◎ [土]澤克里亞·賓格爾

政府旅游開發(fā)方式評析——以土耳其為例

◎ [土]澤克里亞·賓格爾

摘 要：提起旅游，人們腦海里首先浮現(xiàn)的必然是“陽光與海灘”。土耳其是地中海地區(qū)的一個主要國家，在歷史、文化、自然風(fēng)光、美食、民俗等方面都具有巨大潛力，并且土耳其人民也非常熱情友善。土耳其擁有21世紀(jì)的游客所尋求的異國風(fēng)情。為使土耳其的這種潛力在繼續(xù)服務(wù)于旅游業(yè)的同時保持其延續(xù)性，就需要認(rèn)真的自省與科學(xué)的研究和規(guī)劃。旅游業(yè)對于一國的社會福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的影響，但也存在毀滅當(dāng)?shù)刭Y源的可能。理性運(yùn)用旅游資產(chǎn)、增加游客數(shù)量和提高旅游收入，這些都可以通過有效的旅游規(guī)劃來實現(xiàn)。在此問題上，中央政府、地方政府和非政府組織在相互協(xié)作的框架下各司其職顯得至關(guān)重要。本文通過揭示當(dāng)前土耳其旅游業(yè)的現(xiàn)狀，對中央和地方政府扮演的角色做出評析，希望從國家管理的風(fēng)格和方式角度出發(fā)，使土耳其的旅游規(guī)劃和政策取得實際效果。

關(guān)鍵詞：旅游 旅游政策 中央和地方政府 旅游規(guī)劃

一、引言

無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，為了平衡國際收支和促進(jìn)區(qū)域就業(yè)，旅游收入都扮演著重要角色。旅游不僅創(chuàng)造了行業(yè)內(nèi)的收入效應(yīng)，也為其他相關(guān)行業(yè)的從業(yè)人員和機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了收入效應(yīng)，為國家?guī)砜捎^的稅收，平衡了國際收支，為以旅游區(qū)為主的地區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的常態(tài)化貢獻(xiàn)良多。旅游業(yè)相關(guān)研究表明，過去十年，全球旅游業(yè)翻了三番。隨著新技術(shù)的涌現(xiàn)，旅游業(yè)作為一種具有豐富社會內(nèi)涵的服務(wù)業(yè)，吸引了大量游客，無疑成為全球最重要的產(chǎn)業(yè)之一。

廣告和推廣是旅游營銷中的關(guān)鍵要素。雖然每個國家有著不同的國情，但其營銷策略的形成和實施往往是與公共和私營部門的協(xié)作結(jié)合在一起的。特別是近幾年，在“土耳其2023年旅游戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，修改旅游行業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)，推動新立法、不斷制定鼓勵旅游業(yè)發(fā)展的法律，特別是文化部和旅游行業(yè)的代表，對土耳其旅游業(yè)的貢獻(xiàn)非常大。

二、土耳其的旅游發(fā)展概況

土耳其最早的旅游活動是從“190號法令”開始的。1934年土耳其旅游局的成立標(biāo)志著旅游業(yè)被納入公共管理范疇。1939年商務(wù)部成立后，旅游局改名為“旅游管理局”。1949年后又更名為“出版與旅游總理事會”(Evliyaoglu,1989,120-23)。

土耳其的旅游發(fā)展可以分為兩個階段，1923-1963年屬于規(guī)劃實施前的階段，1963年以后屬于規(guī)劃實施后的階段。盡管在規(guī)劃實施前的階段，旅游業(yè)的發(fā)展十分有限，但它依然受到國家的重視。包括減免稅收、鼓勵國內(nèi)外投資等內(nèi)容的“旅游產(chǎn)業(yè)鼓勵法案”于1953年5月22日開始生效。1963-1983年期間，旅游政策的主要目標(biāo)包括以旅游業(yè)來實現(xiàn)國際收支平衡、創(chuàng)造就業(yè)、增加外匯收入和為土耳其居民提供節(jié)假日設(shè)施。這一時期，旅游局扮演著最主要的機(jī)構(gòu)角色。其他管理手段還包括1955年成立的旅游銀行，該行至今仍為投資者提供信貸、項目和技術(shù)方面的支持。還有1972年成立的土耳其旅行社協(xié)會（TURSAB），同樣是有效的管理手段之一。

