眾參與程度對比

森林是有益于全體公眾的，因此公眾對森林的發(fā)展與保護也有其不可推卸的責任與義務(wù)。美國《國有林管理法》規(guī)定，林務(wù)局在制定各種計劃的時候都要給公眾參與評價的機會，并根據(jù)公眾評價進行修改，公眾還可以對計劃進行上訴，此種做法大大加深了公眾參與森林保護的程度，也對公職人員對森林的培育、保護、利用等起到了監(jiān)督的作用；在俄羅斯，公民依據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定的程序和形式參與有關(guān)森林利用、保護、防護、更新方面法規(guī)的制定；另外，在芬蘭、瑞典等以私有林為主的國家中，均通過森林立法建立一種利益驅(qū)動的工作機制，最大限度地調(diào)動廣大群眾參與林業(yè)建設(shè)的積極性。

但是我國《森林法》中第十一條規(guī)定“植樹造林、保護森林，是公民應(yīng)盡的義務(wù)。各級人民政府應(yīng)當組織全民義務(wù)植樹，開展植樹造林活動”。即我國的公眾參與方式僅有公眾“植樹造林”的義務(wù)。而對于森林的管理、養(yǎng)護、發(fā)展、采育擇伐計劃都缺乏公眾的積極參與。與美國相比，我國的公眾參與是森林資源管理和經(jīng)營的最下層，就是以提供勞動力的形式參與植樹造林。

2.4 林業(yè)補償與扶持對比

林業(yè)由于其自身的發(fā)展特性，世界主要林業(yè)發(fā)達國家都對林業(yè)發(fā)展進行補償與扶持，芬蘭1975年規(guī)定，在休耕地上造林，國家給予15年的補貼并免交土地稅，造林6年內(nèi)受災(zāi)，國家給予補貼；瑞典財政補貼主要對采取環(huán)保措施的私有林主發(fā)放，如私有林主增加闊葉林、劃定文化遺產(chǎn)和景觀自然保護區(qū)，都可以得到政府的補貼；日本頒布有《山村振興法》，將林地面積占75%以上、人口密度為160人·km－2以上的偏遠山區(qū)指定為“振興村”，作為國家重點扶持的對象，給予山區(qū)補助，以穩(wěn)定山區(qū)居民，采用林業(yè)補助金制度、林業(yè)專用資金貸款制度和稅收優(yōu)惠政策支持林業(yè)發(fā)展。

1998年7月我國修改的森林法規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源，林木的營造，撫育，保護和管理?！?000年，國家又發(fā)布《森林法實施條例》，規(guī)定：防護林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利。法律確保了生態(tài)補償制度的實行。

2.5 林業(yè)產(chǎn)權(quán)發(fā)展對比

林權(quán)改革是我國近年來一項重大的土地權(quán)屬改革，被譽為“第三次土地革命”，林業(yè)產(chǎn)權(quán)的明確對森林發(fā)展有著十分重要的作用。在對世界主要林業(yè)發(fā)達國家的森林立法研究中，我們可以發(fā)現(xiàn)其林業(yè)產(chǎn)權(quán)基本都是十分明確的，林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體與內(nèi)容也界定的較為清楚。芬蘭明確要保護私有林的權(quán)屬，規(guī)定了森林、林地的管理水平和標準及相應(yīng)的獎懲機制，在這種產(chǎn)權(quán)制度、管理架構(gòu)和頗具競爭力的林地利用方式下，明晰的產(chǎn)權(quán)制度奠定了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，保證了森林經(jīng)營效率和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)的主體是國家與集體，兩者之間在操作過程中容易混淆，界定較為模糊。此外在林業(yè)產(chǎn)權(quán)問題上法律制度的調(diào)整也較為頻繁，缺乏穩(wěn)定性，這就造成了林權(quán)發(fā)展的各種弊端。

3 啟示

3.1 確立林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的立法精神

在我國，可持續(xù)發(fā)展的概念早已深入人心，但是在實踐中卻往往得不到體現(xiàn)。因此作為我國林業(yè)事業(yè)發(fā)展根本大法的《森林法》必須要將林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的觀念充分體現(xiàn)出來，以指導(dǎo)推進林業(yè)事業(yè)發(fā)展以及相關(guān)法律的建設(shè)健全。

3.2 加大林業(yè)立法的科技含量

森林是一個龐大、復(fù)雜而又精細的生態(tài)系統(tǒng)，對其的培育、保護、采伐等各方面要因地制宜，因種而異，不同的森林生態(tài)環(huán)境，不同的樹木種群應(yīng)該有相對應(yīng)的各種措施，并且要盡量的標準化、數(shù)量化，以求用科學的標準來指導(dǎo)森林的培育、保護、建設(shè)、采伐等，指導(dǎo)林業(yè)的發(fā)展。

3.3 拓展公眾參與林業(yè)建設(shè)發(fā)展的渠道

森林的公益性決定林業(yè)的建設(shè)和發(fā)展不僅僅是政府和林業(yè)部門的事，還關(guān)系到普通民眾以及子孫后代的利益，所以林業(yè)的建設(shè)發(fā)展離不開公眾的參與。我國在今后的林業(yè)發(fā)展過程中，可以借鑒國外的經(jīng)驗，不要將民眾對林業(yè)的參與僅僅局限于義務(wù)植樹方面，而可以采取民眾監(jiān)督等參與形式，并對其進行科學的指導(dǎo)。

3.4 進一步加強對林業(yè)的扶持

林業(yè)具有經(jīng)濟、社會、生態(tài)三重價值，世界各國都對其發(fā)展進行了扶持與補貼，我國也始終在關(guān)心林業(yè)的發(fā)展，并從多方面進行了扶持和補貼。但從各國的扶持力度來看，我國并沒有處于領(lǐng)先水平，而且我國森林覆蓋率僅相當于世界平均水平的61.52%，人均森林面積不到世界平均水平的1／4，人均森林蓄積不到世界平均水平的1／6，所以為了促進我國林業(yè)的發(fā)展，我國應(yīng)從法律政策上進一步加大對林業(yè)的扶持與補償，以保證林農(nóng)和廣大林業(yè)工作者的權(quán)益。

3.5 明晰產(chǎn)權(quán)，推進林權(quán)改革

只有明晰的林業(yè)產(chǎn)業(yè)權(quán)屬，才能促進林地的利用方式的改善、林木利用程度的合理化、森林經(jīng)營效率的提高以及林業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。然而林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革必須依靠完善的林業(yè)法律體系以及相關(guān)法律的支持，這樣才能保護林業(yè)法人的合法權(quán)益，給予林業(yè)產(chǎn)權(quán)完善的保護，并對非公有林進行大力保護，促進非公有制林業(yè)的發(fā)展。

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