土耳其政府在旅游產(chǎn)業(yè)中扮演的角色可歸納如下：

· 1965年設(shè)立認(rèn)證機(jī)制——“旅游設(shè)施資格指導(dǎo)”。

· 部長委員會為“旅游優(yōu)先區(qū)”特批信貸渠道。

· 1972年為提高家庭退休金而設(shè)立貸款項目。

· 1973年通過立法為進(jìn)口印制旅游推廣資料所必需的印刷材料提供便利(DPT,2006;6)。

20世紀(jì)80年代，土耳其進(jìn)行了一系列關(guān)乎旅游業(yè)發(fā)展的改革。1982年1月27日，部長委員會決定成立旅游事務(wù)最高協(xié)調(diào)委員會，這是土耳其旅游業(yè)公共機(jī)構(gòu)邁出的重要一步。1982年3月12日《第2634號旅游鼓勵法》的通過，成為土耳其旅游發(fā)展史上一塊重要的里程碑(Barutcugil,1984：214-15)。

在上述法律的指引下，通過指定優(yōu)先旅游開發(fā)區(qū)，旅游產(chǎn)業(yè)投資者得以更有效地利用稀缺資源。承擔(dān)基本的規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用的旅游局，通過簡化國有土地配置流程、允許新型旅游開發(fā)和保護(hù)游客權(quán)益等，繼續(xù)有效地實施管理。能否享受公共土地配置、稅收減免、低息貸款、長期激勵機(jī)制、國家規(guī)劃組織頒發(fā)的激勵認(rèn)證等優(yōu)惠，取決于是否具有旅游局頒發(fā)的投資認(rèn)證。在此體系框架下，1983-1997年期間，土耳其政府給297名投資者頒發(fā)了許可證，允許他們在旅游開發(fā)區(qū)建立包括9.5萬張客床接待能力在內(nèi)的旅游設(shè)施。1980-1990年期間，土耳其旅游業(yè)發(fā)展迅猛?？痛矓?shù)量從5.6萬張增加到17.3萬張，游客數(shù)目從120萬增加到530萬人次。與此同時，旅游業(yè)的其他下游產(chǎn)業(yè)也有了長足發(fā)展。土耳其是西歐國家游客的熱門旅游目的地，經(jīng)常會出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況。土耳其旅游業(yè)的發(fā)展以及其對該國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不斷增加，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位(DPT,2006; 6)。

從1963年起，對土耳其發(fā)展目標(biāo)、優(yōu)先項和手段具有指導(dǎo)意義的國家五年發(fā)展計劃，開始緊跟公共-私營部門在旅游業(yè)活動中參與程度的變化，即由國家為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向包含私營部門、民間社會組織和融合不同部門的結(jié)構(gòu)。在此期間，旅游業(yè)的新成員包括：土耳其旅行社協(xié)會（TURSAB）、旅游酒店協(xié)會（TUROFED）、土耳其酒店業(yè)者協(xié)會（TUROB）、旅游發(fā)展教育基金（TUGEV）、土耳其旅游投資協(xié)會（TYD）等。為旅游發(fā)展采取的措施主要有反映該國自由經(jīng)濟(jì)取向的“鼓勵私營部門”政策，或是聚焦于上層建筑和底層基礎(chǔ)的構(gòu)建，以及這兩種措施的混合運(yùn)用。

三、土耳其政府的旅游政策

土耳其的旅游政策主要由文化與旅游局負(fù)責(zé)執(zhí)行?！拔幕c旅游局依據(jù)2003年4月16日通過的《第4848號法令》成立。該法令旨在：維系、發(fā)展、傳播、促進(jìn)、珍惜和利用文化價值，防止歷史文物受到破壞，抓住一切有益于旅游業(yè)發(fā)展的機(jī)會，為國民經(jīng)濟(jì)作出積極貢獻(xiàn)，采取必要措施支持旅游業(yè)的發(fā)展、營銷和推廣，增進(jìn)與地方政府部門、非政府組織和私營部門之間的溝通，與之合作，并對其形成約束，籌建文化與旅游局”。為達(dá)成上述目標(biāo)，文化與旅游局又細(xì)分出三個旅游管理部門，分別是中央機(jī)構(gòu)、省級機(jī)構(gòu)和海外機(jī)構(gòu)。

為了能夠完整地實現(xiàn)土耳其旅游戰(zhàn)略的各方面目標(biāo)內(nèi)容，公共機(jī)構(gòu)、商界組織、非政府組織和全體民眾有必要朝著共同的目標(biāo)行動一致。為了使這種一致達(dá)到最高境界，必須在政治和行政管理層面實現(xiàn)高效、透明、負(fù)責(zé)的決策、項目制定、資源配置、應(yīng)用、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在治理原則的框架內(nèi)界定管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)，從而建立一種便于積極合作與協(xié)調(diào)的環(huán)境(Turkey Tourism Strategy 2023,2007：62)。

影響國家旅游政策的因素如下：

· 一國的經(jīng)濟(jì)體制

· 旅游資源的水準(zhǔn)

· 一國的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平

· 一國經(jīng)濟(jì)對旅游業(yè)的依賴程度

2013年土耳其政府采取的旅游政策優(yōu)先舉措如表1所示。

四、土耳其政府提供的旅游激勵機(jī)制

土耳其的旅游投資是由公共和私營部門共同進(jìn)行的。近年來，私營部門負(fù)責(zé)旅游業(yè)的上層建筑，國家負(fù)責(zé)旅游業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施。公共部門的其中一項職責(zé)是為私營部門的經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造一個穩(wěn)定的環(huán)境，以及通過設(shè)置優(yōu)先條件鼓勵和引導(dǎo)私營部門(Uluturk,1998：164)。旅游需求對投資有刺激和鼓勵作用。1990年，旅游業(yè)投資達(dá)到2.6萬億美元，其中85%來自于私營部門對上層建筑的投入。這既表明私營部門在旅游投資中的比重增加，也表明激勵法生效后產(chǎn)生了積極的效果(Ozaslan,1992：12)。

如今，旅游行業(yè)的激勵機(jī)制得到《第2634號旅游鼓勵法》第3款規(guī)定的核準(zhǔn)。激勵措施是在每年公布的部長委員會決議的基礎(chǔ)上實施的。部長委員會有權(quán)決定哪些行業(yè)在何種條件下可以享受激勵措施，然后由國庫署出臺激勵政策的相關(guān)細(xì)則和實施目標(biāo)(Ozen ve Kuru,1998：12)。

從將土耳其的旅游導(dǎo)向型投資作為未來目標(biāo)的角度看，政府會鼓勵那些有意投資旅游業(yè)的投資者將他們的資金投向具有發(fā)展?jié)摿Φ穆糜晤愋蜕?。在此背景下，激勵資金的數(shù)目、條件、區(qū)域特色和申請周期會根據(jù)每年的具體研究結(jié)果來確定。投資者能夠在旅游城市政策的基礎(chǔ)上掌握更多話語權(quán)，因該政策旨在運(yùn)用戰(zhàn)略眼光規(guī)劃土地配置、對旅游設(shè)施進(jìn)行更新?lián)Q代、提供長期低息貸款等。

表1 2013年政府旅游項目的優(yōu)先政策與措施

· KOSGEB范圍內(nèi)的支持和服務(wù)

√ 中小企業(yè)項目支持計劃

√ 主題項目支持計劃

√ 企業(yè)支持計劃

√ 研發(fā)、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)申請支持計劃

√ 合作聯(lián)盟支持計劃

√ 一般性支持計劃

創(chuàng)客空間翻新輔導(dǎo)實驗室應(yīng)該面向全社會開放，吸納各相關(guān)專業(yè)的技能人才，根據(jù)儀器門類成立多個工作室。并且要及時補(bǔ)充新鮮力量，由老生帶動新生，既鞏固了老生所學(xué)的知識又鍛煉了他們的溝通能力同時也拓寬了他們的思維和信息能力。

· 部長委員會決策性投資的國家援助推動和支持：

√ 稅收減免

√ 優(yōu)質(zhì)雇主儲備支持

√ 利息支持

· 《第2634號旅游激勵法》提供的激勵內(nèi)容：

√ 用于旅游業(yè)的房地產(chǎn)配置

√ 建立專項林業(yè)基金

√ 交流設(shè)施

√ 水、電、煤氣費(fèi)用

√ 雇用外籍員工和技工

· 《第1319號房地產(chǎn)稅法》豁免的部分

依據(jù)《旅游激勵法》，旅游公司的財產(chǎn)5年內(nèi)暫免繳財產(chǎn)稅(Tezcan ve digerleri,2008：839-840)。

· 土耳其出口信貸銀行提供的信貸優(yōu)惠

土耳其開發(fā)銀行會根據(jù)對利用國內(nèi)或國外旅游資源的旅游公司的評估結(jié)果，向符合條件的旅游公司提供中長期投資及商業(yè)貸款和短期貸款。在保證盈利和效率以及完成年度績效的前提下，土耳其開發(fā)銀行為具有旅游投資認(rèn)證的股份制企業(yè)解決融資需求(Turkey Development Bank A.S.annual report,2005)。

· 外商直接投資

土耳其的旅游業(yè)對外國資本完全開放。依據(jù)《第4875號法令》的規(guī)定，對于外商直接投資的激勵由外商直接投資總理事會和總理府下屬的國庫署負(fù)責(zé)執(zhí)行(Toker,2007：89)。

五、結(jié)語

土耳其在被稱為“無煙產(chǎn)業(yè)”的旅游業(yè)上具備巨大潛力。但其旅游收入和到訪游客數(shù)仍未達(dá)理想水平。原因之一是還未建立健全的旅游規(guī)劃。

多頭管理、旅游法規(guī)的缺失和決策權(quán)的集中拖延了決策進(jìn)程，阻礙了旅游業(yè)朝著更靈活的方向發(fā)展。旅游政策通常是由中央政府制定，然后由下級政府機(jī)構(gòu)實施的。但實施效果卻未達(dá)期望值。原因之一是中央政府制定的政策沒有因地制宜，沒能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?Gursoy,2006：91-92)。

政策實施卓有成效的關(guān)鍵，在于深入理解圍繞旅游管理的各種組織及它們之間的相互依賴關(guān)系。旅游規(guī)劃實施的成功取決于中央政府、地方政府和非政府組織采取的協(xié)調(diào)舉措。在公共和私營部門之間的關(guān)系對旅游發(fā)展的影響這個問題上，并不存在適用于所有國家的“萬金油”模式。公共部門在旅游業(yè)上扮演的角色可以歸結(jié)為保障公共和私營部門組織之間的協(xié)作，創(chuàng)立旅游政策、旅游發(fā)展和活動、投資開發(fā)、營銷推廣、提供旅游從業(yè)者培訓(xùn)。民間旅游活動重要性的增強(qiáng)將通過建立與海外民間機(jī)構(gòu)的聯(lián)系極大地推動一國的宣傳與營銷。放權(quán)是一股鼓勵人們參與政治的力量。自下而上的舉措往往更為實際。地方政府的強(qiáng)大，本地人和游客的期望值得到更好的滿足，將會為本地人創(chuàng)造參與旅游發(fā)展相關(guān)決策的機(jī)會(Gursoy,2006：91-92)。

一國旅游資源的基本構(gòu)成是其自然、文化和歷史價值。只要從長遠(yuǎn)角度保護(hù)這些價值，該國在國際旅游市場上的份額就會不斷快速擴(kuò)大。要實現(xiàn)它，地方政府和中央政府的土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施決策尤其對于旅游地區(qū)而言必須正確。基礎(chǔ)設(shè)施接待能力上的約束將會使自然價值瀕臨滅絕。因此，我們必須完好地保存土耳其的自然和文化資源，提升其生態(tài)接待能力，并以此制定和實施相應(yīng)的旅游規(guī)劃。

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（編譯：陳丁力）

【中圖分類號】F59

doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2014.01.004

作者簡介：澤克里亞·賓格爾，土耳其穆拉大學(xué)旅游職業(yè)學(xué)院講師。

The Ways and the Methods of Government in Tourism Development in Turkey

Zekeriya Bingol

Abstract：When you think of the word“tourism”that comes to mind first is“sea,sun,sand”trio.Turkey is an important country in the Mediterranean region and has a very significantpotential with its history,culture,natural beauty,cuisine,folklore and also its warm and friendly people.Turkey incorporates all the features demanded by 21th century tourists’ profile that look for different colors and flavors.Carrying the potential of Turkey to the service of tourism without ignoring the continuity of it,requires serious,self-conscious,scientific study and planning.In the tourism sector which is quite important in terms of social welfare and development,but also has the potential of destroying their own resources,the rational use of tourism assets,increasing the number of tourists and tourism revenues,can be provided with an effective tourism planning.In this issue,the works of the central government,local governments and non-governmental organizations have great importance within the framework of their role and coordinating well.This study,by revealing the current state of tourism in Turkey evaluate the roles of central and local governments and aims to achieve practical results with the state’s management style and methods in the concept of national tourism planning and policy-axis.

Keywords：tourism; tourism policy; central and local government; tourism planning